НТСиТР_Акимов_учебник. Учебное пособие Надежность технических систем и техногенный риск
 Скачать 7.5 Mb.
|
|
§ 11. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АНАЛИЗА РИСКА И УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ Усложнение технологий, использование широкой номенклатуры химических веществ привело к тому, что происходящие техногенные аварии стали носить все более катастрофический характер, оказывая пагубное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. Впервые серьезное внимание мирового сообщества к крупным промышленным авариям было привлечено после двух катастроф в середине 70-х годов. 1 июня 1974г. в Великобритании (г.Фликсборо) на предприятии, производящем циклогексан, произошел взрыв, в результате которого 28 человек погибли, 89 получили травмы. Предприятию был нанесен значительный материальный ущерб. Спустя два года (10 июля 1976г.), в итальянском городе Севезо на химическом предприятии произошел выброс в атмосферу диоксина, имевший серьезные последствия для здоровья людей, окружающей среды и приведший к эвакуации нескольких тысяч человек. Основная причина таких тяжелых последствий - неподготовленность персонала к действию во время аварий. Европейское сообщество отреагировало на эти аварии принятием так называемой "Директивы по Севезо" (Директива Европейского Сообщества от 24 июня 1982 № 82.501.ЕЕС по предотвращению крупных промышленных аварий), которая обязала руководителей опасных производств проводить оценку опасности или риска, принимать меры по подготовке к возможным авариям и предоставлять информацию об опасностях. Через 10 лет (19 ноября 1984г.) произошла крупная авария в г.Мехико (пригород г.Мехико Сан-Хуан-Иксуатепек) - взрыв хранилища сжиженного нефтяного газа, в результате чего около 650 человек погибли, несколько тысяч получили травмы, а около 200 тыс. остались без крова или были эвакуированы. Выброс метилизоцианата на химическом предприятии в г.Бхопале (Индия) в том же году (3 декабря 1984г.) привел к распространению ядовитого газового облака, из-за этого более 2000 чел. погибли (число погибших точно не было установлено, по разным оценкам цифра колеблется в пределах от 2 до 10 тыс. человек), более 200 тыс. были травмированы. В этих случаях также сказалось практическое отсутствие соответствующих политики, законодательства и механизмов управления безопасностью на промышленных объектах. При расследовании аварий выяснилось, что предприятия и соответствующие государственные органы не имели конкретных планов действий на случай аварии, отсутствовала необходимая информация об используемых химических веществах и технологиях, не были вовремя приняты меры по предотвращению этих аварий. Откликом на эти события стали поправки в Директиве по Севезо для Европейских стран. В Великобритании в 1985г. была разработана и принята основная часть законодательства по предупреждению крупных аварий, именуемая Системой нормативных актов - CIMAN - английская версия Директивы Севезо. Конгрессом США в 1986г. был принят Закон "О чрезвычайном планировании и праве населения на информацию" (поправки к Закону о Суперфонде) и некоторые другие документы. Поскольку уровень и характер законодательства всегда отражают степень подготовленности общества к решению тех или иных проблем, далеко не во всех странах в 70-80-е годы начало формироваться законодательство по промышленной безопасности, оно было в то время достаточно редким явлением. В 90-е годы международные организации продолжали активную деятельность по урегулированию вопросов предупреждения промышленных аварий. Принятые в последующие годы Конвенция МОТ по предотвращению крупных промышленных аварий и Конвенция ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий обязывают страны, подписавшие их, разработать политику в области обеспечения промышленной безопасности. Однако ратификация их возможна только при наличии соответствующего государственного правового регулирования в этих странах. Крупные промышленные аварии 70-80-х годов, как уже отмечалось, заставили политиков и промышленников развитых стран пересмотреть свое отношение к вопросам промышленной безопасности. Возникла очевидная необходимость появления законов, регулирующих специфические вопросы промышленной безопасности, которые не нормируются ни трудовым, ни экологическим правом. В 80-е годы развивалось законодательство по промышленной безопасности не только в странах ЕЭС, но и в США, Канаде, Японии. Структура систем законодательства в большинстве случаев, в т.ч. и в России, представляет многоступенчатую пирамиду, в вершине которой располагается Основной закон страны (Конституция) или Головной Закон, имеющий либо объединяющие вопросы охраны труда, экологии, гигиены труда и промышленной безопасности. Ниже расположены законы по промышленной безопасности (не во всех странах), которые принимаются либо парламентом, либо региональными органами власти. На следующей ступени- межотраслевые нормативные документы, принимаемые правительством на основании законов. Следующая ступень - отраслевая нормативная и нормативно-техническая документация, утвержденная соответствующими компетентными государственными органами. За ними следуют различные ведомственные инструкции, положения, правила и т.