Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессионального образования Казань Центр инновационных технологий 2 0 1 4
 Скачать 2.3 Mb.
|
|
1.5. Источники экологического права Источники экологического права классифицируются по юридической силе как законы и подзаконные акты. Под источником права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму, сформулировано в виде закона, указа, постановлен ия, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме. Законы – это нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти. Систему источников экологического праваобразуют: Конституция Российской Федерации; федеративные договоры; международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права; законы (конституционные и федеральные); указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные правовые акты министерств и ведомств; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты; правовой обычай. Конституция Российской Федерации как источник экологического права РФ устанавливает две группы норм: 1) нормы общего характера, важные с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования и экологической безопасности; 2) непосредственно экологические нормы. В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – это «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, и прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание наряду с материальной обеспеченностью и благополучием также экологические аспекты. Конституция Российской Федерации – основной источник экологического права. Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том 38 числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др. Конституция РФ устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9); при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В ст. 36 закреплено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Объявляя человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2), Конституция РФ устанавливает, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42). Одновременно с признанием субъективных экологических прав Конституция РФ возлагает на каждого обязанность «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58). С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно как на федеральном уровне, так и совместно – Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: 1) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; 2) ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; 3) производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательств, законодательств о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые в свою очередь не могут противоречить федеральным законам. При возникновении таких противоречий в действие вступает федеральный закон, который принимается в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же возникновения противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения с ее субъектами, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. 39 Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников составляют нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, особенно в природоресурсных – земельном, водном, лесном праве и др. Среди источников экологического права особое место занимают законы, т.е. нормативные правовые акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах. Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, особенно в Земельном, Водном, Лесном кодексах. Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные. К таковым следует отнести, прежде всего, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», представляющий собой нормативный правовой акт, в котором в систематизированном виде объединены нормы права, регулирующие общественные отношения по охране, оздоровлению и улучшению окружающей природной среды. Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативные правовые акты, нормы которых, так или иначе, регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно ст. 15 Конституции РФ являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора. Федеративные договорыкак источники экологического права РФ включают в себя следующие три самостоятельных договора в области разграничения предметов ведения и полномочий: 1) между федеральным и органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; 2) между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей РФ, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга; 3) между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Указанные договоры были подписаны 31 марта 1992 года. Важным в них является положение о том, что законопроекты РФ по предметам совместного ведения направляются субъектам РФ, с тем, чтобы при принятии федерального закона в Государственной Думе Федерального Собрания РФ были учтены позиции субъектов РФ. Законы (конституционные и федеральные)как источники эколо- гического права РФ являются средством закрепления государственной экологической политики. Они принимаются органом представительной государственной власти в целях определения политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. 40 Основополагающим для периода 1990-х гг. являлся Закон РСФСР от 19 12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», в котором были систематизированы нормы, касающиеся: прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду; экономического механизма охраны окружающей природной среды; нормирования качества окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; экологических требований при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; чрезвычайных экологических ситуаций; особо охраняемых природных территорий и объектов; экологического контроля; экологического воспитания, образования, научных исследований и др. Головным законом в области экологического права Российской Федерации является Федеральный закон от 10 01. 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Статус этого закона предполагает, что в вопросах охраны окружающей среды ему не должны противоречить нормы других законов. Данный закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. Дальнейшее развитие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» получили такие положения российского экологического законодательства, как: определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их экологических прав и обязанностей; создание экономического механизма охраны окружающей среды; регулирование государственной экологической экспертизы, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Для устранения имевших место противоречий между Законом 1991 года и иными специальными законодательными актами в новом 41 Федеральном законе используются в ряде разделов отсылочные нормы (например, в разделе об экологической экспертизе). Указы Президента Российской Федерации также занимают важное место в системе нормативных актов по экологическому праву. Нормотворческая компетенция Президента Российской Федерации предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент Российской Федерации принимает акты в форме указов и распоряжений. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К числу указов и распоряжений Президента, регулирующих экологические правоотношения, относятся следующие: -Указ от 4 .02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития»; -Указ от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»; (о реформировании федеральных исполнительных органов) Указ Президента РФ от 9.03. 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».В настоящее время действует Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 « О структуре федеральных органов исполнительной власти». Систему экологического законодательства дополняет ряд следующих законов: Федеральный закон от 4.05. 1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»; Водный кодекс РФ от 3.06. 2006 № 74-ФЗ; Земельный кодекс РФ от 25.10. 2001 № 136-ФЗ; Лесной кодекс РФ от 4.12. 2006 № 201-ФЗ; Закон РФ от 21.02. 1992 № 2395-1 «О недрах»; Федеральный закон от 23.02. 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; Федеральный закон от 14.03. 1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 24 .04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»; Федеральный закон от 23.11. 1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Важное значение для регулирования экологических отношений имеет Федеральный закон от 2.