Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
5.3. Государственный экологический контроль и надзор специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды Целью государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды является создание такой системы общественных и производственных отношений, которая бы соответствовала законодательной 117 основе природопользования и способствовала развитию производственно- хозяйственной деятельности общества. В Российской Федерации государственный экологический контроль за состоянием окружающей среды согласно ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды»(2002.) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления и другими структурами. Экологический контроль ставит своими задачами следующее: 1) наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; 2) с учетом оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду – проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного и общественного контроля. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется в целях: -наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами для определения оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; -наблюдения за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и последствиями его влияния на растительный и животный мир; -обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. В целях осуществления экологического контроля в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии страны в сфере природопользования производится оценка воздействия на окружающую среду – ОВОС. При обосновании необходимости и целесообразности планируемой деятельности и выборе способов ее осуществления предварительная оценка воздействия на окружающую среду проводится на ранних стадиях. Оценка негативного воздействия на окружающую среду является непременным условием, учитывая то обстоятельство, что экологически чистых производств практически не существует. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды при участии министерств и ведомств через 118 систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве. Порядок организации и деятельности государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды регулируется положением, утверждаемым Правительством РФ. Экологический контроль – это одно из наиболее масштабно применяемых организационно-правовых средств управления охраной окружающей среды. Он проводится на всех этапах деятельности по использованию природных ресурсов и оказанию воздействий на окружающую среду. В нем заняты многие органы и лица, различающиеся по своему статусу, ведомственной принадлежности, используемым методам, масштабу полномочий. Так, одни субъекты осуществляют лишь проверку соблюдения и исполнения законодательства по охране окружающей среды, другие наделены правом осуществлять надзор в сфере государственного экологического управления. В литературе подробно описываются различные виды экологического контроля: государственного, ведомственного, муниципального, производственного и общественного. Государственный экологический контроль осуществляется от имени государства специально уполномоченными на то органами и должностными лицами. Он носит вне- и надведомственный характер, представляет собой одну из функций государственного экологического управления и сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения (приостановлением деятельности, лишением права природопользования, наложением штрафов и других административных взысканий). В литературе указывается на существование нескольких видов государственного экологического контроля. В зависимости от стадии контролируемой деятельности выделяют предупредительный и текущий контроль, а в зависимости от субъекта – общий и специальный. Как уже указывалось выше, общий экологический контроль осуществляют Президент РФ, Правительство РФ и иные субъекты, наделенные общей компетенцией либо компетенцией особого рода, например, в области экспортного контроля за ввозом и вывозом возбудителей инфекционных заболеваний человека, животных и растений, технологий, которые могут быть использованы для разработки оружия массового поражения. Передача полномочий в области экологического контроля другим субъектам должна быть особо оформлена и отражена в нормативном правовом акте, соответствовать статусу и другим правомочиям этих субъектов. Специальный контроль проводится органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды, и их должностными лицами. Права и обязанности, последних детально урегулированы экологическим и административным законодательством. Как правило, этому посвящены либо отдельные главы федеральных законов, либо статьи, либо подзаконные акты в целом, в частности ведомственные. Так согласно ст. 66. ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002.) государственные инспектора в области охраны окружающей среды при 119 исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: -посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; - проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; – проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; – проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении; – предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; – приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды; – привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; Государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны: – предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; – разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности; соблюдать требования законодательства. и.т.д. Ведомственный экологический контроль проводится центральными органами управления по отношению к подчиненным им структурным образованиям и организациям, учреждениям, предприятиям в рамках конкретной отрасли. Так, Федеральное агентство по атомной энергии осуществляет ведомственный контроль за предприятиями атомного комплекса, а Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору – государственный экологический контроль. Функции государственного управления экологопользованием и охраной окружающей 120 среды выполняет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Государственный экологический контроль – в области охраны окружающей среды, использования лесов, недр, вод и других природных ресурсов субъектами хозяйственной и управленческой деятельности – и ведомственный контроль – за работой соответствующих министерств субъектов РФ осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Сложившаяся экологическая ситуация вызывает необходимость создания целого комплекса уполномоченных структур по охране окружающей среды. В связи с этим образованы ведомственные органы, такие как органы регулирования межотраслевой (межведомственной) компетенции – Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), руководство которой осуществляет Правительство РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральное космическое агентство, Министерство энергетики РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство обороны РФ и др. Все они образуют самостоятельную группу. Нормативные акты, принимаемые этими министерствами и ведомствами, имеют обязательную силу для всех иных предприятий, министерств и ведомств. Как уже говорилось ранее, функции государственного экологического контроля – управления использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, природных объектов и природных комплексов – относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. К ним относится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, которое осуществляет полномочия в определенной сфере деятельности: конкурсы, научно- исследовательские, опытно-конструкторские работы, осуществляет государственные заказы федеральных, целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов, защиту сведений, составляющих государственную тайну и т.д. Федеральное агентство по рыболовству осуществляет полномочия в области организации работ по рыболовству, научной деятельности по изучению водных биологических ресурсов, рыбохозяйственного комплекса, строительства речных и морских портов, рыбопромысловых судов и т.д. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору координирует вопросы в сфере ведения нормотворчества, прогнозирования, лицензирования деятельности по размещению, сооружению, эксплуатации ядерных установок, ядерного топлива и т.д. Муниципальный экологический контроль осуществляют соответствующие органы-муниципалитеты, полномочия которых определены Федеральным законом от 6. 10. 2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления решают вопросы охраны 121 окружающей среды с учетом также других нормативных актов ФЗ – «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О Конгрессе муниципальных образований в Российской Федерации». Органы местного самоуправления в сфере экологопользования и охраны окружающей среды (муниципалитеты) владеют, пользуются и распоряжаются природными ресурсами (объектами), находящимися в муниципальной собственности. Они обязаны информировать граждан, юридических лиц, иностранцев о состоянии окружающей среды на территории проживания в связи с их обращением, а также оперативно реагировать в случае нанесения ущерба объектам природопользования. Производственный экологический контрольограничен рамками конкретного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (главным инженером, главным энергетиком, начальником лаборатории), либо специально организованными экологическими службами на основании полномочий, предоставленных им нормативным актом или специальным приказом, полномочием, обязыванием. Виды контрольных структур предприятия и масштабы, способы их деятельности зависят от организационно-правовой формы предприятия. Обычно производственный экологический контроль включает следующие виды проверки: -проверка выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, снижение затрат энергоресурсов, уровня потребления природных ресурсов; -проверка соблюдения экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности; -проверка строительства природоохранных объектов; -проверка проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранения иных негативных последствий производственной деятельности. Общественный экологический контрольв последние годы получил широкое распространение не только в России, но и в других странах. Его существование как важного правового института основывается на международных правовых актах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, которые могут повлиять на состояние окружающей среды, связаны с экологическими рисками и угрозой наступления экологического вреда, а также регулирующих доступ граждан и их объединений к экологической информации. Направления и формы экологического общественного контроля постоянно расширяются. Связанные с этим тенденции и даже закономерности современной правовой и эколого-правовой реальности находят отражение в законодательстве. Трудно отыскать закон или подзаконный акт, в котором бы не предусматривались – в общей форме или с ограничениями – права общественных объединений в области контроля, судебного обжалования действий публичной власти и, главное, обязанности последней реагировать на инициативы и требования общественности. 122 В соответствии с российским законодательством общественный экологический контроль может осуществляться в таких формах, как общественные слушания, референдумы, общественная экологическая экспертиза, обращения в средства массовой информации, жалобы, заявления, иски в природоохранительные, правоохранительные органы и суды. Косвенно общественный экологический контроль проявляется в актах протеста, митингах, демонстрациях, иных формах выражения общественного мнения по поводу государственной экологической политики или в связи с планированием и осуществлением отдельных мероприятий, за- трагивающих экологические права и интересы граждан, а также в сообщениях и других публикациях средств массовой информации. Достаточно вспомнить о реакции общественности на планы ввоза радиоактивных отходов в страну. Именно путем экологического контроля достигаются следующие задачи: -выявление нарушений экологического законодательства; -пресечение правонарушений; -обеспечение доказательственной базы для последующего расследования и наказания виновных; -поддержание законности и правопорядка; -предотвращение нарушений экологических требований и наступления экологического вреда. Экологический контроль проводится наряду с другими формами (видами) контроля и надзора: авторским, санитарным, радиационным, строительным. Иногда это приводит к дублированию и столкновению ведомственных интересов, иногда помогает решить проблему за счет объединения сил и усиления «давления» на хозяйствующие субъекты. Перечень прав и корреспондирующих им обязанностей должностных лиц органов управления (контроля и надзора) в области охраны окружающей среды и природопользования в принципе не отличается от иных перечней в сфере государственного управления и контроля. Должностные лица органов экологического управления имеют право: 1) запрашивать и получать информацию, необходимую для выполнения возложенных на них функций; 2) проводить проверки, как документации, так и фактического положения дел, в том числе путем взятия проб, замеров, обследований; 3) проходить на подконтрольные объекты (в необходимых случаях – с соблюдением установленных режимных ограничений); 4) получать устные и письменные объяснения от руководителей и других работников предприятий, организаций и учреждений, иных лиц; 5) давать заключения о соответствии деятельности, состояния объекта, изделий, материалов, сырья, продукции и отдельных параметров и показателей технологических процессов требованиям экологического законодательства; 123 6) выдавать обязательные предписания об устранении недостатков и нарушений в деятельности; 7) приостанавливать и (или) прекращать экологически опасную деятельность; 8) приостанавливать и аннулировать выданные лицензии (разрешения) в случае нарушения их условий; 9) применять меры административного взыскания; 10)некоторые категории лиц вправе – применять служебное оружие и спецсредства, проводить обыск и досмотр. В специальной литературе последних лет, поскольку и практика, и наука постоянно ведут поиск новых, более эффективных способов охраны окружающей среды и экологического управления, обосновываются идеи о подконтрольном управлении экологическими рисками – неразрушающем экологическом контроле и самоконтроле предпринимателей. Неразрушающий экологический контроль – это осуществление экспертизы промышленной безопасности и проведение технического диагностирования без нарушения пригодности к дальнейшему применению и эксплуатации проверяемых технических устройств, оборудования и сооружений. Самоконтроль – это контроль, осуществляемый добровольно предпринимателями в случаях, если деятельность или продукция принадлежащих им предприятий связана с экологическими рисками, значимым воздействием на окружающую среду, неэффективным использованием природных ресурсов либо не соответствует современной экологической морали. Такой самоконтроль предполагает не только проведение экоаудита или иных проверок, но и сознательное ограничение производства и потребления, затраты на новые, щадящие и дружественные по отношению к окружающей среде технологии. |