Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
3.3. Право природопользования. Понятие и виды Право природопользования может рассматриваться в различных аспектах. В объективном смысле право природопользования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих деятельность физических и юридических лиц по использованию природных объектов для удовлетворения текущих и перспективных экономических, экологических и иных потребностей граждан, организаций, общества и государства. В субъективном смысле право природопользования – это мера возможного поведения субъектов природопользования при осуществлении указанной выше деятельности. Право природопользования – это: • система норм, регулирующих использование природных ресурсов (объективное); • совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов (субъективное). • Природопользование – это использование полезных для человека свойств природной среды: экономических, культурных, оздоровительных. • Общее природопользование не требует какого-либо специального разрешения. Оно осуществляется всеми гражданами в силу принадлежащих им естественных прав. • Специальное природопользование реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешения компетентных органов, носит целевой характер, подразделяется на землепользование, пользование земными недрами, растительными ресурсами, животным миром и т.д. • Особое природопользование устанавливается в интересах обороны государства. • Осуществление права на использование и потребление того или иного ресурса связано с лицензированием, т.е. с получением разрешения на такое пользование или на вид деятельности (регулирует Федеральный закон РФ от 08.08.2000 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Субъектами права природопользования являются: российские граждане и их объединения; органы государственного управления; органы местного самоуправления; совместные предприятия с участием российских и 76 иностранных физических и юридических лиц; иностранные граждане, организации, иностранные государства, международные организации. Права и обязанности субъектов права природопользования, как правило, детально регламентированы законодательством. Основания возникновения и прекращения (приостановления) права природопользования устанавливаются по каждому его виду. В юридическом смысле «природопользование» – понятие собирательное, объединяющее его различные формы, виды и подвиды. В зависимости от вида используемого природного объекта выделяют: • право землепользования; • право водопользования; • право недропользования; • право лесопользования; • право пользования животным миром; • право пользования атмосферным воздухом; • комплексное природопользование, т.е. пользование несколькими природными объектами. Каждый из указанных выше видов природопользования можно подразделить на подвиды в зависимости от цели использования. Так, земля может использоваться для нужд сельского хозяйства, лесного хозяйства, промышленности, энергетики и т.д.; леса – для заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, для ведения охотничьего хозяйства, для оздоровительных, научных и иных целей; недра – в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, размещения подземных объектов, захоронения отходов; животный мир – для охоты, рыболовства и т.д. Цели использования природных объектов определены природоресурсным законодательством. В зависимости от юридического титула, на котором основано право природопользования, выделяют: • непосредственное природопользование, осуществляемое собственниками природных объектов; • производное природопользование, осуществляемое на основе иного вещного или обязательственного права. В зависимости от срока пользования различают: • бессрочное; • долгосрочное; • краткосрочное. В зависимости от способа использования различают право природопользования, осуществляемое: • с изъятием природного ресурса, • без изъятия природного ресурса из природной среды. В зависимости от субъекта, объекта и цели природопользования (комплексный критерий) выделяют природопользование: • общее – осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных прав для удовлетворения своих личных потребностей, 77 например, пользование атмосферным воздухом, водными объектами для удовлетворения питьевых, бытовых и рекреационных нужд, сбор в лесах грибов, ягод, других общедоступных лесных ресурсов и т.п. Реализация права общего природопользования не нуждается в каком-либо юридическом оформлении; • специальное – осуществляется гражданами и юридическими лицами, как правило, для предпринимательских целей, нуждается в получении особого разрешения от государственных органов, оформлении иных правоустанавливающих документов. В последующих вопросах будет рассматриваться именно специальное природопользование. 