д. Основные элементы правового регулирования промышленной безопасности, составляющие национальные системы регулирования национальной безопасности, сводится к следующим требованиям. 11.1. КЛАССИФИКАЦИЯ ПРОМЫШЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ ПО СТЕПЕНИ ОПАСНОСТИ Первое мероприятие в любой системе контроля за опасностями - разработка правительствами через компетентный орган соответствующих критериев, согласно которым должно определяться, какие объекты представляют наибольшую потенциальную угрозу для безопасности. В большинстве стран (США, ФРГ, Нидерландах, Норвегии, Великобритании, Франции) классификация промышленных объектов по опасности производится по наличию опасных веществ на объекте. Такой же подход предлагается в Директиве по Севезо и Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. В законодательных актах устанавливается перечень опасных веществ и их пороговых количеств, при превышении которых на промышленном объекте последствий относят к категории опасного. Однако в законодательной международной практике известны и другие подходы к идентификации. Например, законодательством Бельгии опасные промышленные объекты классифицируются по видам опасной деятельности (шахты и каменоломни; паровые машины; предприятия по производству взрывчатых веществ; ядерные реакторы и установки, использующие радиоактивные материалы; предприятия, производящие и использующие отравляющие вещества). В Греции используется иной классификационный признак - по видам опасности. Промышленные объекты классифицируются как опасные ( возможность взрыва, пожара и т.п.), вредные для здоровья (дым, газы и т.п.), дискомфортные ( шум, запах и т.д.). 11.2. ОЦЕНКА ОПАСНОСТИ ПРОМЫШЛЕННОГО ОБЪЕКТА Необходимо определить: - возможные сбои, неполадки и ошибки, которые могут привести к аварии, а также сценарии возможных аварий; - необходимые превентивные технические и организационные меры, которые должен принять предприниматель во избежание аварии; - возможные последствия аварий; - меры, которые должны быть приняты при локализации аварии и ликвидации ее последствий. Для оценки опасности могут использоваться различные методы, такие как предварительный анализ опасности, анализ дерева ошибок и анализ последствий аварий, оценка риска. Какой бы метод ни применялся, цель оценки опасности - определение потенциальных причин отказа в работе или аварий на промышленном объекте. В большинстве стран критерий оценки опасности - качественные показатели. В Нидерландах используют количественный показатель степени риска. 11.3. ДЕКЛАРАЦИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНОГО ПРОМЫШЛЕННОГО ОБЪЕКТА Это одна из форм предоставления информации, закрепленная законодательно в странах Европейского сообщества для опасных промышленных объектов. Основная цель декларирования безопасности - заставить предприятие (опасный промышленный объект) провести оценку опасностей и информировать об этих опасностях компетентные органы. Декларация должна включать: - информацию об объекте и процессах на нем с целью определения характера и масштабов использования опасных веществ; - перечень мер, направленных на безопасное функционирование объекта и на контроль за отклонениями от обычного режима работ; - идентификацию типа возможной аварии, ее вероятность и возможные последствия; - инструкции на случай аварийной ситуации на объекте. Декларация безопасности должна обновляться либо через определенные промежутки времени, установленные законодательством, либо в случаях внесения изменений на объекте, либо получения новой информации об опасных веществах. 11.4. ТРЕБОВАНИЯ К РАЗМЕЩЕНИЮ ПРОМЫШЛЕННОГО ОБЪЕКТА При размещении промышленного объекта должны учитываться возможные отрицательные воздействия на окружающую среду и население. Законодательно устанавливается процедура получения разрешения на размещение промышленного объекта, обеспечивающее участие в нем государства, предпринимателя и общественности. Политика правильного размещения объекта применяется только к новым объектам. Что касается уже существующих, то она может быть направлена на ограничение развития районов в непосредственной близости от промышленных объектов. В развитых странах, таких как Нидерланды, Бельгия, Япония, в определенных случаях правительство компенсирует населению затраты на переселение из особо техногенно-опасных регионов. 11.5. СИСТЕМА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ Законодательствами многих стран предусматривается предоставление компетентным органам право ограничивать производство путем установления лицензионного порядка. В большинстве стран требования по лицензированию промышленной деятельности касаются промышленных объектов, отнесенных к категории опасных. 