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Наряду с названными законами важную роль в охране окружающей среды играют законы – источники других отраслей российского законодательства: Федеральный закон от 21.11. 1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; 42 Закон РФ от 7.02. 1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» (Федеральный закон от 25.11. 2006 № 193-ФЗ); Федеральный закон от 21.12. 1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральный закон от 8.08. 2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации издаются в соответствии со ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. Это означает, что Правительство может создать норму права лишь в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены соответствующим актом Президента РФ. Конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерациитакже образуют систему экологического права Российской Федерации. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование в области природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей региона. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Нормативные правовые акты принимаются в разных формах. В республиках – субъектах РФ – это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения. В рамках достаточно широко распространенной практики заключения соглашений о взаимной передаче своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ) между Российской Федерацией и ее субъектами имеются многочисленные примеры договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды (между Правительством РФ и правительствами, например, Башкортостана, Свердловской области и др.). Нормативные правовые акты министерств и ведомств,принятые в пределах их компетенции, могут иметь обязательный характер для их исполнения. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей природной среды наделены неведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных учреждений. Акты министерств и ведомств, 43 осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей области. Примером нормативного правового акта специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды может служить Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8.06. 2006 № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду». Нормативные правовые акты органов местного самоуправления также могут относиться к источникам экологического права. Согласно ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению местного само- управления отнес принятие и изменение уставов муниципальных образований, обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды. Локальные нормативные актыкак источники экологического права представляют собой нормативные акты, которые принимаются на предприятиях и становятся источниками экологического права при условии, что они санкционированы государством. Локальные акты подразделяются на акты общего и специального характера. Локальные акты общего характера – это уставы предприятий, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. В уставах, например, содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, включая сферу природопользования и охраны окружающей среды. Специальные локальные акты – это планы организационно- технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия. Правовой обычайкак источник экологического права имеет большое практическое значение в регулировании использования природных ресурсов в контексте традиционного природопользования. Конституция РФ (ст. 72) выделяет защиту исконной среды обитания малочисленных этнических общностей как самостоятельный предмет ведения. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается Водным кодексом РФ (ст. 66), Лесным кодексом РФ (ст. 124), Федеральным законом «О животном мире» (ст. 9, 48, 49). Таким образом, правовой обычай как источник права применяется на практике. 44 Роль судебной и арбитражной практики в регулировании экологических отношений В регулировании экологических отношений и формировании источников экологического права большое значение имеют Постановления пленумов Верховного суда и Высшего арбитражного суда РФ. Всякий закон имеет всеобщий характер, а случаи экологической практики единичны, и, чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неизбежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому судам дано право в случае пробела применять аналогию закона или аналогию права (п.3 ст.11 ГПК РФ). Тем не менее, руководящие постановления пленума Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ нельзя отнести к числу источников экологического права, но они оказывают определѐнное влияние на совершенствование экологических отношений. Эти акты служат делу совершенствования действующего законодательства (ст.104 Конституции РФ данным организациям предоставляет право законодательной инициативы). Российская система права, как и вся западноевропейская, не признает судебного прецедента в качестве источника права. Поэтому решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений. 1 Международное экологическое законодательство Международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы международного права,в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Одновременно в Конституции РФ закрепляется приоритет норм международного права над национальными. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Центральное место среди источников международно-правовой охраны окружающей природной среды занимают резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и Всемирная хартия охраны природы. Они имеют определяющее значение в реализации принципов и положений международно-правового экологического сотрудничества. 1 См: Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. – М.: Изд-во БЕК, 1995. – 557 с. 45 В числе резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, посвященных охране окружающей среды и рациональному использованию мировых природных ресурсов, следует обратить внимание на следующие четыре резолюции. 1. 18 декабря 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию «Экономическое развитие и охрана природы», в которой одобряются инициатива и рекомендации, предложенные ЮНЕСКО. Принятая резолюция выделяет три важнейших момента: целостное рассмотрение совокупности окружающей среды, природных ресурсов, флоры и фауны; интеграция термина «охрана природы» в более широкий термин «охрана окружающей среды»; концепция органического сочетания интересов охраны природы и экономического развития, получившая свое развитие на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде в 1972 г. 2. 3 декабря 1968 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой отмечается важнейшая роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человека и надлежащего экономического и социального развития. С этой целью Генеральная Ассамблея ООН объявила о решении созвать Конференцию ООН по окружающей среде в Стокгольме в 1972 г. 3. В сентябре 1980 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений». Резолюция призывает все государства и народы предпринять конкретные меры по сокращению вооружений и разработке мероприятий по охране окружающей среды. 4. 28 октября 1982 г. резолюцией 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была утверждена Всемирная хартия охраны природы, состоящая из 24 основных принципов. Хартия рассматривает экологическое образование как составную часть общего образования. В ней признается необходимым всемерно расширять знания о природе путем проведения исследований и распространения этих знаний информационными системами любого типа. Принципы хартии должны найти отражение в правовой практике каждого государства и на уровне международного сотрудничества. По своей юридической силе хартия является международно-правовым документом рекомендательного значения. Это значит, что ее нормы и принципы юридически не обязательны для государств и международных организаций, но в своей практической деятельности члены мирового сообщества, исходя из всеобщей обязанности охраны окружающей природной среды, должны придерживаться положений этого акта. Более подробно о международных договорах в области охраны окружающей среды см. в главе 10 настоящего учебника. |