Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
1.4. Понятие, предмет, метод, система, структура, и принципы экологического права Экологическое право – это отрасль права Российской Федерации, включающая в себя систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы в целях сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в 28 интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение понятия экологического права базируется на ст. 1 прежнего базового закона – Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в которой были сформулированы задачи природоохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Реализация этих задач направлена на сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, укреп- ление законности и правопорядка в интересах настоящего и будущего человечества. В ныне действующем Федеральном законе от 10 01. 2002 . № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплены правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и экологическую безопасность. Экологическое право как отрасль юридической науки представляет собой систему научных знаний: – о становлении и развитии экологического права; – о принципах и особенностях правового регулирования экологических отношений; – об основных институтах экологического права; – о государственном регулировании экологических отношений; – о праве собственности на природные ресурсы; – о юридической ответственности за экологические правонарушения; – о правовом режиме использования и охраны природных ресурсов, окружающей природной среды в зарубежных странах и др. Предмет экологического права Предмет экологического права представляет собой общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности. Более четко определить предмет экологического права возможно, сопоставив его с предметом смежных отраслей права – земельного, горного, водного, лесного, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако к предмету указанных отраслей права относятся главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных объектов – земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом. Метод экологического права Экологическое право, как и многие другие отрасли российского права, не обладает каким-то особым, только ему присущим методом правового регулирования. Поэтому едва ли оправданы встречающиеся в литературе, в том числе и учебной, утверждения о методе (или методах) экологического 29 права. Представляется более правильным говорить не о методе (методах) экологического права, а о методах правового регулирования экологических отношений. Метод экологического правакак метод правового регулирования общественных отношений в данной области носит в известной мере второстепенный характер, поскольку формы и сам характер правового воздействия определяются сущностью регулируемых отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного значения метода правового регулирования. Однако по сравнению с предметом правового регулирования он носит второстепенный, вспомогательный характер. Вопрос о методе правового регулирования и его роли в формировании и характеристике той или иной отрасли права является в настоящее время дискуссионным. Нередко в это понятие вкладывается различное содержание. Но преобладающим, по-видимому, можно считать мнение, что праву присущи три основных метода правового регулирования: запрет, предписание и дозволение. Отсутствие у многих отраслей права, в том числе и экологического, своего метода вовсе не исключает существования определенных особенностей правового регулирования, присущих той или иной отрасли права. Такие особенности состоят, как правило, в специфическом сочетании различных методов, характерном именно для данной отрасли права. Индивидуализация способов правового воздействия на регулируемые отношения по отдельным отраслям права делает его непохожим на другие отрасли права. Для экологического права характерно преобладание административно- правового метода воздействия на регулируемые отношения, характерными чертами которого являются не отношения юридического равенства сторон, свойственные гражданско-правовому методу, а отношения власти и подчинения. Властными полномочиями обладают природоохранительные органы, стоящие на страже интересов общества и гражданина. Говоря об особенностях правового регулирования экологических отношений, следует отметить, что в современных условиях значительно возросло значение экономических методов воздействия на экологические отношения. Это находит выражение в установлении платы за использование природных ресурсов, чего ранее не было, так как бесплатность природопользования квалифицировалась как одно из «достижений и преимуществ социалистического строя». Усиление экономических методов воздействия на экологические отношения проявляется и в создании особых экологических фондов, в предоставлении определенных льгот и преимуществ за рациональное использование природных ресурсов и др. Вместе с тем в сфере экологических отношений не наблюдается так называемой замены административных методов экономическими: здесь по- прежнему преобладают административно-правовые методы воздействия на регулируемые отношения, что обусловлено спецификой последних, их 30 особой социальной значимостью для общества в целом и для каждого гражданина в отдельности. В современных условиях произошло коренное изменение методов правового регулирования экологических отношений: возросло значение частноправового регулирования экологических отношений. Раньше – при господстве командно-административной системы – и теория, и практика начисто отрицали частноправовое регулирование и деление нашего права на публичное и частное. С переходом к рыночной экономике, с укреплением начал частной собственности, в том числе и в области экологических отношений, и отменой монополии государства на землю, с утверждением частной собственности в качестве одной из основных форм собственности, с установлением платности за пользование природными ресурсами, с укреплением договорных начал в природопользовании и др. приобрели «права гражданства» также частноправовые начала в регулировании экологических отношений. Однако признание и утверждение частноправовых начал в регулировании экологических отношений вовсе не означают отмены или замены публично-правового регулирования этих отношений. В силу специфики большой социально-экономической и иной значимости последних их блочно-правовое регулирование остается и в современных условиях равным и определяющим. Система экологического права Система экологического права как науки и система экологического права как учебной дисциплины совпадают. Она состоит из общей, особенной и специальной частей. В общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются: предмет и метод экологического права; источники экологического права и экологических правоотношений; право собственности на природные ресурсы; право природопользования; правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды; экологическая экспертиза; экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды; юридическая ответственность за экологические правонарушения. Особенная часть экологического права состоит из таких разделов, как правовое регулирование использования и охраны земель, вод, атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов, а также правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами; правовой режим экологически не благополучных территорий. Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды. 31 Структура экологического права При определении структуры экологического права как учебной или научной дисциплиныприменяется понятие оснований, позволяющих наиболее полно и успешно решить стоящие перед ними задачи. При этом структура экологического права как учебной дисциплины может включать общую часть(куда входят в основном положения, обосновывающие наличие отрасли экологического права, и институты данной отрасли), особенную часть(содержащую специфические правовые меры по обеспечению рационального использования и по охране земель, недр, вод, лесов и других природных ресурсов, правовой режим особо охраняемых природных территорий, экологически неблагоприятных территорий, правовое регулирование обращения с химическими и иными веществами, материалами и отходами и др.) и специальную часть (право окружающей среды в зарубежных государствах и международное право окружающей среды). В рамках общей части изучаются следующие темы: предмет, метод, система экологического права, его принципы, место в системе права РФ; источники экологического права, экологические права и обязанности граждан, основы государственного управления охраной окружающей среды; плата за загрязнение окружающей среды и иные элементы экономического механизма ее охраны; экологические бедствия и чрезвычайные ситуации; ответственность за нарушение экологического законодательства. Особенная часть экологического права включает в себя изучение: правового регулирования использования и охраны отдельных видов природных объектов: лесного, водного фондов, животного мира, атмосферного воздуха, недр, земель; правовое регулирование использования и охраны особо охраняемых природных территорий. Структура права дает представление о его источниках, формах существования правовых норм, их соотношении, иерархии, сфер действия и юридической силе. Кроме того, структура экологического права регулирует Природно- ресурсное право. Оно призвано обеспечивать охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов: землю, ее недра, воды, леса, животный мир и атмосферу. В совокупности природные ресурсы и составляют окружающую природную среду, но следует отметить, что это не просто арифметическая сумма, а это сложившаяся исторически окружающая природная среда. Структура экологического права также состоит из норм других отраслей права, которые связаны с общественными отношениями в области охраны окружающей среды. 32 Во-первых, они относятся к тем отраслям права, которые имеют общий и отличающийся от экологического права предмет и метод регулирования. В то же время они подключаются и к экологическому праву за счет объединения по защите окружающей среды. Так, в Административном кодексе Российской Федерации (2001.) предусматривается большое количество предписаний, направленных на защиту окружающей среды. Большое количество экологических норм и в уголовном праве. Уголовный кодекс Российской Федерации (1996.) включает главу « Экологические преступления». Целый ряд отраслей права содержит нормы экологического права: конституционное право, трудовое право, международное право и т.д. Экологическое право как общечеловеческое право в целом подразделяется на два крупных раздела – международное право и национальное право. Международное экологическое право – совокупность юридических норм, направленных на регулирование отношений по поводу окружающей природной среды, возникающих между государствами, группами государств, международными организациями (в редких случаях с участием физических и юридических лиц). В структуре международного экологического права выделяются такие категории, как жесткое – обязательное право и мягкое право, нормы которого имеют рекомендательный характер и не подлежат принудительному исполнению. Основными источниками обязательного международного экологического права являются общепризнанные международно-правовые нормы и принципы, а также межгосударственные соглашения (договоры, конвенции, протоколы и т.п.). Межгосударственные соглашения могут быть многосторонними, когда сторонами являются три и более государств, и двусторонними, когда в каждом из них участвуют только два государства. Общее число действующих в мире глобальных и региональных международных соглашений, принадлежащих к экологическому праву, достигает полутора тысяч. Что касается двусторонних соглашений в области международного экологического права, то количество их превышает три тысячи. Принципы экологического права Слово «принцип» (от лат. «principium» – начало, основа) имеет два основных смысла – объективный (исходное положение какого-либо учения, теории) и субъективный (внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности). Как определено ст. 3 Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» (2002), при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны руководствоваться следующими основными принципами: 33 1) приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; 2) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; 3) научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; 4) охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; 5) платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; 6) независимость контроля в области охраны окружающей среды; 7) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; 8) рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; 9) соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения; 10) гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; 11) обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; 12) ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей сре ды; 13) международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Кроме того, принципы экологического права должны максимально соответствовать потребностям взаимодействия общества и природы. В силу этого всем принципам экологического права присущи следующие черты: 1) объективная обусловленность: правовой принцип только тогда можно признать верным, когда он соответствует природе, истории и обществу; 2) историческая обусловленность: с изменением государственной политики и государственного строя в первую очередь меняются принципы правового регулирования. Так, если по Конституции СССР 1977 г. земля и природные объекты находились в исключительной собственности государства, то согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. они 34 могут находиться и в частной собственности граждан, т.е. принцип исключительной государственной монополии на природные объекты изменен; 3) системность: все принципы экологического права классифицируются на общеправовые (конституционные) принципы, принципы Общей части и принципы Особенной части экологического права. Общеправовые (конституционные) принципы экологического права в основном закреплены в Конституции Российской Федерации и в силу этого представляют собой нормативные предписания, обладающие высшей юридической силой. К их числу относятся: принцип народовластия, предоставляющий народу возможность осуществлять свою власть в области экологических отношений непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ); принцип гуманизма, выражающийся в том, что отношения природопользования в стране и в сфере международных отношений строятся прежде всего с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений людей; принцип социальной справедливости, заключающийся в равенстве всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ), в праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), в гарантии каждому судебной защиты прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ) и т.п.; принцип законности, выражающийся в точном и безусловном выполнении всех нормативных предписаний всеми субъектами экологических правоотношений, который, в свою очередь, включает в себя три основных элемента: всеобщность (распространение всех нормативных предписаний на всех без исключения граждан и на организации – субъекты экологических правоотношений), безусловность (недопустимость отступления от выполнения нормативных предписаний под предлогом каких-либо обстоятельств, за исключением предусмотренных законом) и единство (единообразное применение всех нормативных пред писаний всеми субъектами экологических правоотношений на любой территории России); принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны. С международной стороны принцип интернационализма в экологических правоотношениях предполагает международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (ст. 81 Федерального закона «Об охране окружающей среды») и приоритет международных правовых норм перед национальными; принцип равноправного положения всех форм собственности на природные объекты и всех форм хозяйствования (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ),определяющийся такими нормативными положениями, как пресечение монопольных тенденций, возникающих в ходе хозяйственной эксплуатации природных объектов, и защита от незаконного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий-природопользователей; 35 принцип стимулирования надлежащего исполнения природопользователями своих прав и обязанностей. В частности, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрен экологический механизм охраны окружающей среды с учетом платности за использование природных ресурсов, налоговые и иные льготы при внедрении предприятиями малоотходных и безотходных технологий; принцип субъективного вменения, состоящий в применении эколого- правовой ответственности только за виновные экологические правонарушения (ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды»); принцип единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений(ст. 42 и 58 Конституции РФ), выражающийся в том, что осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданами своих обязанностей. Так, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением; принцип сочетания убеждения и принуждения, отражающий формулу «Вначале – убедить и лишь потом – принудить». Принуждение в сфере экологических общественных отношений применяется лишь в необходимых случаях, за исключением преступных посягательств, за которые ответственность установлена в обязательном порядке. (Дисциплинарная ответственность применяется к отдельным лицам и в необходимых случаях, например: при малозначительности административного проступка нарушитель может быть освобожден от ответственности с устным замечанием.) Принципы Общей части экологического права обусловлены спецификой регулируемого объекта – экологической системы страны, состоящей из совокупности природных объектов. К ним относятся следующие принципы: -приоритет интересов народов, проживающих на определенной территории, и защита прав отдельного человека. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в интересах народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Природные объекты не могут отчуждаться у России в пользу других государств, за исключением случаев, установленных законом, и т.д.; -принцип примата общегосударственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, устраняющий преобладание ведомственных интересов над общегосударственными; -принцип строго целевого использования природных объектов, обязывающий каждого природопользователя использовать природные объекты в точном соответствии с их целевым назначением; -принцип рационального и эффективного использования природных объектов, отражающий возведенную в закон экономическую сторону природопользования, выражающуюся в стремлении с минимальными затратами получать наибольший эффект от хозяйственной эксплуатации 36 природных объектов, не нанося при этом экономического и экологического вреда; -принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов, обусловленный тем, что все природные объекты не застрахованы от отрицательных последствий хозяйственной эксплуатации; -принцип комплексного подхода в природопользовании, определяющий использование природного объекта во взаимосвязи с другими природными объектами и с окружающей природной средой; -принцип устойчивого природопользования, обусловленный потребностью стабильности в эксплуатации природных объектов (аренда объектов природопользования краткосрочная, долгосрочная – для всех желающих природопользователей); -принцип платного использования природных ресурсов и природных объектов. Средства, образуемые за счет платы за использование природных ресурсов и воздействия на окружающую среду, направляются в специальный бюджет и используются в области охраны окружающей среды; -принцип плановости природопользования, определенный планами сферы экономики в области охраны окружающей среды. Принципы Особенной части экологического праваотражают прио- ритеты в использовании природных объектов, такие как: -приоритет земель хозяйственного обеспечения, определяющий, что данные земли предназначены для сельскохозяйственных целей; -приоритет вод питьевого и бытового назначения, определяющийся в водном законодательстве (ст. 133 Водного кодекса РФ) и предназначенный для питьевых и бытовых нужд населения; -приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых (ст. 11, 19 Закона РФ «О недрах»), определяющий возможности и запреты в области использования недр земли; -приоритет лесов защитного назначения, определяющийся Лесным кодексом РФ, устанавливающий правовой статус повышенной охраны лесных массивов; -приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона «О животном мире»), согласно которому не допускается пользование представителей животного мира в научных, культурных и просветительских целях, если это сопряжено с изъятием животных из природной среды или наносит вред фауне и флоре и среде соответственно обитания и произрастания. Предусмотренные в настоящем параграфе принципы охраны окружающей природной среды не являются раз и навсегда установленными. С изменением исторических условий и политических задач эти принципы могут изменяться и дополняться с учетом новых изменений. |