11.6. ЭКСПЕРТИЗА ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Проведение экспертизы промышленной безопасности предусматривается на всех стадиях функционирования промышленных объектов, начиная со стадии проектирования. Декларации безопасности также могут стать объектом экспертизы. В практическом руководстве Международного бюро труда "О предупреждении крупных промышленных аварий" говорится о необходимости проведения экспертиз промышленных объектов. Они могут проводиться как в обязательном порядке в соответствии с действующим законодательством, так и по поручению специально уполномоченных органов, местных органов власти или общественности. 11.7. ИНФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОБЩЕСТВЕННОСТИ ОБ ОПАСНОСТЯХ И АВАРИЯХ По оценке западных специалистов одно из наивысших достижений демократии - "право общественности на информацию о вредном воздействии" (Community Right-to-Know), внесенное в США в раздел 313 части 111 Закона о поправках к Суперфонду (1986 г.). Эта информация должна включать описание: - установки - объект потенциальной опасности; - потенциально опасных видов деятельности, опасных используемых веществ и методов контроля за ними; - способов оповещения о чрезвычайных ситуациях; - действий населения, принимаемых в случае чрезвычайных ситуаций; - известного воздействия на людей в результате происшедших ранее аналогичных аварий; - мер, которые необходимо принимать в случае поражения в результате аварии. Рекомендации по определению территории вокруг объекта, на которой население необходимо информировать о нем, могут дать эксперты, проводившие экспертизу опасности. Информация должна периодически повторяться и при необходимости дополняться, обновляться с учетом возможных процессов миграции населения. В странах, где введена процедура декларирования безопасности, указанная информация для опасных промышленных объектов предоставляется в составе декларации безопасности. Местные власти и администрация должны проверять, насколько такая информация доходит до людей и полно ими понимается. При необходимости принимать меры, направленные на усовершенствование этой работы. Во время чрезвычайных ситуаций администрация должна информировать население, проживающее вблизи опасного объекта, о развитии аварии, результатах расследования причин возникновения чрезвычайной ситуации и возможном ближайшем или долгосрочном воздействии последствий аварии на население и окружающую среду. 11.8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ИЛИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАНЕСЕННЫЙ УЩЕРБ Вопросы ответственности администрации предприятия регулируются во всем блоке законодательства, касающегося вопросов охраны окружающей среды, труда и обеспечения промышленной безопасности. Эти вопросы обычно рассматриваются в головных законодательных актах. В США - это Закон "О профессиональной безопасности и здравоохранении", в России - это "Закон об охране окружающей среды", в Великобритании - закон "Об обеспечении охраны труда и здоровья", в Нидерландах и Норвегии - Законы "Об охране окружающей предприятие природной среды" и т.д. Усиление ответственности предприятий, на которых производят, перевозят, обрабатывают или хранят опасные вещества, регулируется в поправках 1990 г. к Закону США "О чистом воздухе". Администрация промышленных объектов несет ответственность за проектирование и безопасную эксплуатацию установки, происшедшие аварии и сведение к минимуму их последствий. Ответственность за последствия аварий по западному законодательству наступает вне зависимости от вины. 11.9. УЧЕТ И РАССЛЕДОВАНИЕ При проведении оценки опасности и составлении декларации безопасности необходимо учитывать опыт вех происшедших аварий, анализировать причины их возникновения. Поэтому требование учета и расследования аварий- обязательный элемент законодательства по промышленной безопасности. Информацию об авариях администрация промышленного объекта обязана предоставлять в компетентные органы власти. Здесь следует отметить, что учету и расследованию причин мелких аварий придается большое значение, поскольку любая мелкая авария при определенном стечении обстоятельств может привести к катастрофическим последствиям. В Европейском сообществе ведется банк данных по учету аварий. Члены ЕЭС обязаны предоставлять туда информацию о происшедших авариях. Такое требование тоже содержится и в национальных законодательных актах. Например, в Законе ФРГ "Об аварийных ситуациях" указано, что владелец установки обязан сообщить в компетентные органы об аварии, а также не позднее, чем в недельный срок сообщить о причинах аварии и мерах, принятых для ее локализации и ликвидации ее последствий. 