3.4. Возникновение, изменение и прекращение права природопользования Основания возникновения, изменения и прекращения права собственности на природные ресурсы определяются законодательством и в значительной степени зависят от формы права собственности. В ст. 218 Гражданского кодекса РФ (1994), устанавливающей общие основания приобретения права собственности, предусматривается, что право собственности на имущество, которое имеет собственник (что вполне относится к природным ресурсам), может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Право частной собственности на природные ресурсы может возникнуть на основе передачи в соответствии с действующим законодательством о природных ресурсах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, частным лицам. Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования различаются в зависимости от вида используемого природного объекта и определяются природоресурсным законодательством. Как правило, для возникновения права природопользования требуется наличие юридического состава, т.е. совокупность нескольких юридических фактов: – решение компетентного государственного органа о предоставлении конкретного природного объекта в пользование. Такое решение может приниматься Правительством РФ, исполнительным органом субъекта РФ либо их совместным решением, или органом местного самоуправления; – лицензия на пользование природным объектом, выдаваемая специально уполномоченным государственным органом. Получение лицензии необходимо при возникновении права пользования водным объектом, участком недр, объектами животного мира, права комплексного природопользования; 78 – договор на пользование природными ресурсами. Природоресурсное законодательство предусматривает специфические виды договоров: лесное законодательство – договоры аренды, концессии, безвозмездное пользование, законодательство о недрах – лицензионный договор и соглашение о разделе продукции, водное законодательство – договоры краткосрочного и долгосрочного пользования, договор частного водного сервитута, земельное законодательство – договор аренды и временного пользования. Заключаются эти договоры с федеральными или региональными государственными исполнительными органами, или органами местного самоуправления. В ряде случаев заключение договора не требуется, например, при краткосрочном лесопользовании или при пользовании объектами животного мира гражданами. В случае возникновения спора о заключении договора или его условиях заинтересованные лица могут обратиться в суд, тогда основанием возникновения права природопользования может быть судебное решение. Право природопользования производно от права собственности. Поэтому собственники природных объектов, за исключением публичных образований, становятся субъектами права природопользования с момента возникновения права собственности на природный объект. К субъектам права природопользования относятся: физические лица, юридические лица, граждане иностранных государств, иностранные инвесторы, муниципальные образования. Право собственности на природный объект возникает на основании совокупности юридических фактов, включающих распорядительный акт собственника и акт государственной регистрации права. Распорядительные акты подразделяются на две группы: гражданско- правовые и административно-правовые. К гражданско-правовым актам относятся: • сделки, направленные на передачу природного объекта в собственность (договор купли-продажи, дарения и т.д.); • наследование; • правопреемство. К административным актам относится государственный акт о передаче природного объекта в частную собственность. К факультативным видам оснований возникновения права собственности относятся судебные решения, которые заменяют первые два вида оснований в случае возникновения спора о праве на природный объект. Государство или муниципальное образование реализует свои правомочия собственника природных ресурсов посредством наделения правом природопользования других субъектов и определения требований, предъявляемых к природопользованию. Основания возникновения производного права природопользования классифицируются в зависимости от вида пользования на две группы: основания возникновения общего природопользования и основания возникновения права специального природопользования. 79 Общее природопользование возникает непосредственно из закона и не требует государственной регистрации, характеризуется производностью от конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, на свободу передвижения и т.п.; тем, что его реализация не связана с необходимостью предварительного осуществления каких бы то ни было юридических действий (получением разрешения, лицензии); бесплатностью; системой ограничений двух видов обоснованных опытом и здравым смыслом (например, право на сбор дикорастущих ягод для личного использования), т.