Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
Контрольные вопросы и задания 1. Какова последовательность этапов исторического развития экологического права? 2. Каково значение экологического кризиса и каковы пути его преодоления? 3. В чем состоит государственная стратегия России в области охраны окружающей среды? 4. Каковы цели и задачи изучения экологического права? 5. Дайте определение понятия общих и отраслевых принципов экологического права. 6. Дайте определение понятия источников экологического права. 47 Г л а в а 2 ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ 2.1. Экологические правоотношения: понятие, содержание, виды Правоотношение – это урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей. Правоотношение – индивидуализированное отношение, т.е. отношение между отдельными лицами, связанными между собой правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении. Экологические правоотношения – это урегулированные нормами права общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Экологические правоотношения принято рассматривать с трех позиций: экологические правоотношения как предмет экологического права; экологические правоотношения как разновидность правовых отношений; экологические правоотношения как общественные отношения в области охраны природопользования, окружающей среды. Сформулировать понятие экологических правоотношений можно на основании ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), которая выделяет следующие виды экологических правоотношений: – отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду; – отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления; – отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения. В основе такого деления лежит соответствующая нормативно- правовая база. Так, первая группа экологических правоотношений экологического права регулируется преимущественно природоохранным законодательством, вторая группа экологических правоотношений – природоресурсным законодательством, и, наконец, третья группа экологических правоотношений регулируется законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством. Как уже было определено, экологические правоотношения – это разновидность общественных отношений, которые возникают в сфере 48 взаимодействия человека и природы и регулируются нормами экологического права. Экологические правоотношения возникают на основании юридических фактов. При этом в области экологии факты классифицируются на события и действия. Событие (например, стихийное бедствие, извержение вулкана, наводнение, лесной пожар и т.д.) возникает и порождает эколого-правовые отношения помимо воли человека. Однако не всегда событие выступает как чисто природное явление, зачастую оно является следствием непродуманной деятельности человека. Действие отражает поступок человека (это наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений). Различают позитивные и негативные действия (поступки). Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам, т.е. участникам экологических правоотношений, их объектам, степени правовой охраны и др. Так, в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» (2002) следует различать правовые отношения в сфере: • охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду; • естественных экологических систем и озонового слоя атмосферы; • земельных, водных, лесных отношений, отношений по поводу использования и охраны атмосферного воздуха, животного мира, микроорганизмов, генетического фонда, природных ландшафтов; • особо охраняемых природных объектов (заповедников, заказников, национальных природных парков и др.). Субъектами экологических правоотношений, т.е. их участниками, являются граждане, юридические лица, государственные органы. Степень и характер их участия в экологических правоотношениях далеко не одинаковы. Так, если граждане и юридические лица выступают во многих случаях как потребители природных ресурсов, что, конечно, не исключает, а напротив, предполагает их большую роль в их охране и рациональном использовании, то государственные органы осуществляют регулирование рационального использования и охрану окружающей природной среды. Отношения в области взаимодействия общества и природы, т.е. отношения природопользования и охраны окружающей среды, будучи урегулированными нормами экологического права, становятся экологическими правоотношениями. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) определяет отношения в области охраны окружающей среды как основу жизни и деятельности народов проживающих на территории РФ в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду (ст. 2 п. 4). Посредством правоотношений экологическое право приводится в действие и реализуется, 49 т.е. достигаются поставленные в нем цели. Без правоотношений как формы проявления экологического права оно не действует. Но не все экологические отношения становятся правоотношениями, а только те из них, которые выражены в нормах права, закреплены в законодательстве, в развитии которых заинтересовано государство. Это связано с тем, что одни экологические отношения вообще не требуют правового регулирования, другие в данный момент не могут быть урегулированы нормами экологического права, а третьи регулируются нормами других отраслей права. Отличительные особенности экологических отношений от экологических правоотношений: 1. Экологические правоотношения являются правовой формой экологических отношений. 