11.10. УЧАСТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОЦЕССАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Большое внимание в законодательстве развитых стран уделяется участию местных органов власти и общественности в регулировании промышленной деятельности. Они могут повлиять на решение о размещении промышленного объекта, принимают участие в информировании граждан об опасных объектах и авариях, которые могут нанести ущерб населению, в подготовке к действиям во время аварий и чрезвычайных ситуаций. В США разработана такая система, которую в настоящее время пытаются адаптировать и в других странах, в частности в России. В ней детально разработан механизм участия местных органов и общественности в регулировании промышленной безопасности. 11.11. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ Любая система надзора и контроля объектов повышенной опасности должна строиться на государственном уровне, т.е. должен существовать специальный орган (или органы), ответственный за промышленную безопасность и охрану труда. В России, например, Госатомнадзор РФ - государственная организация, занимающаяся надзором за безопасной эксплуатацией объектов ядерной энергетики (АЭС, АСТ, АТЭЦ и др.), в США - это OSHA (Occupational Safety and Health Administration) и EPA (Enviromental Protection Agency), во Франции - служба промышленной экологии и Бюро оценки риска и промышленного загрязнения, в Норвегии - Государственный орган по борьбе с загрязнениями и Директорат по предотвращению пожаров и взрывов. Госатомнадзор РФ организует и осуществляет государственное регулирование и надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе с целью обеспечения безопасности персонала ядерно- и (или) радиационно-опасных объектов и населения, защиты окружающей среды и интересов безопасности РФ. Госатомнадзор РФ в пределах своей компетенции принимает решения, обязательные для органов государственного управления и предприятий, расположенных на территории РФ, независимо от их подчиненности и форм собственности, а также должностных лиц и граждан. Конкретные задачи, функции и права Госатомнадзора РФ предусмотрены Положением о нем. В частности, Госатомнадзор РФ имеет право запрещать применение изделий и технологий, не обеспечивающих ядерную и радиационную безопасность персонала, населения и окружающей среды, привлекать к административной ответственности должностных лиц министерств и ведомств, органов исполнительной власти, предприятий, виновных в нарушении требований, правил, норм ядерной и радиационной безопасности. Основной задачей Госэнергонадзора в РФ является осуществление контроля за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической и тепловой энергии, рациональным и эффективным использованием электрической и тепловой энергии на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. В России Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах осуществляется Государственным комитетом РФ по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор РФ) и его местными органами. Надзор осуществляется в угольной, горнорудной, горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтеперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности. На Госгортехнадзор РФ возложены следующие функции: - организация и осуществление государственного регулирования промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования; - организация и осуществление государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке - требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр; - разработка и осуществление совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти, органами исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, местными администрациями, а также с предприятиями, объединениями и организациями мер по профилактике аварий и производственного травматизма; - установление требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, изготовлению и безопасной эксплуатации оборудования, а также по охране недр и переработке минерального сырья; - осуществление лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами; - участие в разработке и контроль за реализацией научно-технических программ по приоритетным направлениям обеспечения безопасности промышленных производств, персонала и населения; - обобщение практики применения законодательства РФ в области безопасности ведения работ в промышленности, охраны и использования недр, применения взрывчатых материалов в народном хозяйстве и разработка предложений по его совершенствованию. Госгортехнадзор РФ осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа). Госгортехнадзору РФ предоставлено право: - проводить беспрепятственно проверки подконтрольных предприятий и объектов по вопросам, относящимся к его компетенции, а также привлекать по согласованию с центральными органами федеральной исполнительной власти, объединениями и предприятиями их специалистов для проведения указанных проверок, получать необходимые объяснения, справки