Административное право Козлов Ю.М,. Административное право Козлов Ю. Ук, доцент кафедра правовых дисциплин Московского колледжа управления и права КозловЮ. М. К59 Административное право
 Скачать 2.15 Mb.
|
|
§ 1. Значениезаконностидляпроцессареализацииисполнительнойвласти Конституционный принцип законности (ст. 15) имеет особое значение для государственно- управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть. Это определяется многими факторами, из которых на первый план выдвигается сам характер этого вида государственной деятельности. Она настолько многообразна, что не оставляет вне поля своего внимания буквально все проявления государственной и общественной жизни. В любой области экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности действуют, причем повседневно, те или иные органы исполнительной власти и представляющие их должностные лица. Они постоянно взаимодействуют с гражданами и их различными объединениями, с государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, наконец, с другими государственными органами. Очевидно, что такого рода взаимодействие может быть результативным только при условии строгого и неуклонного соблюдения исполнительными органами (должностными лицами) требований законодательства. В этом важнейшая гарантия реальной защищенности прав и законных интересов всех, кто по тем или иным причинам является участником отношений с этими органами и лицами. Таким образом, прежде всего законность предполагает, что субъекты исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и использовании предоставленных им полномочий должны следовать букве и духу закона. Особая значимость такого требования, предъявляемого к государственно-управленческой деятельности, проявляется в том, что в управленческих отношениях, где ее субъекты выступают в роли управляющих, т.е. имеющих возможность в той или иной степени диктовать свою волю, задействованы десятки миллионов людей, сотни тысяч различного характера предприятий, учреждений и организаций. Именно в силу этого обеспечение правомерности распорядительных действий таких субъектов является необходимым условием недопущения административного произвола и иных бюрократических извращений. Нельзя не учесть и тот факт, что органы исполнительной власти вправе самостоятельно творить нормы права, т.е. осуществлять нормотворческую деятельность. В условиях верховенства Конституции РФ и законов очевидно, что установление ими юридически обязательных правил поведения в сфере государственного управления должно непременно базироваться на прочном 114 правовом фундаменте – на основе и во исполнение закона. Впрочем, очевидно, что таковой фундамент призван определять все варианты практической реализации исполнительной власти, ибо центральной задачей этой ветви государственной власти является исполнительство, т.е. проведение в жизнь требований действующего законодательства. Как известно, субъекты исполнительной власти и их представители (должностные лица) наделены, хотя и в различном объеме, полномочиями по внесудебному, т.е. собственно административному, принуждению. Административная юрисдикция в состоянии обеспечить свои предупредительные, пресекательные и наказательные цели лишь при условии строгого соблюдения при применении соответствующих мер требований материального и процессуального права. В сфере государственного управления функционирует на ее различных уровнях (РФ, ее субъекты, предприятия и организации и т.п.) самое большое число государственных органов и должностных лиц. Ни система представительных органов, ни система судебных или прокурорских органов не в состоянии конкурировать в этом смысле с ними. Поэтому существенное значение приобретает проблематика внутренней организации системы исполнительной власти, т.е. такое построение взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими ее звеньями (распределение компетенции, полномочий и ответственности), которое обеспечивало бы их слаженную, эффективную и результативную работу. Ясно, что и в данном случае следование правовым требованиям является непременным условием управленческой дисциплины, в основе которой – принцип законности. В современных условиях законность государственно-управленческой деятельности приобретает новое качественное содержание в связи с широкой масштабностью негосударственных форм коллективного и индивидуального предпринимательства. Использование исключительно правовых, т.е. основанных на законодательстве, средств регулирующего воздействия на эту категорию управляемых может способствовать развитию их инициативы и активности в решении общественно значимых задач. Наконец, говоря о значении принципа законности для процесса реализации исполнительной власти, следует учитывать и современное выражение федерализма в сфере государственного управления. В этой связи актуальна проблема правильного сочетания федерального административного законодательства и такого же законодательства, самостоятельно формируемого на уровне субъектов РФ. Это, в частности, означает строгое следование нормам, закрепленным в ст. 71–73 и 76 Конституции РФ, обеспечение реального единства системы исполнительной власти, правомерности взаимной передачи полномочий. В этом же плане можно говорить и о запрете на ограничение прав исполнительных органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов исполнительной власти, но так или иначе