2. Если в экологических отношениях стороны свободны в выборе вариантов своего поведения, то в экологических правоотношениях эти варианты ограничены и регламентированы законом (граждане обладают неограниченным правом общего природопользования в лесах – сбор грибов, ягод, отдых и др.). Но когда интересы экономической и противопожарной безопасности в этих лесах требуют введения специальных правил, то граждане, становясь субъектами экологических правоотношений, получают ограничение в виде запрета пребывания в определенных участках леса в определенное время, обязанности соблюдения противопожарных правил в лесах и др.). 3. Экологические отношения могут возникнуть при любых условиях, а экологические правоотношения возникают только на основе и во исполнение правовых норм, устанавливающих определенные правила поведения сторон экологических отношений (если общее лесопользование, осуществляемое гражданином путем сбора дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод и т.п. без применения технических средств, устройств и сооружений, может осуществляться им в любое время и по своему усмотрению, то специальное лесопользование с применением таких средств – только после реализации правовых норм о приобретении лицензии на такие виды лесных пользований). 4. Как правило, экологические правоотношения составляют предмет экологического права. Однако экологические отношения могут входить в этот предмет, зачастую являются «потенциалом» для последующего правового урегулирования. (Так, остаются пока неурегулированными отношения по охране атмосферного воздуха от нерационального воздухозабора его в промышленных или иных целях, хотя они и входят в предмет экологического права.) 50 По способу воздействия на общественные отношения нормы права, регулирующие охрану природы и рациональное использование ее ресурсов, по мнению проф. В.В. Петрова 1 , подразделяются на: • нормы-принципы, закрепляющие принципы природопользования и охраны окружающей среды; • нормы-правила, определяющие условия и порядок использования и охраны природной среды; • нормы-приоритеты, устанавливающие преимущества в охране одних объектов природы перед другими. Экологические правоотношения – отношения в сфере взаимодействия общества и природы по поводу использования, воспроизводства и охраны объектов природной среды, урегулированные нормами экологического права. К предмету экологического права относятся 4 группы отношений: 1. Собственности на природные объекты и ресурсы. 2. Управление (деятельность государственных органов в данной области). 3. По природопользованию. 4. Охранительные отношения. Классификация экологических правоотношений: А. От форм взаимодействия общества и природы: 1. Природоресурсовые отношения – отношения, возникающие в процессе осуществления пользования природными ресурсами в целях удовлетворения различных потребностей людей. 2. Природоохранные правоотношения – отношения, связанные с деятельностью по охране окружающей и природной среды. Б. В зависимости от вида природного объекта: 1. Земельные правоотношения. 2. Водные правоотношения. 3. Лесные правоотношения. 4. Правоотношения недропользования и т.д. В. В зависимости от сферы возникновения экологических правоотношений: 1. Регулятивные правоотношения – правоотношения, складывающиеся непосредственно в сфере осуществления природоохранительных мероприятий (ст. 96, 97, 98 Лесного кодекса РФ, 2006). 2. Охранительные правоотношения – правоотношения, связанные с применением ответственности за невыполнение установленных законом 1 См.: Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. – М.: Изд-во «Бек», 1997. – 557 с. 51 правил по охране окружающей природной среды (например, правоотношения по привлечению субъектов лесных правонарушений к административной или уголовной ответственности за нарушение лесного законодательства; ст. 99 Лесного кодекса, 2006). Г. В зависимости от вида прав на природный объект: 1. Правоотношения по осуществлению правомочий собственника. 2. Правоотношения по осуществлению других вещных прав (право постоянного (бессрочного) пользования им, либо в праве сервитута (права ограниченного) пользования соседним земельным участком. Д. В зависимости от содержания правоотношения: 1. Материальные экологические правоотношения складываются по поводу конкретных материальных объектов (природных объектов, ресурсов, прав и обязанностей субъектов) находящихся под эколого-правовой охраной (экологические правоотношения по осуществлению противопожарных мероприятий; ст. 52 Лесного кодекса РФ, 2006), так как объектом их является лесной массив и противопожарная безопасность в нем). 2. Процессуальные экологические правоотношения – правоотношения, связанные с деятельностью соответствующих органов государства, имеющие целью реализацию материальных экологических правоотношений (правоотношения, возникающие по поводу осуществления мероприятий по охране и защите лесов; ст. 96 Лесного кодекса РФ, 2006), поскольку объектом этих правоотношений является определенный порядок согласований, направленный на отработку более совершенных планов мероприятий по охране лесов). 