и сведения по возникающим вопросам; - вносить в центральные органы федеральной исполнительной власти предложения и давать руководителям предприятий, объединений, организаций и гражданам, а также подразделениям местных администраций, имеющих подконтрольные Госгортехнадзору РФ объекты, обязательные для исполнения указания (предписания) об устранении выявленных нарушений условий действия разрешений (лицензий), требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, хранению и использованию взрывчатых материалов, а также по разработке, устройству, изготовлению и безопасной эксплуатации технологических процессов и оборудования, охране недр; - утверждать нормативно-технические документы по вопросам, входящим в компетенцию Госгортехнадзора РФ, обязательные для исполнения всеми юридическими лицами и гражданами на территории РФ; - давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, которые ведутся с нарушениями правил и норм безопасности и охраны недр, а также указания о выводе людей с рабочих мест, когда создается угроза их жизни или при возникновении аварии, а в случае необходимости - непосредственно приостанавливать работы и выводить людей, опечатывать места работ или оборудование; - приостанавливать действие или аннулировать (изымать) выданные разрешения (лицензии) на право ведения разрешенной деятельности в случае нарушения условий действия разрешений (лицензий), а также в случаях, когда возникает опасность аварий, угроза гибели людей или нанесения ущерба их здоровью. Органы Госгортехнадзора РФ имеют также право: - проверять у должностных лиц и граждан наличие документов, дающих право на техническое руководство работами и на их выполнение, а также соблюдение специальных требований, установленных для приема на работу, связанную с повышенной опасностью; - прекращать самовольное пользование недрами и самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также ограничивать, приостанавливать или запрещать сброс в недра сточных вод, захоронение вредных веществ и отходов производства, подземное хранение веществ и материалов в случаях нарушения требований законодательства РФ о недрах; - участвовать в установленном порядке в создании, реорганизации и ликвидации предприятий и организаций по оказанию технических, экспертных и других видов услуг по вопросам обеспечения безопасности производств и охраны недр; - в пределах своей компетенции издавать постановления и давать указания, обязательные для исполнения центральными органами федеральной исполнительной власти, объединениями, предприятиями и гражданами. Основная задача подобных органов - контролировать соблюдение требований действующего законодательства в области экологической и промышленной безопасности. На предприятиях должны находится специально уполномоченные лица или органы, контролирующие соблюдение требований промышленной безопасности, что закрепляется законодательно. Например, в Законах ФРГ "Об инженерах по технике безопасности" и Нидерландов "Об охране окружающей предприятие среды". 11.12. РАЗРАБОТКА ПЛАНОВ ПО ЛИКВИДАЦИИ АВАРИЙ И ЛОКАЛИЗАЦИИ ИХ ПОСЛЕДСТВИЙ, А ТАКЖЕ ПЛАНОВ ПО ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В странах, где законодательством регулируется предоставление Декларации безопасности, в которую входят планы по локализации аварий и ликвидации их последствий, требование о составлении таких планов в отдельных законодательных актах отсутствует. Однако в некоторых законах самостоятельно регулируются вопросы планирования, в частности в Законе США "О планировании на случай чрезвычайных ситуаций и о праве общественности на информацию". Для планирования действий при ЧС создаются местные комитеты, которые разрабатывают планы действий. В этих планах определяются объекты, на которых используются опасные вещества, маршруты их перевозок, содержатся инструкции и меры по ликвидации последствий аварий на промышленной площадке и за ее пределами. 11.13. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В мировой практике широко применяются экономические механизмы регулирования промышленной безопасности. К ним относятся штрафы, квоты на загрязнение, налоговые и страховые механизмы, общественные и государственные фонды и т.д. Вопрос экономического регулирования промышленной безопасности - предмет отдельной статьи. Однако отметим, что наиболее эффективный источник компенсации для запланированных экологических ущербов (плановые выбросы и сбросы предприятий) - экологические фонды, формирующиеся за счет штрафов, квот и т.