Административное право Козлов Ю.М,. Административное право Козлов Ю. Ук, доцент кафедра правовых дисциплин Московского колледжа управления и права КозловЮ. М. К59 Административное право
 Скачать 2.15 Mb.
|
|
1 Текст відскановано. Можуть бути помилки. УДК 342.9(075.8) ББК 67.401 К59 Федеральная программа книгоиздания России Рецензенты: Н.Г. Салищева, кандидат юридических наук, доцент; кафедра правовых дисциплин Московского колледжа управления и права КозловЮ.М. К59 Административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 1999.–320с. ISBN 5-7975-0197-Х (в пер.) Учебник написан в соответствии с федеральным компонентом государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования юридического профиля. В учебнике рассматриваются все вопросы, предусмотренные программой по административному праву для юридических техникумов и колледжей: административно-правовые нормы и отношения; субъекты административного права; правонарушения и ответственность; правовые основы управления в отраслях материального производства и социально-культурной сферы. Для студентов и преподавателей средних специальных учебных заведений юридического профиля. Может быть полезен для студентов юридических вузов и факультетов, а также для государственных служащих. УДК 342.9(075.8) ББК 67.401 ISBN 5-7975-0197- Х ©«Юристъ»,1999 ©Козлов Ю.М., 1999 2 ОГЛАВЛЕНИЕ Введениевкурсадминистративногоправа: исполнительнаявласть 2 РАЗДЕЛ I. ПОНЯТИЕАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА 9 Глава 1. ПРЕДМЕТАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА 9 § 1. Что регулирует административное право? 9 § 2. Управленческие отношения 13 § 3. Функции административного права 14 § 4. Административная правосубъектность 15 § 5. Административное право в правовой системе 16 Глава 2. МЕТОДАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА 16 § 1. Понятие и виды 17 § 2. Особенности метода административного права 17 Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕНОРМЫ 20 § 1. Понятие и особенности административно-правовых норм 20 § 2. Виды административно-правовых норм 22 § 3. Реализация административно-правовых норм 24 § 4. Источники административного права 24 Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕОТНОШЕНИЯ 25 § 1. Особенности административно-правовых отношений 25 § 2. Виды административно-правовых отношений 29 РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА 33 Глава 5. ГРАЖДАНЕ 33 § 1. Основы административно-правового статуса гражданина 33 § 2. Права и обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти 35 § 3. Гарантии прав граждан в сфере реализации исполнительной власти 36 § 4. Право жалобы 39 § 5. Особенности административно-правового статуса иностранцев 40 Глава 6. ОРГАНЫИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ 41 § 1. Понятие органа исполнительной власти 41 § 2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти 44 § 3. Виды органов исполнительной власти 45 § 4. Президент Российской Федерации и исполнительная власть 47 § 5. Система федеральных органов исполнительной власти 48 § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 54 § 7. Территориальные органы 58 Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЕСЛУЖАЩИЕ 58 § 1. Понятие государственной службы и ее виды 58 § 2. Государственная должность 60 § 3. Принципы государственной службы 62 § 4. Государственный служащий; основы статуса 62 § 5. Виды государственных служащих. Должностные лица 64 3 § 6. Государственно-служебные отношения 68 Поступление на государственную службу 68 Аттестация государственных служащих 69 Прекращение государственно-служебных отношений 69 Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННЫЕИНЕГОСУДАРСТВЕННЫЕОРГАНИЗАЦИИ 69 § 1. Государственные организации 69 Государственные организации 70 § 2. Негосударственные организации 72 РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕФОРМЫИМЕТОДЫ 76 Глава 9. ПОНЯТИЕИВИДЫАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХФОРМ 76 § 1. Формы управления 76 § 2. Виды форм управления 77 Глава 10. ПРАВОВЫЕАКТЫУПРАВЛЕНИЯ 79 § 1. Понятие и юридическое значение актов управления 79 § 2. Виды правовых актов управления 81 § 3. Требования к правовым актам управления 82 § 4. Действие правовых актов управления 82 Глава 11. ПОНЯТИЯИВИДЫАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХМЕТОДОВ 84 § 1. Методы управления 84 § 2. Виды методов управления 86 § 3. Сущность и виды административного принуждения 88 РАЗДЕЛ IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯОТВЕТСТВЕННОСТЬ 90 Глава 12. ПОНЯТИЕИОСНОВАНИЯАДМИНИСТРАТИВНОЙОТВЕТСТВЕННОСТИ 90 § 1. Сущность административной ответственности 90 § 2. Основание административной ответственности 92 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНОЕПРАВОНАРУШЕНИЕ: 93 ЮРИДИЧЕСКИЙСОСТАВ 93 § 1. Объект и объективная сторона правонарушения 93 § 2. Субъект и субъективная сторона правонарушения 93 Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНЫЕВЗЫСКАНИЯ 95 § 1. Цели административных взысканий 95 § 2. Виды административных взысканий 95 § 3. Правила наложения административных взысканий 97 РАЗДЕЛV. АДМИНИСТРАТИВНЫЙПРОЦЕСС 98 Глава 15. СУЩНОСТЬАДМИНИСТРАТИВНОГОПРОЦЕССА 98 § 1. Понятие и виды административного процесса 98 § 2. Административная юрисдикция 99 Глава 16. ПРОЦЕДУРНОЕПРОИЗВОДСТВО 101 4 § 1. Производство по подготовке правовых актов управления 101 § 2. Лицензионно-разрешительное производство 102 § 3. Регистрационное производство 103 Глава 17. ЮРИСДИКЦИОННОЕПРОИЗВОДСТВО 104 § 1. Производство по жалобам 104 § 2. Дисциплинарное производство 105 § 3. Производство по делам об административных правонарушениях 106 Правовые основы производства 106 Участники производства 109 Стадии производства 109 Исполнительное производство 112 РАЗДЕЛ VI. ЗАКОННОСТЬИРЕАЛИЗАЦИЯИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ 113 Глава 18. СПОСОБЫОБЕСПЕЧЕНИЯЗАКОННОСТИ 113 § 1. Значение законности для процесса реализации исполнительной власти 113 § 2. Понятие способов обеспечения законности и их виды 114 Глава 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙКОНТРОЛЬ 116 § 1. Контроль законодательных органов 116 § 2. Контрольные полномочия Президента РФ 117 § 3. Контроль органов исполнительной власти 117 § 4. Особенности административного надзора 119 Глава 20. СУДЕБНЫЙИПРОКУРОРСКИЙНАДЗОР 120 § 1. Конституционный Суд РФ 120 § 2. Суды общей юрисдикции 121 § 3. Арбитражные суды 122 § 4. Общий надзор органов прокуратуры 123 РАЗДЕЛ VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ 124 Глава 21. СУЩНОСТЬАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ 124 § 1. Административно-правовая организация: цели, содержание 124 § 2. Особенности и формы внеотраслевого управления 127 Глава 22. ОРГАНИЗАЦИЯУПРАВЛЕНИЯЭКОНОМИЧЕСКОЙСФЕРОЙ 130 § 1. Управление промышленным комплексом 130 Органы управления промышленностью 130 Государственный контроль и надзор 132 § 2. Управление агропромышленным комплексом 133 Организация управления сельским хозяйством 133 Государственный контроль и надзор 134 § 3. Управление транспортно-дорожным комплексом и связью 135 Организация управления железнодорожным транспортом 135 Организация управления морским, речным и автомобильным транспортом 136 Организация управления авиационным транспортом 137 Организация управления дорожным хозяйством 138 Организация управления связью 138 5 Государственный контроль и надзор 139 § 4. Управление строительно-жилищным комплексом 140 Организация управления строительством, и жилищным хозяйством 140 Государственный контроль и надзор 141 § 5. Управление в сфере экологии 141 Организация управления природоиспользованием 141 Организация управления в области охраны природных ресурсов 143 Государственный контроль и надзор 144 § 6. Управление финансами 146 Организация управления финансами 146 Организация кредитного дела 147 Организация налогового дела 148 Государственный контроль и надзор 149 § 7. Управление торговлей 150 Организация управления торговлей 151 Государственный контроль и надзор 151 Глава 23. ОРГАНИЗАЦИЯУПРАВЛЕНИЯСОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙСФЕРОЙ 152 § 1. Управление образованием 152 Образовательные учреждения 152 § 2. Управление в области науки 154 Научные организации 154 § 3. Управление в области культуры 155 § 4. Управление в области труда и социального развития 157 § 5. Управление здравоохранением 158 Санитарно-эпидемиологический надзор 158 Глава 24. ОРГАНИЗАЦИЯУПРАВЛЕНИЯАДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ 159 § 1. Управление в области обороны 159 Военная служба 160 Военная служба в запасе 161 § 2. Управление в области безопасности 161 Государственная граница РФ и ее защита 163 § 3. Управление внутренними делами 165 § 4. Управление в области юстиции 167 § 5. Управление иностранными делами 168 Приложение 1 170 Приложение 2 170 6 Введениевкурсадминистративногоправа: исполнительнаявласть Административное право наряду с конституционным и гражданским правом является одной из основных отраслей российской правовой системы. Это объясняется прежде всего тем, что административное право – это именно та отрасль права, которая регулирует общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительнойвласти (иногда ее называют административной властью), которая представляет собой одну из ветвей единой государственной власти Российской Федерации в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Отсюда вытекает следующий вывод: чтобы понять сущность административного права и особенности административно-правового регулирования, необходимо прежде всего выяснить, что представляет собой сама исполнительная власть. Ведь именно она является своеобразным фундаментом данной отрасли российского права. Вот почему изучение административного права начинается с определения сущности и социального назначения исполнительной власти. Исполнительнаявласть – категория особого рода и, что необходимо подчеркнуть, новая