е. личностным характером пользования, и вызванных наличием специальных прав у других субъектов. Право специального природопользования появляется на основании совокупности юридических фактов, включающих распорядительный акт и акт государственной регистрации права. Распорядительными актами могут являться: 1) административный акт о предоставлении природного объекта в пользование; 2) договор на природопользование; 3) лицензия на природопользование; 4) решение суда. Перечень оснований для возникновения права пользования природными ресурсами определяется отраслевым природоресурсным законодательством. Так, основанием возникновения права недропользования является совокупность следующих юридических фактов: лицензия на осуществление недропользования и административный акт о предоставлении в пользование конкретного участка недр. Лимитирование и лицензирование природопользования Природопользование осуществляется путем изъятия вещества из природы и внесения в нее загрязняющих веществ. В соответствии с этим лимитирование производится путем установления предельных норм изъятия ресурсов, а также норм выбросов и сбросов в окружающую среду и размещение отходов. Регуляторами природопользования служат лимиты. Лимитирование – это система эколого-экономических ограничений по территориям, срокам и объемам предельных показателей использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую среду и размещения отходов. Лимиты устанавливаются на размеры отвода земельных участков для строительства автомобильных и железных дорог, трубопроводов, мелиоративных каналов и др. Применяются лимиты потребления воды для орошаемого земледелия, для промышленных и сельскохозяйственных объектов. Лимитами для использования лесных ресурсов являются показатели предельной ежегодной нормы вырубки. Существуют квоты для вылова рыбы и охоты. Лимитами для выбросов и сбросов загрязняющих 80 веществ служат нормативы качества природной среды. Нормативы утверждались до 2001 г. Госкомэкологией РФ, в настоящее время утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Лицензирование природопользования – важнейшая часть управления природопользованием. В лицензиях на природопользование фиксируются виды, лимиты хозяйственной деятельности, экологические требования при использовании природных ресурсов. Существует около 30 видов природопользования, на которые выдаются лицензии. Задачей государственной системы лицензирования является: – обеспечение реализации государственных программ; – защита социальных, экономических и экологических интересов населения; – проведение антимонопольной политики в природопользовании, защита прав природопользователя. Лицензия – это правовой документ, по которому органы государственной власти регулируют и управляют природопользованием, а также контролируют природопользователей по соблюдению ими условий лицензионных соглашений. В лицензии устанавливаются ставки платежей за природные ресурсы. Лицензирование должно обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, субъектов Федерации и предприятий- природопользователей. Лицензирование деятельности в области природы окружающей среды осуществляется в соответствии с постановлением «О лицензировании отдельных видов деятельности» (от 08.08.2001 № 128-ФЗ) и утвержденного Постановлением Правительства РФ 26.01.2006 № 45 «Перечня видов деятельности в области лицензирования органами исполнительной власти». Согласно этому Положению лицензии выдаются Министерством природных ресурсов и экологии России на утилизацию, складирование, размещение, захоронение, уничтожение отходов, а также проведение экологической паспортизации, сертификации. Общими основаниями прекращения права природопользования являются: 1) смерть гражданина, ликвидация юридического лица, являвшихся природопользователями; 2) прекращение оснований права пользования, а именно, расторжение договора о природопользовании, истечение срока лицензии и другие основания; 3) отказ от права природопользования; 4) применение санкции в виде прекращения права природопользования в случае нарушения природопользователем экологического законодательства; 5) изъятие природного объекта для государственных либо муниципальных нужд. Также основанием для прекращения права природопользования является понятие изъятых из оборота или ограниченных в обороте природных ресурсов. Изъятие из оборота подразумевает невозможность, 81 прежде всего, находиться в частной собственности, ограничение в обороте подразумевает совершение ограниченной возможности по совершению сделок и возможностью находиться в частной собственности только при прямом указании на то в законе. Большинство природных объектов и ресурсов, предоставляемых в пользование, относится к недвижимости, что и определяет Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Контрольные вопросы и задания 1. Что входит в понятие окружающая среда? 2.Определите понятие «право собственности» и его правовой характеристики. 3. Что является основанием возникновения, изменения и прекращения права собственности? 4. Виды собственности на природные ресурсы. 5. Дайте определение понятия права природопользования. 6. Основания возникновения и прекращения права природопользования. 