д. В случае нестационарных (аварийных) ущербов наиболее эффективный источник - фонды страховых компаний, образующиеся из страховых сумм по страхованию ответственности (за ущерб, нанесенный деятельностью предприятия населению и окружающей среде). Страхование ответственности в развитых странах обязательно и закреплено соответствующими законодательными актами. Конкретные системы тарификации страховых сумм должны определяться страховыми компаниями совместно с компетентными органами. Основная задача всех мероприятий по промышленной безопасности - предупреждение промышленных аварий и подготовка к действиям при их возникновении. К наиболее важным мероприятиям относятся введение критериев для выявления опасных промышленных объектов, проведение оценки опасности и составление для опасных промышленных объектов на базе этих оценок Декларации безопасности и введение лицензирования опасных видов промышленной деятельности. 11.14. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В России в настоящее время объективные тенденции, связанные с увеличением техногенных опасностей, усугубляются общим экономическим кризисом, который привел к медленным темпам реконструкции производств, отставанием сроков ремонтов и замены устаревшего оборудования, неудовлетворительному состоянию систем предупреждения и ликвидации аварий, ухудшению уровня подготовки и снижению квалификации специалистов и персонала. Наблюдается устойчивая тенденция быстрого износа и старения основных фондов. В целом по России износ основных фондов составляет 40,6%, а машин и оборудования - 57%. Особенно тяжелое положение сложилось в химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей промышленности. Амортизационный износ оборудования достигает 80-85%, а в отдельных производствах 100%. Допускаются грубые нарушения установленных требований по проведению ремонта оборудования, перенос сроков ремонта без надлежащих технических обоснований, необоснованная замена регламентных видов ремонта на упрощенные. Оценка состояния технической безопасности ряда объектов угольной, горнометаллургической промышленности показала, что большая часть производств не соответствует надлежащему уровню безопасности. Кроме того, предприниматели и руководители предприятий в сложных экономических условиях вынуждены сокращать расходы. При отсутствии правовых ограничений они делают это в первую очередь за счет расходов на безопасность. Ухудшение положения в области промышленной безопасности также обусловлено слабым механизмом ответственности предприятия за нарушения требований безопасности. Нормы, содержащиеся в КЗОТе, административном и уголовном кодексах, явно недостаточны и ориентированы на административно-командную систему управления. Например, в них не предусмотрена ответственность опасных предприятий за нарушение требований лицензии, несвоевременное предоставление декларации безопасности, непредставление соответствующей информации и за многие другие нарушения. Поскольку промышленная безопасность как самостоятельная область права появилась недавно, то и контроль в этой области российским законодательством почти не регулируется. Однако, учитывая мировую практику в части правового обеспечения промышленной безопасности, в Российской Федерации введен с 1996 года принципиально новый подход в части обеспечения безопасности людей и защиты окружающей среды, основанный на процедуре декларирования безопасности промышленных объектов. Для обоснования безопасности проекта особо опасного промышленного объекта или действующего особо опасного промышленного объекта, определения характера и масштабов опасности на нем, выработки организационных, технических и иных мероприятий по обеспечению промышленной безопасности и предупреждению аварий, регламентации действий персонала в аварийных условиях, предприятием обеспечивается подготовка декларации безопасности промышленного объекта. В настоящее время были разработаны и применялись следующие документы, регламентирующие процедуру декларирования безопасности: 1. Положение о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.95 № 675). 2. Временное руководство по организации работы территориальных подсистем РСЧС в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утверждено приказом министра Российской Федерации по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.08.95 № 569). 3. Временное требование к идентификации объектов, связанных с повышенной опасностью (утверждены 14.09.95 министром РФ по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и председателем Федерального горного и промышленного надзора России). Кроме того, стали учитываться действующее в смежных сферах регулирование вопросов обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций и промышленной безопасности нормативные акты: 1. Указ Президента РФ от 19 августа 1993г. № 1267 "Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности". 2. Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. № 223 "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии". 3. Система сертификации безопасности взрывоопасных производств РОС РУ 001.01.