для организации государственной власти в России на современном этапе ее развития. Внедрению этого понятия в законодательный и практический обиход способствовал тот факт, что Конституция РФ 1993 г. восприняла широко распространенный в западном мире принцип разделения властей. До того как в ст. 10 Конституции РФ было зафиксировано, что государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, во всех советских и российских конституциях термин «исполнительная власть» отсутствовал. Широко использовался иной термин, а именно «государственное управление». В этой связи интересны два вопроса: что реально представляет собой исполнительная власть и каково ее соотношение с государственным управлением? Ответ на эти вопросы можно получить на базе анализа всего действующего российского законодательства, и, конечно, прежде всего норм Конституции РФ. Итак, что характерно для исполнительной власти? Прежде всего необходимо учитывать, что речь идет о ветви или разновидности единой по своей сути государственной власти. Ее реализация предполагает взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей, каждая из которых имеет свое конкретное назначение, особые формы выражения, а также и особых субъектов. В этом смысле, например, для законодательной власти характерно то, что ее назначение заключается в решении на общегосударственном или региональном уровне основных вопросов социального, экономического и иного характера, осуществляемом в форме принятия законов. На долю органов судебной власти приходится выполнение в соответствующих формах законоохранительной функции. Естественно, что и исполнительной власти присущи свои особенности. Свое выражение они находят в следующем; 1. В процессе реализации исполнительной власти осуществляется главное, без чего практически не возможна деятельность любого рода, а именно исполнение принятого по тому или иному вопросу решения. Очевидно, что применительно к государству речь может идти прежде всего об исполнении тех норм (правил), которые находят свое закрепление в соответствующих законах. И именно эта задача в рамках механизма разделения властей составляет основное содержание функционального назначения исполнительной власти. Соответственно реализация исполнительной власти есть не что иное, как процесс реализации законов, как, впрочем, и подзаконных нормативных актов. Это такой особый вид государственной деятельности, в процессе которого осуществляется правоприменение (исполнительство). При этом достигаются следующие цели: прямое исполнение требований действующего законодательства; обеспечение нормальной и эффективной работы находящихся под воздействием исполнительной власти разнообразных объектов экономики, культуры и т.п.; обеспечение реализации демократических прав и свобод граждан, обязанностей государства перед обществом. 2. Исполнительная власть имеет особые правовые формы своего выражения, каковыми являются нормативные и индивидуальныеакты. С их помощью решаются все основные задачи правоприменения в процессе реализации исполнительной власти. Эти акты подзаконны. В 7 научной и учебной литературе их характеризуют в качестве правовыхактовуправления. 3. Особенно показательно то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это означает, что ее реализация отнесена к компетенции специальныхсубъектов. Соответственно в государственно-властном механизме (т.е. в системе государственных органов) выделяется особое звено, именуемое органамиисполнительнойвласти. Так, в соответствии со cт.77 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Говоря об органах исполнительной власти, следует учитывать ряд обстоятельств. С одной стороны, действующее федеральное и региональное законодательство, а также соответствующие подзаконные правовые акты нередко используют при характеристике организационных форм реализации исполнительной власти различного рода формулировки: органы исполнительной власти; исполнительные органы; государственные органы управления; исполнительные органы государственной власти; исполнительно-распорядительные органы государственной власти; органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, и т.п. Подобное терминологическое разнообразие объяснимо созвучностью терминов «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган». Мало того, эти термины практически тождественны, ибо орган исполнительной власти не может не быть одновременно и исполнительным органом. С другой стороны, «исполнительные органы» – термин собирательный, дающий возможность характеризовать любой орган, осуществляющий деятельность исполнительного характера. Так, исполнительные органы имеются в системе местного самоуправления. Однако в соответствии со ст.12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти. Исполнительные органы имеются также в общественных объединениях, в коммерческих структурах, на предприятиях и в учреждениях; все эти образования также не являются государственными органами. Между тем органы исполнительной власти в конституционном смысле являются прежде всего государственнымиорганами. А это означает, что в буквальном смысле, органы исполнительной власти – это только такие исполнительные органы, на которые действующим законодательством возложено осуществление специфической государственной функцииправоприменительного (исполнительного) характера. Следовательно, в подобных границах реализуется государственная власть; в иных вариантах речь идет о реализации властных полномочий, не имеющих государственного характера. Основной вывод, вытекающий из изложенных положений, заключается в следующем: поскольку исполнительная власть является ветвью государственной власти, ее субъектами, т.