постоянно контактируют с ними. Таким образом, в обобщенном виде проблема законности и ее обеспечения в процессе реализации исполнительной власти является конкретным проявлением подзаконности государственно-управленческой деятельности. § 2. Понятиеспособовобеспечениязаконностииихвиды Действие принципа законности в сфере государственно-управленческой деятельности обеспечивается системой организационно-правовых средств. Совокупность таких средств, различных по юридической значимости и содержанию, составляет способы обеспечения законности. Что значит «обеспечить законность»? а) Не допустить любого рода отклонения от требований законности в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. б) Своевременно обнаружить такого рода отклонения, если они имеют место. в) Устранить обнаруженные нарушения законности (например, отменить неправомерный правовой акт управления). г) Восстановить нарушенные при этом права и законные интересы. д) Привлечь к установленной ответственности виновных в нарушении законности. е) Принять необходимые меры, обеспечивающие недопущение впредь отклонений от 115 требований законности. Очевидно, что комплекс подобного рода действий включает использование полномочий юридически властного характера. Столь же очевидно, что таковыми полномочиями не обладают граждане, государственные и негосударственные формирования различного типа. В силу этого нет оснований для того, чтобы жалобы граждан или заявления общественных объединений рассматривать в качестве самостоятельных способов обеспечения законности. Их роль – информация о тех или иных нарушениях законности в деятельности исполнительных органов или должностных лиц. Тем самым они могут возбудить обеспечительное производство, но сами его осуществить не в состоянии. Именно под таким углом зрения следует рассматривать роль общественного контроля в сфере государственного контроля, организационные формы которого достаточно многообразны. Так, в соответствии с Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. профсоюзы вправе контролировать соблюдение законодательства о труде и его охране, требовать от администрации предприятий и учреждений устранения выявленных нарушений, составлять соответствующие акты. Но сами они устранить такие нарушения не могут; им дано право обращаться с заявлениями в органы, рассматривающие трудовые споры. Действуют эти органы в системе Министерства труда и социального развития РФ. Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 9 января 1996 г. фиксирует право объединений потребителей на осуществление собственного контроля, итогом которого является внесение в компетентные государственные органы предложений о привлечении виновных в нарушении прав потребителей к ответственности, об изъятии из оборота товаров и т.п. Названный ранее комплекс обеспечивающих законность действий – прерогатива полномочных исполнительных органов (должностных лиц). Только от них зависит состояние режима законности в сфере государственного управления. Система способов обеспечения законности многообразна и включает деятельность различных государственных органов. Прежде всего это государственный контроль в его различных разновидностях. Он в силу подзаконности государственно-управленческой деятельности осуществляется органами законодательной (представительной) власти. Значительны контрольные полномочия Президента РФ и его Администрации. Государственный контроль осуществляется также и самими органами исполнительной власти в рамках закрепленной за каждым из них компетенции. Наконец, существенную роль в обеспечении законности в сфере государственного управления действующее законодательство отводит органам судебной власти и органам прокуратуры. В самом обобщенном виде все названные способы обеспечения законности можно свести к контролю и надзору. Контроль по своей сути представляет наблюдение за правомерностью деятельности, проверку фактического соответствия тех или иных действий требованиям закона, т.е. его исполнения. Осуществляется он по отношению к подконтрольным органам (должностным лицам). Для системы исполнительной власти характерно то, что отношения между контролером и контролируемым, как правило, строятся на началах организационной или ведомственной соподчиненности (вышестоящий орган контролирует работу нижестоящего и т.п.). Надзор есть специфическая разновидность контрольной деятельности. Это означает, что имеется в виду также наблюдение за правомерностью деятельности, но таких объектов, которые не связаны с надзирающим органом отношениями соподчиненности. Кроме того, надзор осуществляется за соблюдением специальных правил (например, противопожарных, санитарных и т.п.). Однако различия между контролем и надзором в действующих нормах права четко не проводятся. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Чем определяется значение режима законности в сфере государственного управления? 2. Что понимается под способом обеспечения законности? 116 Глава 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙКОНТРОЛЬ § 1. Контрользаконодательныхорганов Парламентский контроль как правовой институт в РФ не предусмотрен КонституциейРФ. Тем не менее в силу своей первичности законодательная власть имеет возможность существенно влиять на организацию и деятельность органов исполнительной власти, поскольку они действуют на началах под законности. В чем проявляются контрольные полномочия представительных органов государственной власти? На федеральном уровне они могут быть обнаружены во взаимоотношениях между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ. Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В процессе их обсуждения Дума и осуществляет контроль за работой Правительства. Вторичной стадией такого контроля является рассмотрение федерального закона о бюджете Советом Федерации. В принципе можно признать, что контроль осуществляется при рассмотрении Государственной Думой любых законопроектов, вносимых в нее Правительством в порядке законодательной инициативы. Особо следует подчеркнуть, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Проявлением контроля является обязательное согласование с Государственной Думой вопроса о назначении Председателя Правительства, отнесение к ведению Думы решения вопроса о доверии Правительству (Дума может выразить недоверие либо отказать в таковом). Предусмотрена обязанность членов Правительства присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания по их приглашению и отвечать на поставленные вопросы. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы направляют Правительству запросы по различным аспектам его деятельности, а комиссии и комитеты палат Федерального Собрания – письменные обращения. В качестве неофициального проявления контроля за деятельностью субъектов федеральной исполнительной власти можно рассматривать также парламентские слушания. Проявлением контрольных полномочий Федерального Собрания является деятельность Счетной палаты РФ – постоянно действующего органа государственного финансового контроля. Палата осуществляет контрольно-ревизионную и экспортно-аналитическую деятельность, по организации и проведению оперативного контроле за исполнением федерального бюджета, по финансовой экспертизе проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и т.д. Должностными лицами Палаты являются аудиторы, которые проводят комплексные ревизии и проверки. По результатам контрольной деятельности Палата направляет исполнительным органам, руководителям проверяемых предприятий и учреждений представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц. Проверяемым объектам (предприятий, учреждений), наносящим прямой непосредственный ущерб, даются обязательные для исполнения предписания. Неоднократность неисполнения или ненадлежащее исполнение предписаний может повлечь приостановление всех видов финансовых операций по их счетам. Таким образом, Счетная палата контролирует финансовую деятельность не только органов исполнительной власти, но и функционирующих в сфере государственного управления юридических лиц. Аналогично изложенному регламентированы контрольные функции и полномочия органов представительной власти субъектов РФ. В некоторых случаях они в определенной степени даже шире, чем на федеральном уровне. Это характерно, например, для Республики Дагестан, где Государственный Совет является не только высшим законодательным, но и исполнительным органом власти. Московская городская Дума осуществляет контроль за исполнением законов города. Органы исполнительной власти обязаны в двухнедельный срок по обращению Думы, депутатской комиссии, рабочей группы или фракции, а также депутата предоставлять запрашиваемую информацию и незамедлительно принимать меры для устранения нарушений и привлечения 117 виновных к ответственности (ст.48 Устава). § 2. КонтрольныеполномочияПрезидентаРФ Президент РФ, как глава государства, наделен Конституцией РФ значительными контрольными полномочиями в сфере реализации исполнительной власти. Их осуществление связывается с решением важнейших вопросов формирования федеральных органов исполнительной власти. Это утверждение структуры таких органов по представлению Председателя Правительства, а также назначение на должности заместителей Председателя и федеральных министров. Президент осуществляет контроль за соответствием законам и своим указам правовых актов Правительства и других федеральных органов исполнительной власти. Неправомерные акты этих органов он вправе отменять. В отношении правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ его полномочия ограничены правом приостановления их действия. В составе Администрации Президента есть специальное структурное подразделение с контрольными функциями и полномочиями. Это Главное контрольное управление, основные задачи которого связаны с осуществлением систематического контроля и проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по исполнению законов, указов и распоряжений Президента. По результатам контроля вносятся предложения о привлечении виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении названных актов должностных лиц. Определенные контрольные функции осуществляет также Главное государственно-правовое управление в основном в процессе подготовки законопроектов, проектов нормативных указов Президента РФ. В регионах контроль за исполнением федеральных законов и указов Президента возложен на полномочных представителей Президента. В частности, они вносят Президенту предложения о приостановлении действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ. К формам президентского контроля следует также отнести его полномочия по наложению дисциплинарных взысканий на федеральных министров. Контрольные полномочия на уровне субъектов РФ осуществляют главы исполнительной власти (президенты, председатели правительств, главы администраций). § 3. Контрольоргановисполнительнойвласти Контроль, являясь одной из основных функций управленческой деятельности, проявляется в различных формах в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами. При этом особенности контроля зависят от характера компетенции того или иного исполнительного органа и ее масштабности. С этих позиций можно выделить контроль органов общей, межотраслевой и отраслевой компетенции. В первом случае имеется в виду распространение контрольных функций и соответствующих им полномочий на всю систему исполнительной власти (на уровне РФ или ее субъектов). В иных вариантах контрольные полномочия ограничиваются рамками порученной данному органу сферы деятельности. Соответственно возможно выделение ведомственного и надведомственного контроля. В основе различия между ними положен фактор непосредственной подчиненности (подведомственности) либо ее отсутствия. Так, примером ведомственногоконтроля могут служить функции Министерства путей сообщения РФ, осуществляемые им в отношении находящихся в его непосредственном подчинении железных дорог, их отделений и линейных предприятий, а также промышленных, торговых, строительных и снабженческих предприятий. Подведомственныйконтроль (иногда его называют вневедомственным) осуществляется в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые организационно (ведомственно) не подчинены контролирующему органу. Как правило, контрольными полномочиями такого рода наделяются исполнительные органы с межотраслевой компетенцией (чаще всего – государственные комитеты). Они вправе контролировать работу по вопросам своей компетенции 118 других исполнительных органов, а также предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности (принадлежности) и формы собственности. Например, государственный контроль за соблюдением финансово-бюджетной дисциплины со стороны Министерства финансов РФ. Следует учитывать, что такое разграничение вариантов контрольной деятельности во многом условно. Объясняется это тем, что в настоящее время для всех органов исполнительной власти характерно осуществление контрольных функций как ведомственного, так и надведомственного характера. Например, Министерство здравоохранения РФ контролирует деятельность подведомственных предприятий и учреждений, а также осуществляет надведомственный контроль по вопросам соблюдения санитарно-противоэпидемических правил. КонтрольныефункциииполномочияПравительстваРФ наиболее полно выражают сущность общего контроля. Как высшее звено системы исполнительной власти в стране, оно в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства (ст. 4 Закона о нем). В числе общих полномочий Правительства – обеспечение единства системы исполнительной власти, направление и контроль деятельности ее органов. В качестве одного из частных проявлений его контрольных полномочий можно назвать государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества. Правительство РФ обеспечивает исполнение своих постановлений и распоряжений, а также соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между названными органами; вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральным законам или нарушения прав и свобод граждан. При этом Правительство руководствуется положениями ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми правовые акты субъектов РФ, включая и акты их органов исполнительной власти, не могут противоречить не только федеральным законам, но и актам федеральных органов исполнительной власти. При противоречии действует правовой акт федерального значения. Необходимость правительственного контроля вытекает также из того, что ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство обеспечение проведения в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление мер по обеспечению обороны, государственной безопасности, внешней политики; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Осуществляя данные и другие полномочия, Правительство вправе отменять или приостанавливать правовые акты федеральных органов исполнительной власти; заслушивать на заседаниях либо на заседаниях своего Президиума отчетные доклады руководителей федеральных органов исполнительной власти; отменять правовые акты органов исполнительной власти территориальных субъектов РФ (края, области и т.п.). В меньшей степени такие полномочия могут быть адресованы исполнительным органам субъектов РФ, построенным по национальному признаку (республики) – Правительство не может отменить их. ВсубъектахРФ контрольные функции и полномочия общего характера осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции. Это либо аппарат президентов республик или иных по наименованию глав исполнительной власти, либо администрации, представленные губернаторами, правительствами, мэриями и т.п. Они контролируют деятельность как подведомственных им органов отраслевой и межотраслевой компетенции, так и предприятий, учреждений федерального подчинения, действующих на их территории. Контрольотраслевыхимежотраслевыхфедеральныхоргановисполнительнойвласти. Его организационно-правовые формы многообразны. Главное заключается в том, что государственно- управленческая деятельность, находящая свое выражение в осуществлении непосредственного управления или государственного регулирования, непременно связана с контролем или надзором. |