2.2. Субъекты экологических правоотношений Субъектами экологических правоотношений признаются лица, обладающие правами и обязанностями, предусмотренными экологическим законодательством. В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» (2002) в качестве субъектов экологических правоотношений выступают: • государство; • государственные органы, наделенные компетенцией по регулиро- ванию природоресурсных и природоохранных отношений; • юридические лица; • физические лица: иностранцы и лица без гражданства; • иностранные и международные юридические лица и их представительства; • иностранные государства. Для того чтобы быть субъектом экологических правоотношений, необходимо обладать экологической правосубъектностью, которая возникает и существует аналогично с гражданской правосубъектностью. Она может быть общей и специальной, последняя, как правило, основана на 52 определенном правовом титуле (разрешение, лицензия, договор). Свои правомочия как субъекта экологического права государство реализует через соответствующие органы на местах. Субъекты экологических правоотношений – это «лица, управомоченные законом на реализацию определенного поведения природоохранительного характера; они могут реализовывать его самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права». Круг субъектов экологического права многообразен. В экологические правоотношения вправе вступать любые лица, наделенные правосубъектностью. В нормативных правовых актах отсутствуют определения «экологическая правоспособность», «экологическая дееспособность», «экологическая деликтоспособность». В юридической литературе они трактуются исходя из общих представлений о них в теории права, а также в гражданском законодательстве, законодательстве об административных правонарушениях и уголовном законодательстве. Правосубъектность складывается из трех составляющих: Правоспособность – это возможность лица иметь права и обязанности, предусмотренные нормами экологического права. Как правило, правоспособность физического лица возникает с момента его рождения. Так, в силу своего рождения человек приобретает провозглашенное ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. Дееспособность – способность указанных субъектов своими действиями приобретать права и осуществлять обязанности, предусмотренные нормами экологического права. По общему правилу полная дееспособность возникает у физического лица с момента достижения им совершеннолетия. У юридического лица правоспособность и дееспособность возникает одновременно с момента его создания – внесения записи о создании юридического лица в Единый государственный реестр юридических лиц. Деликтоспособность – способность лица нести юридическую ответственность за совершенные правонарушения или преступления. Так, например, КоАП РФ (2001) определяет возраст, по достижении которого наступает административная ответственность – 16 лет. За некоторые виды преступлений уголовная ответственность согласно УК РФ (1996) наступает по достижении 14-летнего возраста. Принимая во внимание правовой статус каждого субъекта, на основании действующего законодательства можно выделить следующих субъектов экологических правоотношений: I. Граждане: • граждане РФ; • иностранные граждане; • лица без гражданства. II. Должностные лица: 53 • должностные лица организаций и предприятий; • должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. III. Хозяйствующие субъекты: • индивидуальные предприниматели; • субъекты малого и среднего предпринимательства: средние предприятия, малые предприятия и микропредприятия; • юридические лица. IV. Органы государственной власти: • федеральные органы государственной власти; • органы государственной власти субъектов Российской Федерации. V. Органы местного самоуправления. Согласно ФЗ от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»: – гражданами РФ являются лица, имеющие гражданство РФ, т.е. устойчивую правовую связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей; – иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства; – лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. В некоторых случаях иностранные граждане и лица без гражданства ограничиваются в правах. Так, например, согласно п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ (2001) «иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами». Отдельные требования законодатель предусмотрел для определенных должностных лиц хозяйствующих субъектов. Так, например, согласно п. 1 ст. 73 ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002) руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. В соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ «Об отходах производства и потребления» (1997) лица, которые допущены к обращению с опасными отходами, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами. Органы государственной власти могут выступать в экологических правоотношениях не только в качестве властных субъектов и 54 уполномоченных государством органов, которые могут проводить соответствующие мероприятия по контролю и выдавать соответствующие эколого-разрешительные документы, но и как лица, на которых соответствующими нормативными правовыми актами возлагаются обязанности в области охраны окружающей среды и природопользования. 