е. органами, практически реализующими ее функции, могут быть признаны только государственные органы, наделенные исполнительной компетенцией. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти. Вместе с тем появилась возможность более углубленной характеристики самой исполнительной власти. Она производна от общего понимания самой власти как политико- правовой категории. В подобном смысле власть представляет собой право, способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение подвластных субъектов. Исполнительная власть эти качества проявляет в общегосударственном масштабе, т.е. по отношению к различным индивидуальным и коллективным элементам государственно- организованного общества. В этой связи закономерен следующий вопрос: как, какимобразомдостигаютсяцели исполнительнойвласти? Ответ на данный вопрос предполагает учет государственно-правовой природы исполнительной власти. Соответственно в интересах практической реализации законов органами исполнительной власти используется определенный объем государственно-властных полномочие (издание юридически обязательных актов, обеспечение исполнения содержащихся в них требований и т.п.). Другая часть такого рода полномочий приходится на долю органов законодательной и судебной власти. Но значит ли это, что сама исполнительная власть есть вид государственной деятельности? Конечно, нет. Все дело в том, что любые полномочия, кому бы они ни были предоставлены, должны иметь соответствующее внешнее выражение. Иначе говоря, они могут быть практически использованы только в форме определенных действий, т.е. деятельности. А это означает, что для реализации исполнительной власти (как, впрочем, и законодательной, и судебной) требуется 8 деятельность тех государственных органов, которые на это уполномочены. Иначе сама исполнительная власть превращается в абстракцию. Таким образом, логичен следующий вывод; исполнительнаявластьнетождественна государственнойдеятельности. Однако соответствующий вид государственной деятельности ( в нашем случае – исполнительная деятельность) – не сама государственная власть (в нашем случае – исполнительная власть), а только форма ее практической реализации. Власть является содержанием такой деятельности, выражением ее функционального назначения. Следовательно, исполнительнаявластьвыражаетсявособом, т.е. правоприменительном (правоисполнительном) видегосударственнойдеятельности. Это означает, что она олицетворяетсяв деятельностиспециальныхсубъектов, наделенныхисполнительной компетенцией. Как уже подчеркивалось, в роли таких субъектов выступают органы исполнительной власти. Именно в деятельности этих субъектов исполнительная власть приобретает динамические, т.е. реальные, ощутимые качества, Какможнохарактеризоватьдеятельностьтакихорганов? Из предыдущего изложения со всей определенностью можно сделать вывод о том, что именно государственноеуправление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Соответственно все субъекты (органы) исполнительной власти фактически являются звеньями системы государственного управления. Государственное управление, в свою очередь, есть деятельность исполнительно- распорядительного характера, что означает, во-первых, ее функциональную направленность (исполнительство), и, во-вторых, ее государственно-властный характер (распорядительство). В самом широком смысле под управлением понимается деятельность, направленная на руководство чем-либо (кем-либо), на упорядочивающее воздействие в отношении тех или иных организованных систем, на поведение участников совместной деятельности с целью обеспечения их организованного взаимодействия. В этом – социальное назначение управления. Очевидно, что его цели могут быть достигнуты при условии известного подчинения воли управляемых воле управляющих. Таков механизм реализации социального управления, которое может пониматься как средство организации общественных связей. Эти признаки социального управления легко обнаруживаются при анализе исполнительной власти и форм ее реализации, о чем речь шла ранее. И конечно, налицо полное совпадение механизма реализации исполнительной власти в ее современном понимании с механизмом государственного управления. Характеризуя исполнительную властьв ее практическом выражении, необходимо учитывать еще одну ее принципиальную особенность. В отличие от законодательной и судебной ветвей власти она непосредственно воздействует на процессы, происходящие в экономической, социальной и административно-политической сферах жизни общества. Этому способствует то, что именно в ведении соответствующих органов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, службы внутренней и внешней безопасности, объекты государственной собственности и т.