Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
5.4. Экологический мониторинг: правовое регулирование и содержание Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. (ст.63. ФЗ « Об охране окружающей среды.» (2002.). Информация о состоянии окружающей среды и ее изменении, полученная при осуществлении мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и мероприятий по охране окружающей среды. Порядок представления информации о состоянии окружающей среды регулируется 124 законодательством (ст. 63 Федерального закона «Об охране окружающей среды») в соответствии с новым Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Оно осуществляет общее руководство созданием и функционированием единой государственной системы экономического мониторинга. Действующая в Российской Федерации система контроля окружающей среды осуществляется Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Единая система экологических наблюдений и представляет собой государственный экологический мониторинг. Экологический мониторинг – это совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 . № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» данная система выполняет функции специально уполномоченного государственного органа по организации и осуществлению единой государственной службы наблюдения (мониторинга) за гидрометеорологическими процессами и состоянием загрязнения окружающей среды. В состав Росгидромета входят федеральные управления, центры наблюдения за состоянием загрязнения окружающей среды, гидрометеорологическая обсерватория и бюро, научно- исследовательские учреждения, наблюдательные станции и другие предприятия, учреждения и организации. В настоящее время система экологического мониторинга представляет собой сложную с организационной и технической точек зрения деятельность, которую осуществляют различные органы и организации. Собираемая и анализируемая ими информация чрезвычайно разнообразна по своему содержанию, формам фиксации, правовому статусу, порядку предоставления и распространения. Поэтому виды мониторинга выделяют по следующим параметрам: -по масштабам системы мониторинга – глобальный, национальный, региональный, локальный; -уровню измененности человеком окружающей среды – фоновый и импактный; -объекту мониторинга – собственно экологический (воздух, вода, почва, животный мир, опасные отходы), радиационный, социально- гигиенический. Все виды мониторинга находятся в сложном соотношении. Единства в правовом регулировании мониторинга пока нет. Некоторые его виды подробно регламентированы, например, социально-гигиенический; другие регламентированы недостаточно; в отношении третьих предпринимаются попытки разработок отдельных либо целостных специальных актов. 125 Например, в Москве принят Закон «Об экологическом мониторинге»; в Свердловской области такой закон также действует. В России к созданию единой государственной системы эко- логического мониторинга приступили в 1993г. Основными задачами этой системы являются: 1) наблюдение за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве; 2) оценка и прогноз об изменении климата, водных ресурсов, загрязняющих веществ. В системе национального (российского) экологического мониторинга выделяются радиационный, комплексный фоновый, космический, а также государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Кроме того, экологический мониторинг осуществляется специальными структурами и, как правило, на основе отдельных правовых актов: социально-гигиенический мониторинг, мониторинг животного мира, мониторинг атмосферного воздуха, мониторинг водных ресурсов, мониторинг земель, радиационный мониторинг. Специфическое место в этой системе занимает локальный экологический мониторинг. Дело в том, что в отличие от иных видов мониторинга он осуществляется на обособленном производственном объекте (или его части), объекте правомерного природопользования, отдельном участке территории, постоянно или временно обладающем особым правовым статусом (например, в государственном заповеднике, в зоне экологического бедствия). К числу важнейших видов мониторинга, существующих в России, относится социально-гигиенический мониторинг – государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания. Он проводится учреждениями санитарно- эпидемиологической службы РФ на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, муниципальных образований для формирования единого информационного фонда данных на основе многолетних наблюдений за состоянием здоровья населения, физическими, химическими, биоло- гическими и социальными факторами среды обитания, природно- климатическими факторами, за структурой и качеством питания, за безопасностью пищевых продуктов. Экологический мониторинг осуществляется специальной наблюдательной сетью, которая представляет собой систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий (центров), бюро, обсерваторий. Значительная часть наблюдательной сети функционирует в рамках Росгидромета, Госсанэпидемслужбы, Минсельхоза России, Государственной инспекции по 126 торговле, Государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды МПР России, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Кроме того, субъектами РФ, органами местного самоуправления создаются соответствующие посты, станции и иные элементы наблюдательной