Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
5.6. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственная экологическая экспертиза Под оценкой воздействия на окружающую среду (далее ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями действующего экологического законодательства. Общие требования по ОВОС установлены ст.32 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Детальное регулирование проведения ОВОС осуществляется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности на ОС в РФ, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372. ОВОС осуществляется заказчиком – инициатором намечаемой экологически значимой деятельности, начиная с самих ранних стадий ее планирования. Заказчиком может быть как юридическое лицо, так и гражданин-предприниматель. ОВОС является инструментом планируемой деятельности, обязывающим заказчика обеспечить выполнение требований экологического законодательства на стадии подготовки проекта. В механизме экологического права ОВОС выполняет функции, связанные с выявлением потенциального экологического вреда планируемой хозяйственной или иной деятельности и разработкой мер по его предупреждению. Если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения. Вопрос об объектах намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащихОВОС,связан с тем, что согласно Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в РФ ОВОС проводится по объектам намечаемой хозяйственной или иной деятельности, подлежащим экологической экспертизе в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды (2002). Круг видов намечаемой деятельности включает проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно- технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду. При проведении ОВОСзаказчик намечаемой хозяйственной или иной деятельности руководствуется следующими принципами: а) презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности; 140 б) обязательность проведение ОВОС при планировании хозяйственной или иной деятельности; в) обязательность выявления и анализа альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной или иной деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ от планируемой деятельности); г) обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по ОВОС намечаемой хозяйственной или иной деятельности; д) обязанность заказчика предоставить всем участникам процесса ОВОС возможность своевременного получения полной и достоверной информации; е) недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Названные принципы являются обязательными для заказчика намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Общие требования к содержанию деятельности по ОВОС всегда предусмотрены Положением по оценке воздействия намечаемой хозяйствующей деятельности на окружающую среду в РФ. Этапами проведения ОВОС, установленными в нормативном порядке, являются: • определение значимых характеристик намечаемой хозяйственной или иной деятельности; • выявление и анализ возможных альтернатив достижения целей; • анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная или иная деятельность (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.); • выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду; • оценка воздействия (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения), а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий; • определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и возможности реализации; • оценка значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий; • разработка предложений по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой хозяйственной деятельности. Необходимо отметить, что Закон РФ от 10.06.1993 № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (с изменениями от 27 декабря 1995 г., от 2 марта 1998 г.) 1 определяет, что объекты, по которым проводится ОВОС, 1 См. ст.2 упоминаемого выше Закона от 10.июня 1993 года, сертификация предусмотренных работ, услуги иных объектов - это деятельность по подтверждению их соответствия установленным требованиям. 141 различаются по характеру и по степени возможного отрицательного воздействия на окружающую среду. В первую очередь, к этим объектам относятся территории предприятий разного толка (химические радиационные, пороховые и т.д.), территории строящихся объектов, готовых к эксплуатации, и т.д. Необходимо отметить участие общественности в проведение ОВОС. Как правило, ОВОС проводится заказчиком, т.е. лицом, заинтересованном в ее осуществлении. Представления общественности о целесообразности этой деятельности могут не совпадать с позицией заказчика. В этой связи, в рамках реализации права каждого на благоприятную ОС, граждане заинтересованы и одновременно вправе участвовать в процедуре ОВОС. В соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в РФ, информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах ОВОС. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» экологической экспертизе посвящена всего одна статья (ст. 33), которая дает ссылку на Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной или иной деятельности требованиям в области окружающей среды. Российское законодательство, практика и доктрина об охране окружающей среды уделяют пристальное внимание правовому регулированию экспертной деятельности в области охраны окружающей среды. В специальной литературе наиболее подробно исследованы такие значимые ее виды, как оценка воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза. Хотя существуют и другие виды экспертной деятельности (оценка и дача заключений в различных формах), урегулированные правом и широко применяемые в сфере охраны окружающей среды. Виды экспертной деятельности включают в себя: 1) строительную предпроектную и проектную документацию, охватывающую государственную экспертизу промышленной безопасности и рационального использования недр, государственную экспертизу в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, проводимую МЧС России, и государственную экспертизу использования и охраны водных объектов и недр, проводимую МПР России; экспертизу научно-исследовательских работ, проектно-сметной документации; 2) обследования. Например, комплексные экологические обследования территорий для придания им статуса особо охраняемых природных территорий, зоны чрезвычайной экологической ситуации или зоны экологического бедствия, почвенные, геоботанические обследования и изыскания при проведении землеустройства; 3) испытания, в том числе регистрационные (пестицидов и агрохимикатов); 142 4) исследования лекарственных средств, пищевых продуктов, токсиколого-гигиенические, а также эколого-токсикологические исследования опасных химических и биологических веществ; 5) заключения санитарно-эпидемиологические, санитарно- гигиенические; 6) расследования (например, санитарно-эпидемиологические расследования причин возникновения инфекционных заболеваний). Общими чертами всех указанных видов экспертной деятельности является следующее: • проведение экспертизы уполномоченным органом в области экологического управления, контроля или надзора либо иными специально уполномоченными субъектами; • соответствие необходимости или возможности экспертизы закону, т.