п. Вместе с тем именно в процессе реализации исполнительной власти обеспечиваются права и обязанности физических и юридических лиц (в последнем случае независимо от формы собственности), осуществляется регулирование работы различных объектов негосударственного сектора и государственный контроль (надзор) за деятельностью в управляемой сфере общественных отношений. Все это – ведущие направления государственно-управленческой деятельности, с достаточной отчетливостью выражающие приоритет публичных (но не частных) интересов. В современных условиях исполнительная власть в ее государственно-управленческом смысле все в большей степени отказывается отнепосредственногоуправления теми или иными объектами. Это связано в первую очередь с широким процессом разгосударствления ранее бывших государственной собственностью предприятий и учреждений, с их приватизацией и акционированием. В связи с этим все чаще стал употребляться термин «государственное регулирование». Каково соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»? Принципиальных различий по целевому назначению между этими понятиями нет. Объясняется это тем, что фактически регулирование по своей сути есть непременный элемент 9 государственно-управленческой деятельности, одна из его функций, т.е. основных направлений деятельности. В числе подобных функций обычно называютраспорядительство, регулирование, организацию, координациюиконтроль. При этом распорядительство предполагает прямое вмешательство субъекта управления в деятельность управляемых объектов (например, адресные задания). Что же касается регулирования, то его суть состоит в установлении определенного порядка (режима) деятельности таких объектов, т.е. в ее упорядочении. Уже из этого ясно, что регулирование не противопоставляется управлению. Иного и не может быть, ибо одна из функций управленческой деятельности не может «поглотить» всю эту деятельность. Как свидетельствует практика реализации исполнительной власти, управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет. Соответственно в компетенции органов исполнительной власти легко обнаруживаются как распорядительные, так и регулирующие полномочия. Фактически же речь может идти лишь о следующем. Как правило, управление традиционно связывается с наличием у его субъектов непосредственно подчиненных объектов, арегулирование – с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту управления объекты (например, на общественные объединения, негосударственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.). Однако все это относительно, так как и в том, и в другом случае подразумеваются те или иные варианты практической реализации исполнительной власти. А это означает, что государственное управление – более широкое понятие по сравнению с понятием государственного регулирования. В чисто юридическом смысле регулирование, являясь элементом (функцией) управленческого процесса, находит свое выражение в установленииправилповеденияв управляемой сфере, т.е. в правовомрегулировании. В нашем случае имеется в виду административно-правовое регулирование. Итак, мы познакомились с наиболее ярко проявляющимися признаками, с помощью которых можно получить представление об исполнительной власти и механизме ее практической реализации. В последнем случае имелась в виду организационно-правоваяхарактеристика исполнительной власти. В ее основе – государственно-управленческаядеятельностьорганов исполнительнойвласти, нуждающаяся как и все иные виды государственной деятельности в соответствующем правовом оформлении. Традиционно роль правового регулятора общественных отношений, складывающихся в процессе реализации исполнительной власти, отводится особой правовой отрасли – административномуправу. Само наименование такой отрасли имеет специфическую корневую основу – лат. administratio, который переводится как «управление». Отсюда потребность в детальном рассмотрении всех основных элементов, способных в своей совокупности характеризовать административное право – «юридического спутника» всех проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. практического выражения исполнительной власти как особой ветви единой государственной власти Российской Федерации. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. В чем выражается назначение исполнительной власти в системе разделения властей? 2. Каково соотнешение исполнительной власти и государственного управления? Раздел I. ПОНЯТИЕАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА Глава 1. ПРЕДМЕТАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА |