Семнилтнм. Учебное пособие по Административному процессу. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 Юриспруденция
 Скачать 0.76 Mb.
|
|
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС § 1. Структура и содержание административно-управленческого процесса Административно-управленческий процесс характеризуется административно-правотворческой и административно-правонаделительной деятельностью и объединяет следующие производства: по принятию нормативных актов государственного управления; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения; разрешительное (лицензирование, аттестация и аккредитация) производство; регистрационное производство; по распределению ресурсов и др. § 2. Административные процедуры и административные регламенты В настоящее время и теоретики, и практики выражают единое мнение о необходимости законодательного регулирования государственных услуг, а также порядка предоставления таких услуг в виде установления соответствующих административных процедур. Скорейшее введение системы стандартов государственных услуг1, принятие Федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных процедурах», разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг позволит значительно повысить эффективность и качество деятельности исполнительной власти по обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В 2005 году Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах2. Одним из приоритетных направлений административной реформы указанные документы признают необходимость разработки и внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации недостаточно организованы и эффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Последовательность принятия системообразующих законодательных актов в данной сфере может быть следующая. В первую очередь должен быть принят Федеральный закон «О стандартах государственных услуг». Государственные услуги включаются в реестры государственных услуг: Федеральный реестр государственных услуг и реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации. Обязательным условием является принятие стандартов государственных услуг. Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти. При этом административные регламенты подразделяются на два вида: по исполнению государственных функций и по предоставлению государственных услуг. Во исполнение утвержденной Правительством Российской Федерации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах запланировано к разработке 382 административных регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В настоящее время идет активное включение субъектов Российской Федерации в процессы разработки и принятия административных регламентов. Например, в Челябинской области утвержден (постановлением губернатора) порядок разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти. Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий. Понятно, что административный регламент должен содержать необходимую информацию, достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Активное внедрение административных регламентов в органах исполнительной власти устанавливает вектор следующего направления – скорейшую разработку административных процедур, закрепляющих порядок применения таких регламентов. Говоря об административных процедурах, многие исследователи отмечают, что это явление сравнительно новое в российской правовой науке. Вместе с тем, еще в начале ХХв. в научной правовой литературе разрабатывалось понятие процедуры как процессуальной деятельности. В тот период за основу было взято мнение известного ученого С.К. Гогеля, который утверждал, что процедура – это судебный порядок разрешения споров по делам управления, и выделял при этом судебную и административную процедуры. В дальнейшем процедура как форма нормативной регламентации исследуется в сфере управленческой деятельности. В основу теории административных процедур была положена концепция правовой процедуры, действующей в механизме процессуального регулирования. Российскими исследователями административная процедура представляется как процессуальная форма административного процесса, они выделяют управленческую процедуру и определяют ее понятие, сущность и значение. Развивая данные положения профессор Ю.А. Тихомиров выражает мнение большинства ученых о том, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях осуществления их компетенции и оказания публичных услуг. Очевидно, что разнообразная деятельность органов исполнительной власти включает в себя «многочисленные управленческие действия», порядок совершения которых регулируется административными процедурами. В настоящее время предлагается под административными процедурами понимать установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел. Четкая регламентация административных процедур и закрепление их в российском законодательстве обуславливает, с одной стороны, реализацию компетенции исполнительных органов, с другой стороны, ограничивает их дискреционные действия (произвольное административное усмотрение), вводит легальные критерии действий должностных лиц исполнительных органов, и что немаловажно, устанавливает ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение соответствующей процедуры. § 3. Производство по принятию нормативных актов государственного управления Производство по принятию нормативных актов государственного управления состоит из нескольких, последовательно осуществляемых стадий. Это следующие стадии: подготовка проекта; рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления; государственная регистрация нормативного акта; опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления1. Подготовка проекта нормативного акта управления. Это начальный этап правотворческого административного процесса. Принятие нормативных актов различными органами исполнительной власти носит схожий характер, поэтому мы охарактеризуем стадии правотворческого административного процесса применительно к федеральным органам исполнительной власти. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости – организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов, распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы. По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводится отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта. Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу. Рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления. Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Порядок рассмотрения и принятия (утверждения) нормативного акта органа исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким – коллегиальным или единоначальным – является данный орган исполнительной власти. Так, коллегиальный орган исполнительной власти, например, Правительство Российской Федерации, рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. По каждому из рассматриваемых на заседании правительства проектов приглашаются лица, имеющие к этому вопросу непосредственное отношение. Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос. На заседании правительства Российской Федерации решения принимаются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства. Проекты нормативного характера могут быть рассмотрены также на заседании Президиума Правительства Российской Федерации. Решение Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов президиума и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства. В единоначальном органе руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральный орган исполнительной власти полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах. Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дату подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату. Государственная регистрация нормативного акта государственного управления. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: - гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; - гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции и в иных законодательных актах Российской Федерации; - механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций – типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти; в) имеющие межведомственный характер (независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют: а) федеральные органы исполнительной власти (министерства Российской Федерации, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора); б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, (например, Центральный банк Российской Федерации). При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Не подлежат представлению на государственную регистрацию: а) индивидуальные правовые акты; - персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); - действие которых исчерпывается однократным применением; - срок действия которых истек; - оперативно-распорядительного характера (разовые поручения); б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти; в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм; г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм; д) акты рекомендательного характера. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: - юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; - принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; - присвоение регистрационного номера; - занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия). Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая: - основания издания нормативного правового акта; - сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; - сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным. Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представляющего акт на регистрацию. На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации. Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию. В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию нарушения должны быть устранены, а акт – повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. Опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их издания. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня из официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации публикуются в «Российской газете», а также в Собрании законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным. В исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится. Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт. После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции Российской Федерации об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции Российской Федерации. Изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию (независимо от того, содержат они правовые нормы или нет), а также акты о признании зарегистрированных нормативных правовых актов утратившими силу (отмене) подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами подготовка нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут. В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации Министерство юстиции Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерации предложение об отмене или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут. |