сети для ведения регионального или локального мониторинга. Объектами экологического мониторинга являются: 1) окружающая среда в целом и ее отдельные элементы; 2) негативные изменения качества окружающей среды, способные оказать отрицательное влияние на здоровье и имущество людей, безопасность территорий; 3) виды деятельности, оцениваемые законодательством как представляющие потенциальную угрозу для окружающей среды, здоровья людей и экологической безопасности территорий; 4) оборудование, технологии, производственные и иные технические объекты, существование, использование, преобразование и уничтожение которых представляет опасность для окружающей среды и здоровья людей; 5) чрезвычайные и иные внезапно возникшие физические, химические, биологические и иные обстоятельства – аварии, инциденты, иные нештатные ситуации, способные оказать негативное воздействие на окружающую среду и здоровье людей; 6) обладающие особым правовым статусом территории и объекты. Субъектами экологического мониторинга являются федеральные органы исполнительной власти и субъектов РФ, органы местного самоуправления, специализированные организации, уполномоченные на реализацию функций экологического мониторинга, организации и лица, осуществляющие экономическую деятельность, общественные объединения. Законодательством установлен порядок регистрации объектов экологического мониторинга, ведения Единого реестра объектов экологического мониторинга, финансирования работ, а также ограничения на доступ к полученной экологической информации и другие правила, регулирующие организацию и осуществление мониторинга. Например, в Законе Москвы «Об экологическом мониторинге» регламентируются компетенция правительства Москвы, специально уполномоченных органов в области экологического мониторинга, правовой статус, права и обязанности специализированных организаций, вопросы, касающиеся собственности на информацию, устанавливаются принципы ведения экологического мониторинга. Экологический мониторинг окружающей природной среды, территорий, обладающих особым правовым статусом и режимом охраны, осуществляется в обязательном порядке, а локальный экологический мониторинг источников антропогенного воздействия – на основе принципа добровольной и обязательной регистрации объектов. Иными словами, руководитель (собственник, арендатор, иной природопользователь) объекта экологического мониторинга должен дать официальное согласие на установку соответствующего оборудования либо 127 сделать заявление о его самостоятельной установке, а специально уполномоченный орган – принять решение о регистрации и внесении объекта в реестр. Обязательной регистрации объекты экологического мониторинга подлежат в случаях решения государственной экологической экспертизы о необходимости организации локального экологического мониторинга либо несоблюдения установленных нормативов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Или размещения отходов по представлению инспекций государственного экологического контроля, а также, если валовой выброс объекта по одному или нескольким ингредиентам является определяющим в загрязнении окружающей среды города. В ст. 17 закона предусмотрена обязанность ведения Единого реестра объектов экологического мониторинга специально уполномоченном органом правительства Москвы в области экологического мониторинга. Включение таких объектов в Единый реестр осуществляется на основании решения о регистрации объекта экологического мониторинга. В него вносятся следующие данные: 1) наименование и описание объектов экологического мониторинга с указанием их пространственного местонахождения на территории Москвы, включая юридический адрес; 2) паспортная характеристика объектов экологического мониторинга, система технических и производственных показателей, необходимая для осуществления измерений и обеспечения получения соответствующих данных экологического мониторинга; 3) количественные и иные показатели состояния объектов экологического мониторинга, по которым это состояние оценивается как соответствующее или не соответствующее установленной нормативно- правовыми актами норме; 4) сведения о программах измерений показателей состояния объектов экологического мониторинга, с указанием периодичности и последовательности измерений иных характеристик; 5) указание ответственного за осуществление экологического мониторинга на данном объекте должностного лица (или лица, выполняющего аналогичные управленческие, административно- хозяйственные или организационно-распорядительные функции); 6) наименование структурного подразделения Единой системы экологического мониторинга Москвы, ответственного за организацию и контроль в отношении данного объекта экологического мониторинга. Специальный раздел Единого реестра ведется для особо охраняемых природных территорий, являющихся эталонными участками для оценки качества окружающей природной среды в городской системе экологического мониторинга. Первоочередному и безусловному включению в Единый реестр объектов экологического мониторинга подлежат источники антропогенного воздействия на окружающую среду, оказывающие наибольшее негативное влияние на экологическую обстановку в Москве, в 128 том числе наиболее напряженные участки дорожно-уличной сети города. Ведение локального экологического мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду других объектов осуществляется по мере их выявления, регистрации в установленном законом порядке и внесения в Единый реестр объектов экологического мониторинга. Необходимо отметить, что помимо целенаправленной системы наблюдения за окружающей природной средой, осуществляемой в соответствии с законодательством РФ, существуют и другие формы информационно-аналитической деятельности. Источники экологической информации. Территориальные (региональные) и отраслевые кадастры Источниками экологической информации являются всевозможные аргументы, содержащиеся в различных формах, об экологической деятельности: в заявлениях, жалобах, письмах и других непосредственных обращениях граждан в прокуратуру, а также в различных документах природоохранительных органов – в приказах, материалах ревизий, проверок и обследований, в протоколах, актах, предписаниях, постановлениях и ответах на них руководителей предприятий, допустивших экологические правонарушения, в журналах и книгах учета, в данных автоматизированного учета. В отечественном законодательстве и практике экологического управления функция учета состояния окружающей среды, изменений в ней, иных показателей реализуется с помощью не только мониторинга, но и других видов (форм) информационно-аналитической деятельности. К их числу относится ведение учетов, кадастров, реестров и иных регистрационных документов (в последнем случае информационное обеспечение подчинено иным целям – разрешительным и легализующим, поэтому они рассматриваются как административно-правовые средства), а также отчетность природопользователей. К учетам в первую очередь относятся учеты (отчеты) Росстата и его территориальных подразделений, содержащие информацию об охране атмосферного воздуха, иных природоохранных мероприятиях, их финансировании. Значительная роль учетов отводится тем из них, которые ведутся ведомствами, такими как МПР России, Минсельхоз России, МЧС России. Например, Минсельхоз России ведет государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Цели данного учета – получение полной и достоверной информации о состоянии и динамике плодородия земель, выявление и предотвращение негативных результатов хозяйственной деятельности. Этот вид учета представляет собой упорядоченную систему сбора и обработки информации о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, полученной при проведении почвенных, агротехнических, фитосанитарных, экологотоксикологических обследований. 129 Учет показателей ведется раздельно по видам сельскохозяйственных угодий (пашня, залежь, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения), а полученные данные подлежат включению в Государственный земельный кадастр. Информация об учете является открытой и общедоступной. Ответственность за полноту и достоверность данных, хранение учетных документов и объективность предоставляемой информации несет Минсельхоз России. В число данных включаются результаты обследования земель, предоставляемые Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Кадастры являются одним из главных источников информации о природных ресурсах. Они представляют собой систематизированную систему сведений о количественном и качественном состоянии ресурсов, экономической, экологической их оценке и социальном значении, а также о составе и категориях пользователей. Кадастры играют важную роль при планировании и информационном обеспечении использования и охраны окружающей среды. Поскольку значение кадастров велико, порядок их ведения, содержание и другие атрибуты устанавливаются специальными актами, например Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», постановлениями Правительства РФ, иногда – временными положениями, утвержденными уполномоченными министерствами, ведомствами. Таким образом, правовое регулирование этого источника, экологической информации развито, пожалуй, в наибольшей степени. В настоящее время в России существует несколько видов кадастров природных ресурсов: земельный, водный, животного мира, лесов, месторождений и проявлений полезных ископаемых, особо охраняемых природных территорий, а также кадастр отходов. Все они имеют статус государственных и отражают результаты учета состояния отдельных компонентов окружающей среды. Данные отдельных кадастров должны быть совместимы и сопоставимы между собой. Государственный земельный кадастр – это систематизированный свод получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета документированных сведений о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектах. Документы, составляющие земельный государственный кадастр, по своему правовому статусу, содержанию и форме делятся на три группы: 1) основные документы – это Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы); 2) вспомогательные документы – книги учета документов, выданных сведений, каталоги координат пунктов опорной межевой сети; 3) производные документы – документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности РФ, ее субъектов, муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, 130 статистические отчеты, аналитические обзоры и иные справочные, и аналитические документы. Учет земель и ведение кадастра осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Единицами кадастрового деления территории России являются кадастровые округа, районы, кварталы. Каждому земельному участку присваивается свой кадастровый номер; сведения об определенном земельном участке предоставляются в виде выписок за плату и бесплатно. Контроль и надзор за использованием животного мира осуществляет Россельхознадзор, рыбных запасов во внутренних водоемах – Росрыболовство. Ведение иных кадастров возложено на МПР и экологии России. Территориальные (комплексные) кадастры ведут его территориальные органы. Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых представляет собой систематизированные сведения по каждому месторождению о количестве основных и совместно залегающих ископаемых, условиях их разработки (в том числе экологических), а также геоэкономическую оценку. Одновременно ведется Государственный баланс запасов полезных ископаемых, где отражается степень их изученности, промышленного освоения и др. Водный кадастр – это систематизированный свод данных о водных объектах и их водных ресурсах, использовании вод, категориях пользователей. Кроме того, для оценки наличия и степени использования водных ресурсов, определения потребностей в воде ведутся водохозяйственные балансы. Лесной кадастр включает в себя свод сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов Российской Федерации, в том числе о составе древесных пород, возрастном составе леса, групп и категорий защитности, экономической оценке. Кадастр животного мира представляет собой систематизированные сведения о географическом распространении, численности, видовом составе, хозяйственном использовании, мерах охраны, а также о среде обитания объектов животного мира. Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ с определенными оговорками также можно считать своеобразным кадастром редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, в частности, в них приводятся данные: 0 – вероятно исчезнувшие; 1 – находящиеся под угрозой исчезновения; 2 – сокращающиеся в численности; 3 – редкие; 4 – неопределенные по статусу; 5 – восстанавливаемые и восстанавливающиеся. Кроме основного раздела о состоянии видов животных, занесенных в Красную книгу РФ, в ней имеются три аннотированных перечня: 1) перечень таксонов и популяций, исключенных из Красной книги; 2) перечень таксонов и популяций мировой фауны, исчезнувших в Российской Федерации; 3) перечень таксонов и популяций, нуждающихся в особом внимании к их состоянию в природной среде. 131 В отличие от основного раздела эти перечни не являются правовым документом, их цель – привлечь внимание природоохранной и научной общественности к состоянию популяций перечисленных в них видов животных. В каждом из перечней описаны объекты животного мира по классам и отрядам. Кадастр особо охраняемых природных территорий является сводом данных о статусе, географическом положении и границах, режиме особой охраны, природопользователях, научной, экологической и иной ценности этих территорий. Кадастр отходов включает в себя сведения об отходах с учетом их опасности, источниках образования, мерах по использованию, местах размещения. Территориальные кадастры природных ресурсов и объектов содержат данные о местоположении, количестве и качестве природных ресурсов, их социально-экономическую и экологическую оценку. Они носят комплексный характер, поскольку отражают сведения обо всех природных ресурсах на территории субъекта РФ. Кадастры являются важнейшей формой учета состояния объектов окружающей среды и природопользования. С их существованием неразрывно связаны другие – иногда обособленные, иногда образующие целостную систему учеты и регистрации – специальные реестры и регистры. Российское законодательство в большинстве случаев подробно регламентирует порядок их ведения. Отчетность природопользователей как источник экологической информации наряду с учетом также получает все большее распространение. Во многих актах экологического законодательства среди обязанностей природопользователей (юридических и физических лиц) выделяется необходимость представления ими определенного круга данных в контролирующие и (или) управленческие структуры, определяются сроки, формы, периодичность отчетности. Кроме того, в ряде случаев предусмотрены санкции за непредставление соответствующих сведений либо за нарушения порядка и сроков отчетности. Важную роль играют такие виды отчетности природопользователей, как ведомственная (отраслевая) отчетность, касающаяся учета данных о проведенных контрольно-надзорных и иных мероприятиях; и ведомственная отчетность в смежных с охраной окружающей среды областях (например, о состоянии здоровья населения России, о туризме). Наряду с данными мониторинга, учетов, кадастров, реестров в обобщенном виде экологическая информация, полученная из такого рода учетно-статистических документов, используется при подготовке ежегодных Государственных докладов о состоянии окружающей среды РФ и субъектов РФ, Государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Эти документы готовятся соответственно в МПР и экологии России (ранее – Госкомэкология) и МЧС 132 России с участием специалистов из других учреждений и являются сложными по структуре и объемными по содержанию. Таким образом, функция экологического управления наряду с учетом состояния окружающей среды включает в себя государственную экологическую экспертизу. |