Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
Контрольные вопросы и задания 1. Как реализуются Конституционные права и обязанности граждан в Российской Федерации? 1 См.: СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. 92 2. Предусматривает ли Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) положения о правах и обязанностях граждан в области охраны окружающей среды? 3. Какова роль в охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений? 4. Что необходимо предпринять гражданам Российской Федерации, чтобы получить доступ к информации? 5. Каков порядок обращения граждан общественных и иных некоммерческих объединений в правоохранительные органы и органы государственной власти, судебные инстанции? 93 Г л а в а 5 ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 5.1. Понятие управления в области охраны окружающей среды. Система органов экологического управления Экологическое управление осуществляется с помощью специальных соответствующих федеральных (центральных) территориальных и локальных органов (гл. II, ст.5 Федерального закона «Об охране окружающей среды», 2002). Функция экологического управления – это закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта экологического управления по организации охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Функция государственного экологического управления имеет следующие признаки: принадлежность субъекта управления к системе публичной власти (это региональные, местные органы); наделение субъекта управления правовыми возможностями (это применение санкций, установление запретов, определение условий деятельности). К методам экологического управления можно отнести: административные (управленческие) приказы, предусматривающие создание материальной заинтересованности надлежащего экологического поведения; способы убеждения и принуждения, обязательных предписаний, запретов, рекомендаций, санкционирования, согласования, разрешения. Государственное управление – это вид социального управления, означающий воздействие на общество в целях его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. Это организующая деятельность исполнительно-распорядительных органов государства в той или иной области жизни общества. Целью экологического управления является обеспечение рационального использования природных ресурсов и охраны природной среды, гармоничного взаимодействия общества и природы, экологической безопасности населения. Экологическое управление является составной частью управленческой деятельности государства в целом. Вместе с тем оно носит самостоятельный характер и имеет свои особенности, обусловленные спецификой объекта управления. Таких особенностей можно назвать четыре. 1. Юридическим основанием экологического управления является преимущественное право государственной собственности на природные ресурсы и политический суверенитет (право территориального верховенства) государства на территории расположения природных 94 ресурсов. Тем самым в управлении природными ресурсами государство выступает в качестве двуединого субъекта, а его управленческие функции значительно шире и глубже, чем у государства, не обладающего двуедиными полномочиями. Главное здесь состоит в том, что субъект управления природными ресурсами является одновременно их собственником, который может распоряжаться ими. 2. Комплексный характер управления означает, что в силу взаимосвязанности и взаимообусловленности ресурсов и природных явлений управление природными ресурсами и охраной окружающей среды может осуществляться только в комплексе. Это означает, что распределение и перераспределение, планирование и другие действия в отношении одних природных ресурсов в одном регионе должны осуществляться с учетом влияния этих мер на другие природные ресурсы в другом регионе, а также, что использование природных ресурсов не может осуществляться без одновременной их охраны и наоборот. 3. Территориальный принцип экологического управления основывается не только на административно-территориальном делении (область, край, район), как это принято в отношении других объектов, но и с учетом природно-географической, бассейновой принадлежности (Кузнецкий, Воркутинский угольные бассейны, Азово-Черноморский, Каспийский, Байкальский, Обский водные бассейны). 4. Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в экологическом управлении, имеющих устойчивую тенденцию к закреплению, предусматривает, что одни субъекты эксплуатируют природные ресурсы, а другие контролируют правильность их эксплуатации. Происходит такое разделение, что одна группа министерств и ведомств добывает, перерабатывает и использует природные ресурсы, например, Министерство энергетики РФ, Федеральное агентство по рыболовству. Другая группа министерств и ведомств осуществляет контроль и надзор за правильным, рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, например, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба земельного кадастра России, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию. Таким образом, государственное экологическое управление – это основанная на праве территориального верховенства и преимущественно на праве государственной собственности на природные ресурсы деятельность исполнительно-распорядительных органов государства по организации рационального использования природных ресурсов и эффективной охраны окружающей природной среды. В порядке экологического управления исполнительно- распорядительные органы государства осуществляют следующие основные функции: 95 1) экологическое планирование – определение стратегии разработки концепций, планов, экологических федеральных и региональных программ; 2) нормирование качества окружающей