е. ее обязательность или добровольность; • урегулированность перечня объектов, документов, необходимых для начала процедуры и собственно процедуры; • оформление результатов в строго определенной форме; • обязывающий характер экспертного заключения; • предусмотренность в законе возможности обжалования результатов экспертизы в административном, судебном порядке; • платность; • ответственность органов и лиц, осуществляющих экспертную экологическую деятельность. Все перечисленные выше виды экспертной деятельности следует отличать от процессуальных экспертиз, проводимых в отношении конкретных фактов, обстоятельств, процессов, действий лиц, например в рамках расследования уголовного дела, т.е. криминалистических, ихтиологических и иных экспертиз и заключений специалистов в уголовном процессе, у которых иное правовое значение. Порядок проведения экспертиз регламентируется в разных источниках права, хотя с точки зрения методов, приемов, способов проведения экспертизы могут быть сходными, если не идентичными. Так, Минсельхоз России проводит следующие экспертные мероприятия: 1) определяет порядок и организацию проведения экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов; 2) проводит экспертизу технико-экономических обоснований, проектов и бизнес-планов, представленных на инвестиционный конкурс; 3) участвует в экспертизе программ защиты населения от воздействия последствий чернобыльской аварии и других радиационных катастроф, программ социального развития и инженерного обустройства сельских территорий, включая районы Севера и районы проживания малочисленных народов, экологических программ; 4) в целях организации учета показателей плодородия земель проводит почвенные, агрохимические, фитосанитарные и эколого-токсикологические обследования таких земель; 143 5) проводит государственную экспертизу внешнеэкономической сделки в отношении контролируемых возбудителей заболеваний, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю. Минэкономразвития России организует следующие виды экспертизы: 1) федеральных целевых программ; 2) межгосударственных целевых программ; 3) программ реструктуризации и стратегии развития отраслей агропромышленного комплекса; 4) проведения аграрных и земельных преобразований. Государственная экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, определение допустимости реализации объекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. В юридическом и природоохранительном плане важно, что государственная экспертиза выполняет функции предупредительного контроля; служит инструментом обеспечения выполнения экологических требований; является правовой гарантией реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду; является средством учета общественного мнения при принятии экологически значимых решений. Документы экспертизы могут быть использованы в качестве доказательств при судебном рассмотрении дел. Государственная экологическая экспертиза осуществляется в соответствии с четко сформулированными в ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» принципами, соблюдение которых является гарантией эффективности этого организационно-правового средства охраны окружающей среды. Объекты экологической экспертизы делятся на две группы – объекты федерального уровня и объекты уровня субъектов РФ, перечисленных в ст. 11 и 12 указанного закона. Формально-юридическим критерием разграничения этих групп является утверждение документации и проектов деятельности Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов РФ, использование или воздействие на природные ресурсы федерального значения, относящиеся к федеральной собственности, в том числе на особо охраняемые природные территории федерального значения. Список объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня объѐмен и включает в себя следующее: 1) проекты правовых актов, материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ; 2) ТЭО и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и 144 объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности; 3) материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности; 4) проекты международных договоров и соглашений о разделе продукции, концессионных и иных договоров; 5) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду; 6) техническую документацию на новые технику, технологию, вещества, сертифицируемые товары; 7) материалы комплексного экологического обследования территорий для придания им особого правового статуса, например зоны экологического бедствия; 8) проекты схем охраны и использования природных ресурсов; 9) документацию на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе о переводе лесных земель в нелесные; 10) иные документы. Согласно ст. 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе» (1995) субъектами экологической экспертизы являются специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и выполняют соответствующие функции в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. К субъектам экологической экспертизы относятся эксперты, которые являются специалистами, обладающими научными или практическими познаниями и привлекаемые к экологической экспертизе специально уполномоченными органами. Порядок проведения государственной экологической экспертизы детально урегулирован в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (1995) и подзаконных актах. Эта экспертиза проводится при выполнении заказчиком двух необходимых условий: предоставления им всех материалов и предварительной оплаты. Государственный орган, уполномоченный на организацию и проведение экспертизы, обязан начать ее не позднее чем через месяц после выполнения заказчиком указанных условий; создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов, являющихся крупными специалистами или известными учеными в соответствующей области; утвердить персональный состав комиссии, ее руководителя и секретаря; организовать получение экспертами всех необходимых материалов, заседание экспертной комиссии, подготовку сводного заключения. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать шести месяцев. Общий порядок проведения государственной экологической экспертизы детализируется путем определения прав и обязанностей экспертов и 145 указания в законе на их гарантии. К числу первых относятся права на ознакомление со всеми материалами, на получение дополнительной информации, на оплату своего труда, на особое мнение. Экспертная комиссия имеет право проводить свои заседания, выдавать задания экспертам и утверждать календарный план работы, обсуждать проект заключения экспертной комиссии. Обязанности экспертов подразделяются на две группы: • общего характера – обязанности по соблюдению законодательства об экологической экспертизе и соответствию работы и выводов актам экологического законодательства; • специального характера – обязанности по соблюдению порядка и сроков осуществления экспертизы; представление индивидуального заключения, отвечающего всем указанным в законе требованиям; участие в подготовке материалов по учету общественного мнения, результатов общественных экологических экспертиз; обеспечение сохранности представленных на экспертизу материалов и конфиденциальности содержащейся в них информации. Несмотря на высокий уровень конкретизированности норм, регулирующих права и обязанности экспертов, ряд практически важных вопросов вызывает затруднения, а отсутствие их законодательного решения – сложные правовые и этические проблемы. Например, распространяется ли требование конфиденциальности на информацию о том, что один из членов экспертной комиссии сформулировал и оформил особое мнение, имеет ли он право, разглашая содержание материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, довести до сведения общественности или хотя бы до узкого круга специалистов факт вы- сказанного им особого мнения либо представить его в качестве одного из документов при судебном обжаловании результатов экспертизы? Распространяется ли требование конфиденциальности на законопроекты, поступившие на экологическую экспертизу? Что важнее – требование конфиденциальности или возможное нарушение конституционных экологических прав человека? Правовой статус экспертного заключения подробно регламентируется ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Экспертное заключение – это официальный юридический документ, подготовленный экспертной комиссией. Он содержит следующие выводы: 1) о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельности; 2) возможности реализации объекта экспертизы. Заключение считается одобренным, если с его выводами согласно квалифицированное большинство списочного состава экспертной комиссии. Оно подписывается руководителем, ответственным секретарем и всеми членами комиссии, но приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы только после утверждения его специально 146 уполномоченным органом в области проведения экологической экспертизы – его руководителем (т.е. министром природных ресурсов и экологии РФ). Утверждение экологической экспертизы – это акт, подтверждающий соответствие порядка проведения экспертизы требованиям законодательства. Он не затрагивает содержания заключения. Заключение может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение является обязательным условием финансирования и реализации объекта экспертизы и действует в течение срока, определенного специально уполномоченным органом. В законе указаны условия, когда заключение теряет силу, например, в связи с доработкой и изменением проекта. Отрицательное заключение влечет ряд правовых последствий: оно означает запрет на реализацию объекта; предоставляет право заказчику на повторную экспертизу после доработки проекта; дает ему право оспорить заключение в судебном порядке. В зависимости от субъекта организации и проведения экспертизы, она может быть государственной или общественной, в зависимости от времени и процедуры рассмотрения – первичной или повторной; повторная, в свою очередь, подразделяется на добровольную и по решению суда; в зависимости от результатов – пришедшей к положительному или отрицательному заключению. Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе установлена в гл. VII Федерального закона «Об экологической экспертизе». В ст. 30 перечислены виды нарушений, сгруппированные по субъекту. Они представляют собой действия или бездействие разного характера (экологические, должностные, финансовые), которые могут квалифицироваться по различным статьям Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. Согласно закону заказчик и заинтересованные лица могут быть привлечены к ответственно- сти за непредоставление документации на экологическую экспертизу; за фальсификацию материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о ее результатах; за принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения, создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; за уклонение от представления уполномоченным государственным органам или общественным организациям, производящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; за реализацию объекта без положительного заключения экспертизы. Руководители экспертных комиссий и их члены могут быть привлечены к ответственности за нарушение требований законодательства об экологической экспертизе, об охране окружающей среды, стандартов и иных нормативно-технических документов, за необоснованность и фальсификацию выводов заключения экспертизы, сокрытие сведений. Кроме того, должностные лица государственных органов исполнительной власти, органов федерального надзора и контроля органов местного самоуправления могут привлекаться к ответственности за фальсификацию 147 сведений и данных о результатах проведения экспертизы, за выдачу разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Вместе с государственной экологической экспертизой организуется общественная экологическая экспертиза, которая может проводиться до государственной экспертизы или одновременно с ней по инициативе граждан или общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ. Общественные организации (объединения) имеют право получать от заказчика надлежащую документацию для экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимых ими обсуждениях заключений общественной экологической экспертизы и т.д. Действующие нормативные документы рассматривают оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) как предшествующую и обязательную в установленных законом случаях стадию государственной экологической экспертизы. Оценка воздействия на окружающую среду – это процедура оценки возможных последствий и экологических рисков. Общие задачи, направления и объекты ОВОС указаны в ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (1995). |