ПВ 00. Порядок разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации был подготовлен с учетом замечаний заинтересованных министерств и ведомств (Госкомсанэпиднадзора России, Роскомнефтехимпрома, Минтопэнерго России, Роскомметаллургии, Госкомоборонпрома России, Госстроя России, Госстандарта России и др.) и утвержден приказом МЧС России и Госгортехнадзора России от 4 апреля 1996 г. № 222/59. Рассмотренные нами в п.11.1-11.13 элементы регулирования промышленной безопасности в виде отдельных фрагментов также присутствуют в российских законах, относящихся к смежным отраслям права, таким как природоохранная, санитарная, законодательство об охране труда, а также в законах профилирующих и специальных отраслей права. Важное значение для проведения оценки опасности и прогнозирования возникновения возможных аварий и их последствий имеет наличие систематизированной информации по учету и расследованию аварий. Предприятия обязаны давать информацию только по категорийным авариям в соответствии с Инструкцией по расследованию аварий. В Основах законодательства об охране труда впервые появилось требование об учете аварий. Правда, это касается аварий, повлекших за собой несчастные случаи (статьи 3, 9). Статья 6 Федерального Закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусматривает в обязательном порядке гласность и информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Наиболее полно в законодательстве РФ регулируется порядок размещения промышленных объектов - при выдаче разрешения на размещение предписывается учет возможных нарушений экологических и санитарных норм. Правовые основы обязательной сертификации продукции и услуг с целью обеспечения контроля безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества установлены в Законе о сертификации. В ст. 7 указано, что обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ. Достаточно ново для российского законодательства - введение разрешительной системы для регулирования возможности ведения тех или иных видов хозяйственной деятельности. Впервые такой элемент регулирования появился в Законе "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В ст. 21 записано, что отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основе лицензии. Перечень таких видов деятельности должен определяться либо уполномоченными органами, либо Правительством РФ. Следующим законом, которым вводится лицензирование, стал Закон "О недрах", однако в нем регулируются только вопросы лицензирования использования недр. Порядок лицензирования опасных видов промышленной деятельности не регулируется. Проведение обязательной экспертизы включено в Закон "Об охране окружающей среды". Соответствующими статьями регулируется необходимость обязательного проведения экологической экспертизы, а в "Основах законодательства об охране труда" - экспертизы по охране труда. Большое внимание в законодательстве любого демократического государства уделяется информированию и участию населения и органов местного самоуправления в вопросах управления экологической и промышленной безопасностью. Почти все законы, имеющие отношение к вопросам промышленной безопасности и принятые в России после 1991 г., включают статьи, обязывающие информировать государственные органы и общественность по вопросам, которые регулируются тем или иным законом. Особое место в российском законодательстве занял принятый 20 июня 1997 года Государственной думой Федеральный Закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" [68]. Таким образом, Россия ликвидировала пробел в этой отрасли права, отстав на 15 лет от стран Европейского сообщества (см.п.11.1). Настоящий Федеральный Закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (ОПО) и направлен на предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Федеральный Закон позволит повысить уровень обеспечения безопасности проектируемых и действующих промышленных объектов, эффективно использовать новые, апробированные мировым сообществом методы регулирования промышленной безопасности, улучшить информирование властей, специально уполномоченных органов, населения и общественности об опасностях промышленных объектов, способствовать предотвращению крупных промышленных аварий. Федеральный Закон предусматривает, определяет и устанавливает: - лицензирование опасных видов деятельности в области промышленной безопасности; - сертификацию технических устройств, применяемых на ОПО; - требования промышленной безопасности к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию ОПО; - требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО; - требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на ОПО; - производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; - техническое расследование причин аварии; - экспертизу промышленной безопасности; - разработку декларации промышленной безопасности; - обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО; - федеральный надзор в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения требований промышленной безопасности; - ответственность лиц, виновных в нарушении законодательства в области промышленной безопасности. |