среды; 3) проведение экологической экспертизы, осуществление контроля и надзора; 4) распределение и перераспределение природных ресурсов; 5) разрешение споров, привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении экологического законодательства. Традиционно рассматривается двухуровневая система экологического управления. Это означает, что органы, осуществляющие по закону или по другим основаниям полномочия государственного экологического управления, подразделяются в зависимости от своего статуса на общие и специальные. Систему этих органов по масштабам деятельности можно рассматривать в соответствии с их делением на федеральные и территориальные (субъекты РФ). Функции общего управления (общей компетенции) выполняют Президент РФ и Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Их компетенция установлена Конституцией Российской Федерации и конституциями субъектов РФ (базовые), общими и специальными актами экологического законодательства (конкретные). Деятельность Президента РФ и Правительства РФ в сфере экологического управления сосредоточена, в первую очередь, на определении и реализации экологической политики, приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за нею. В отдельных случаях, при особых обстоятельствах или по специальному указанию в законе, они наделяются иными функциями. Например, при заключении Правительством РФ от имени Российской Федерации концессионных договоров на разработку лесных или иных ресурсов. С учетом масштабов деятельности аналогичные функции выполняют и другие субъекты общей компетенции. Подсистема органов специального экологического управления имеет более сложную структуру и предполагает выполнение более разнообразных функций. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные и межрегиональные органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ осуществлять экологическое управление. 96 В настоящее время структура органов специального экологического управления в соответствии с их статусом федерального органа исполнительной власти выглядит следующим образом 1 : 1) министерства: Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России), Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (МПР России), Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), Министерство сельского хозяйства (Минсельхоз России); 2) агентства: Федеральное агентство по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное космическое агентство (Роскосмос), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство), Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование). 3) службы: Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная пограничная служба (ФПС России), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральная таможенная служба (ФТС России), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Все министерства и ведомства решают в соответствии с их полномочиями определенные задачи экологического управления. В некоторых из них образованы отделы или иные подразделения с функциями более частного либо подчиненного иным целям характера. Среди них Федеральное управление по безопасному хранению и уничтожению химического оружия при Российском агентстве по боеприпасам (Росбоеприпасы), Экологический центр Минобороны России. Кроме того, активно формируется такой институт управления, как государственные службы, например Государственная служба стандартных справочных данных о физических константах и свойствах веществ и материалов (ГСССД). После преобразования системы федеральных органов исполнительной власти и ликвидации Госкомэкологии и Федеральной службы лесного хозяйства главным органом (по объему полномочий и количеству сфер 1 См.: Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». 97 управления) является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. МПР России проводит государственную политику и осуществляет управление в сферах: – изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды; – обеспечения экологической безопасности; – в случаях, установленных законодательством РФ; координация деятельности в этой области иных федеральных органов исполнительной власти; – управления фондом недр и лесным хозяйством, водным и лесным фондом, животным миром и заповедным делом; – организации государственной экологической экспертизы, государственного контроля за использованием и охраной земель, отходами (кроме радиоактивных), а также за охраной озера Байкал и т.д. В ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию. Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации обладает следующими полномочиями по обеспечению отраслевой деятельности министерства: 1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты положений о подведомственных службе и агентствах, предложения об их численности и фонде оплаты труда их работников, создании государственных предприятий и учреждений, находящихся в ведении министерства; 2) вносит в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности Минприроды России, подведомственных ему служб и агентств; 3) вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов по вопросам деятельности министерства, издает приказы; 4) дает поручения подведомственным службам и агентствам и контролирует их исполнение. Механизм природоохранительной деятельности имеет сложную структуру, он включает в себя следующие сферы: правовую, экономическую, по чрезвычайным проблемам, организационно- управленческую, идеологическую, особую. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и его территориальные подразделения являются специально уполномоченными государственными органами в областях: – мелиорации земель; –охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также охраны окружающей среды в этой сфере деятельности; 98 – обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, регистрационных испытаний и государственной регистрации указанных веществ; – обеспечения соблюдения карантина растений, использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование; – обеспечения соблюдения ветеринарного законодательства. Министерство здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья и социального обеспечения граждан России. В его функции входит следующее: – санитарно-эпидемиологический надзор; – санитарно-гигиеническое нормирование; – координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания. Для решения поставленных задач Минздрав России выполняет следующие задачи: – создает систему государственного социально-гигиенического мониторинга; – проводит государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ, государственную регистрацию и сертификацию дезинфекционных средств; – осуществляет контроль за их качеством; – проводит государственный санитарно-эпидемиологический надзор; – осуществляет единые требования к санитарной охране территории Российской Федерации от заноса и распространения инфекционных заболеваний человека; – осуществляет контроль за экспортом и импортом потенциально опасных для здоровья человека химических и биологических веществ; – организует государственную регистрацию лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других катастроф и инцидентов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» была создана Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору – федеральный орган исполнительной власти, который проводит государственную политику в области производства, разработки, перевозки и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов и атомной энергетики, осуществляет государственное управление использованием атомной энергии и координацию деятельности в этой сфере. Обеспечение ядерной, радиационной и пожарной безопасности предприятий и организаций ядерного комплекса в настоящее время подчиняется правительству России. 99 Министерство энергетики Российской Федерации в области экологического управления действует в трех сферах: – в отдельных отраслях энергетики, базирующихся на использовании природных ресурсов либо оказывающих на окружающую среду масштабное воздействие (химическое); – исследованиях континентального шельфа, морской среды и исключительной экономической зоны; – генно-инженерной деятельности; биотехнологии. Особое место среди органов государства, занимающихся охраной окружающей среды, занимает Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – орган федеральной исполнительной власти, специально уполномоченный решать задачи в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведения единой государственной политики в данной сфере и координации деятельности иных органов, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, а также выполнять иные функции, в том числе в сфере информационного обеспечения. Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет многофункциональную деятельность, в том числе в обеспечении экологической безопасности, посредством деятельности специальных природоохранительных органов, таких как ГИБДД (в сфере охраны атмосферного воздуха), и участия в реализации мероприятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, проведения карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии, обеспечения общественного порядка при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий. В рамках МВД России создана экологическая милиция. Федеральное агентство по рыболовству, созданное в 2004 г. (в настоящее время находится в составе Министерства сельского хозяйства РФ), выполняет функции по государственному регулированию и меж- отраслевой координации в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, в том числе по определению общих допустимых уловов, квотированию добычи водных биоресурсов. В структуре агентства действуют рыбохозяйственные организации, включая территориальные (бассейновые) органы по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, государственных инспекторов по надзору за государственными стандартами и обеспечению единства измерений. В сферу его экологического управления входит правотворчество (стандартизация и сертификация), а также информационное обеспечение экологического и иных видов управления. Федеральная таможенная служба, ее таможенные органы, как и органы МВД России, занимают особое место в системе экологического 100 управления. Будучи одновременно правоохранительными и военизированными органами, они составляют единую систему, в которую включены ФТС России, региональные таможенные управления, таможни, в том числе специализированные, например энергетические, а также таможенные посты. Все они призваны выполнять более 20 функций (ст. 10 Таможенного кодекса РФ), а именно: • ведение борьбы с контрабандой видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, иных товаров; • содействие в осуществлении мер по защите жизни и здоровья человека, животных и растений, охране окружающей природной среды; • выявление и пресечение контрабанды; • нормотворческая и информационная деятельность. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды представляет собой специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в области гидрометеорологии и смежных с ней областях непосредственно и через систему территориальных органов и находящихся в его ведении организаций. Служба занимает одно из важнейших мест в системе экологического управления, в частности, в сферах: -информационного обеспечения природоохранной деятельности; -организации мониторинга состояния окружающей среды и ее загрязнения, включая радиоактивное загрязнение атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве; -комплексного фонового мониторинга и космического мониторинга состояния природных объектов, государственного мониторинга континентального шельфа и исключительной экономической зоны; -оценки и прогноза изменений климата. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является федеральным органом исполнительной власти в области государственного управления земельными ресурсами. Агентство осуществляет специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие) функции, касающиеся: – ведения государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества; – землеустройства; – государственной кадастровой оценки земель; – мониторинга земель; – государственного контроля за использованием и охраной земель; – экологического картографирования и мониторинга окружающей среды. Все это является важным звеном в информационном обеспечении 101 экологического управления. К числу его первоочередных задач относится обеспечение планирования охраны окружающей среды и рационального природопользования. Пограничная служба в настоящее время входит в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Этот федеральный орган власти обеспечивает реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны государственной границы РФ, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Морская охрана Федеральной пограничной службы выполняет следующие функции: – осуществляет контроль за соблюдением законодательства о водных биоресурсах в указанных территориальных пределах (акваториях) и условий лицензий; – осуществляет пресечение правонарушений и задержание правонарушителей; – применяет меры административных взысканий; – совместно с другими органами контролирует порядок деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе в части, касающейся выдачи лицензий. Федеральная служба безопасности Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти осуществляет в пределах своих полномочий государственное управление в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации. Основными задачами ФСБ России в области экологии являются: • информирование органов государственной власти об угрозах безопасности РФ; • организация и осуществление борьбы с контрабандой и незаконным оборотом опасных взрывчатых и отравляющих веществ, в том числе путем разработки и реализации конкретных мер; • получение, обработка, анализ и реализация информации об угрозах безопасности Российской Федерации и прогнозирование этих угроз; • в пределах полномочий ФСБ России обеспечение безопасности объектов атомной промышленности, энергетики и др. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет соответствующее нормативное регулирование, специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности, а также в пределах своей компетенции в области использования и охраны недр. В задачи Ростехнадзора входит следующее: • осуществление горного надзора; • осуществление надзора при перевозке опасных грузов на магистральном и промышленном железнодорожном транспорте; • осуществление контроля за хранением и использованием промышленных взрывчатых веществ; • лицензирование пользования недрами; 102 • экологическое управление в области обращения с опасным веществами; • контроль за работой опасных объектов, охрана недр; • нормотворческие, информационные функции; • обеспечение контроля в сфере ядерной и радиационной безопасности населения и территорий Российской Федерации. В настоящее время система вышеуказанных специально уполномоченных органов государства в области охраны окружающей среды регулируется Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Охрана окружающей среды в любой стране осуществляется с помощью особых организационных структур, выполняющих специфические задачи в области экологического планирования, контроля, надзора, текущего и повседневного управления. Полномочными представителями государства, осуществляющими такую деятельность, являются региональные и местные структуры, наделенные функциями управления и контроля в области природопользования. Успешность преодоления экологических проблем необходимо связывать с региональным компонентом, учитывающим существенные отличия регионов, местные условия жизни. Поэтому обеспечение экологически безопасного развития страны связано с решением межрегиональных проблем общегосударственного характера, специальными структурами, от которых зависит обеспечение долгосрочного функционирования региональных природно-социальных экономических комплексов в регионе, постепенного улучшения условий и качества жизни населения. Особое значение для стратегии устойчивого развития регионов имеют: 1) оценка экологической ситуации и степени использования хозяйственной емкости территории местными и специальными органами, осуществляющими экологическое управление; 2) обобщенная оценка антропогенного воздействия на окружающую среду, учитывающая масштабы загрязнения территории и состояние природных объектов. Такая оценка может служить обоснованием для определения приоритетов в осуществлении природоохранной деятельности, в частности, при разработке органами государственной власти проектов социально-экономического развития регионов, целевых программ и инвестиционных проектов. Экологическое управление на уровне субъектов Российской Федерации с учетом сложившейся стратегической ситуации осуществляется органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами деятельности по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. Например, в Республике Татарстан для оптимизации управления территория разделена на восемь регионов – Центральный, Заволжский, Северный, Волжско-камский, Прикамский, Закамский, Юго- |