2.3. Объекты экологических правоотношений Под объектами экологических правоотношений понимается то, по поводу чего складывается данное правоотношение. Объектами правоотношений выступают предметы и явления реальной действительности, на которые непосредственно направлены юридические права и обязанности субъектов данных правовых отношений. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002) «Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство». В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Характер объекта правоотношения, его особенности обусловливают права и обязанности, которыми наделяется субъект правоотношений. При наличии, скажем, такого объекта правоотношения, как природные заповедники,в составе правоотношений преобладают запретительные нормы; при хозяйственном использовании земель приоритет получают предупредительные, разрешительные меры. Под объектами правоотношений в теории права понимается то, по поводу чего складывается данное правоотношение. Объект правоотношения – это то реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности. Объект правоотношения – это то, на что направлены права и обязанности субъектов правоотношений, по поводу чего они вступают в юридические связи. Предмет (объект) правоотношения – материальное или нематериальное благо либо поведение лица, по поводу которых возникает правоотношение. В науке экологическое право под объектами экологических правоотношений традиционно понимаются природные объекты. В.В. 55 Петров 1 определяет природный объект как составную часть окружающей природной среды, охраняемую действующим законодательством, обладающую признаками естественного происхождения, состояния в экологической цепи природных систем, способную выполнять экологические, экономические, культурные и оздоровительные функции и обеспечивать качество среды обитания человека. Из этого определения вытекают следующие важнейшие признаки природных объектов: – естественный характер происхождения природных объектов; – нахождение природных объектов в естественных экологических связях, в природных системах, где все элементы тесно связаны друг с другом как в функциональном, так и структурном отношении – функционирование природных объектов подчинено объективным законам природы, которые человек не в силу изменить. Выделяют три группы объектов экологических общественных отношений (объектов правовой охраны): – отдельные природные объекты, к которым, прежде всего, относят землю, недра, воды, леса, растительный мир вне лесов, животный мир, атмосферный воздух; – комплексные природные объекты (природные комплексы), такие как государственные природные заповедники, национальные парки, заказники и другие виды особо охраняемых природных территорий; – окружающая среда в целом. Р.К. Гусев 2 делит отдельные природные объекты на первичные и интегрированные. Правовое регулирование их использования и охраны осуществляется в основном в рамках природоресурсного законодательства, являющегося частью экологического законодательства (Земельный, Водный, Лесной кодексы и т.д.). Сущность первичных объектов определена нормами права. К ним, в частности, относятся земельный участок, водный объект, участок лесного фонда, участок недр, редкие и исчезающие виды растений и животных. К интегрированным объектам относятся животный мир, недра земли, водный фонд, лесной фонд и др. О.Л. Дубовик выделяет новые объекты эколого-правового регулирования (объекты экологических правоотношений), такие как биологические ресурсы, генетические ресурсы, экологические системы, экологическую безопасность и ряд других объектов. 3 Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и 1 См.: Петров В.В. Экологическое право России: учебник. – М.: Изд-во «БЭК», 1995. – 557 с. 2 См.: Гусев Р.К. Экологическое право: учеб. пособие. – М.: Инфра-М, 2001. – 208 с. 3 См.: Экологическое право: учебник / отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Эксмо, 2005. – С. 28. 56 дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. Природная среда – это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Окружающая среда – это совокупность компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных объектов и антропогенных объектов. Антропогенный объект – это объект, созданный человеком, для обеспечения его социальных потребностей, и не обладающий свойствами природного объекта. Природно-антропогенный объект – это или 1) природный объект, измененный в результате деятельности человека, или 2) объект, созданный человеком, но обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение (водохранилище). Природный объект – это естественная экосистема, т.е. ландшафт и совокупность компонентов природной среды. Компоненты природной среды – это земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, озоновый слой, особо охраняемые природные территории. Природные ресурсы – компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. |