82 Г л а в а 4 ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4.1. Конституционные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды Под экологическими правами человека понимаются узаконенные. имеющие правовые основания притязания индивида на природу (или ее отдельные ресурсы), связанные с удовлетворением (реальным, или потенциальным) его разнообразных потребностей при взаимодействии с ней, и обеспечения такого удовлетворения. В условиях сложной экологической ситуации в стране, крайне низкой эффективности природоохранительной деятельности государства законодательное, особенно конституционное, закрепление экологических прав имеет для России большое политическое и юридическое значение. Признав экологические права граждан, РФ сделала первый шаг в направлении создать правовое государство, подтвердила намерение построить его. Достаточно широкое регулирование субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является свидетельством демократических преобразований в России. Статья 42 Конституции РФ информирует: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Статья 58 Конституции РФ гласит: «Каждый обязан бережно относиться к природным богатствам», как совокупному жизненному пространству обитания человечества, флоры, фауны и т.д. Признание прав стимулирует рост правосознания граждан, экологическое сознание и культуру, деятельность государства в данной сфере, так как реализация права на благоприятную окружающую среду, других экологических прав предполагает возможность требовать соответствующего поведения от других субъектов. Прежде всего, от государственных органов, а также способствует вовлечению граждан в охрану окружающей среды. Юридическое значение признания экологических прав предопределено их содержанием и возможностями гражданина как обладателя прав. Обладание правом для соответствующего субъекта означает: а) свободу поведения индивида в границах, установленных нормой права; б) возможность для индивида пользоваться определенным социальным благом; в) полномочие совершать определенные действия и требовать совершение соответствующих действий от других лиц; г) возможность обратиться в суд за защитой нарушенных прав. 83 Статьи 11, 12, 13 ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002) затрагивают важный элемент правового статуса гражданина России – его экологические права и обязанности. Часть из них закреплена именно в этих статьях закона. Но некоторые экологические права и обязанности составляют содержание других законов РФ: Земельного кодекса РФ (2001), Лесного кодекса РФ (2006), Закона «О недрах» (1995) и других, посвященных отдельным природным ресурсам. Раздел Закона «Об охране окружающей среды» (2002), в котором помещены указанные статьи, называется «Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды». Однако в действительности такого экологического права у граждан РФ нет, так как отсутствует механизм его реализации, не установлены гарантии его обеспеченности, поэтому эти права так и остались декларацией. С этой точки зрения к нему нельзя применить общепринятое представление о субъективном праве как охраняемом государством виде и объеме возможного поведения. Тем не менее, признание и регулирование экологических прав граж- дан – одна из наиболее существенных новаций развивающегося российского законодательства. Поэтому очень важно то, что эта разновидность прав признана Конституцией РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Эколого-правовой статус гражданина Российской Федерациии иных лиц включает его специальную правосубъектность; специфические права и обязанности (конституционные и иные), гарантии (общие и специальные). Он – конкретизация общего правового статуса лиц, находящихся в Российской Федерации, и одновременно – выражение естественных прав человека (гражданина – физического лица) в системе: «человек – общество – государство – биосфера». Основными выражениями эколого-правового статуса являются права гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую природную среду как соответствующую установленным нормативам (стандартам) качества ОС. Право гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую природную среду носит глобальный общегуманистический характер; регулируется нормами национального права и международными соглашениями, признаваемыми Российской Федерацией. Право гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую природную среду – это правовая основа социальной экологии. Все права и обязанности граждан на охрану их жизни, здоровья и имущества от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды составляют в целом «ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ» – важную группу прав конституционного статуса гражданина Российской Федерации. Они отражают основные экологические концепции, формы 84 общественного сознания, формы и способы экологического движения (ст. 12 Федерального закона» Об охране окружающей среды», 2002), выступают как составная часть конституционных прав граждан (ст. 29-33, ст. 42 Конституции РФ, 1993). Статья 58 Конституции РФ (1993) гласит: «Каждый обязан бережно относиться к природным богатствам», как совокупному жизненному пространству обитания человечества, флоры, фауны и т.д. «Природное богатство» адекватно понятию «национальные природные богатства», т.е. это взятые в совокупности природные ресурсы, объекты и комплексы. Использование природных ресурсов и (реже) природных объектов – это активная охрана (защита) национальных богатств. Их неиспользование либо консервация, т.е. неосуществляемое (потенциальное) пользование – это пассивная охрана (защита). Правовая и моральная обязанность сохранения биосферы адресована любому жителю России: гражданину, апатриду, бипатриду как реальному либо потенциальному природопользователю. |