Управление государственным сектором экономики
 Скачать 116.35 Kb.
|
|
ГЛАВА 2. управление государственным сектором экономики 2. Управление государственным сектором экономики Управление государственным сектором экономики – это целенаправленное руководство его функционированием, координация деятельности и рациональное использование всех структур и объектов данного сектора в интересах достижения наибольшего эффекта, высокого качества и конкурентоспособности при минимальных затратах ресурсов. Такое руководство основывается на комплексном использовании хозяйственного механизма смешанной экономики с учетом специфики этого сектора, так как его объекты представляют государственную собственность. Это позволяет наряду с использованием таких общепризнанных экономических рычагов и стимулов, как цена, прибыль, кредит, финансы и т.п., одновременно активизировать административные методы управления (приказы, распоряжения, постановления и т.п.). Появляется также возможность сохранять репутацию плана как главного инструмента научного управления, квалифицируя категории "план – закон" как синонимы. План – это закон жизни не только предприятий, но и всех объектов госсектора. Благодаря государственному управлению реально обеспечивается усиление мер по социальной ориентации экономики, реструктуризации и переводу хозяйства на инновационный путь развития, по улучшению сбалансированности производства и потребления, спроса и предложения, доходов и расходов, материальных, трудовых, финансовых и других ресурсов, интересов различных звеньев и уровней хозяйствования. Итак, с точки зрения экономической эффективности развития госсектора Россия идет вразрез с общемировыми тенденциями. Основная причина состоит, непосредственно, в неадекватной системе управления отечественным госсектором. Этот вопрос заслуживает самостоятельного анализа. Среди причин плохой работы российского промышленного госсектора можно выделить три: статистическую, финансовую и управленческую. Статистическая причина. Практически во всех странах мира госсектор представляет собой весьма неоднородное производственное образование. Данный факт, пожалуй, наиболее четко проявляется в официальной идеологии правительства Швеции, подразделяющего все предприятия госсектора на две группы: работающие в условиях рынка и выражающие специфические интересы общества (иначе, предприятия с интересами государства). Предприятия первой группы представляют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на высокие экономические результаты. Предприятия второй группы обременены некими дополнительными общественными целями и задачами, которые реализуются в ущерб экономической эффективности. Такое структурное деление позволяет вскрыть специфику нынешнего этапа развития отечественного госсектора, а именно: государственное предпринимательство в России пока не получило должного развития, и большая часть промышленного госсектора состоит из предприятий второй группы. Однобокость, отражающая игнорирование Россией международных стандартов учета, является логическим следствием первоначальной стадии его формирования, в связи с чем можно говорить, что и сам госсектор находится пока в зародышевом состоянии. Изменить сложившуюся ситуацию можно за счет совершенствования политики развития госсектора, которая должна предусматривать два относительно самостоятельных блока: политику в отношении предприятий госсектора, действующих в рыночных условиях, и политику в отношении предприятий госсектора с общественными интересами (частно-государственное партнерство). Первый блок в России пребывает в стадии становления, второй же вообще отсутствует. Между тем разработка последнего является необходимым условием повышения общей эффективности госсектора промышленного комплекса страны. Основой политики по сбалансированному развитию двух групп предприятий госсектора должна стать адекватная система статистического обеспечения, для построения которой можно воспользоваться позитивным опытом Швеции, где внедрена дифференцированная система учета двух упомянутых выше категорий предприятий. Для первых, работающих в рыночных условиях, действует усеченная система статистических показателей, ориентированная на оценку рентабельности предприятия, его финансовой и экономической эффективности; для вторых, более комплексная система статистических показателей, которая, помимо чисто финансовых, включает показатели, позволяющие оценить степень достижения стоящих перед предприятием общественных целей. Формирование в России подобной системы статистического обеспечения политики развития госсектора могло бы повысить ясность и прозрачность как самих целей и задач госсектора, так и степени их выполнения. Кроме того, это дало бы дополнительную информацию о структуре госсектора по двум группам предприятий и тем самым могло бы служить основой для ее оперативной оптимизации. Финансовые причины. Если государственный сектор хорошо финансировать, то он превращается в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики, если же ему недодавать финансы, то он довольно быстро оказывается низкоэффективным и становится обузой для населения страны. В развитых странах это поняли, и правительства сознательно идут на реализацию того или иного подхода. Похоже, что в России на правительственном уровне эта дилемма до сих пор не осмыслена: от госсектора ждут великих достижений, а на его нужды выделяют финансовые крохи.На фоне финансовых приоритетов России мощь, к примеру, французского госсектора, на долю которого в период правления администрации Ф. Миттерана приходилось 30% ВНП и 50% всех расходов на НИОКР в промышленности, кажется чем-то поистине фантастическим. Между тем, как показывает зарубежный опыт, это не случайно. В развитых странах государство постоянно оказывает финансовую помощь промышленности. Так, ее доля в условно чистой продукции в начале 80-х годов ХХ в. в Швеции оценивалась в 15,4%, в Италии – 7,1%, в ФРГ – 4,0%, в Англии – 3,6% . Подобная финансовая щедрость слишком явно разнится с финансовой политикой экономного российского правительства. Таким образом, по вопросам финансирования госсектора Россия выпадает из общемировой линии развития, что в решающей степени предопределяет его низкую эффективность. Управленческие причины. Самый большой урон отечественному госсектору нанесла абсолютно никчемная система управления им. В России вопросы функционирования государственного сектора на макроуровне никогда не находились в полномочии какого-либо одного органа исполнительной власти. Они всегда были распределены по разным ведомствам по отраслевому и функциональному признакам. Из-за неумения управлять госсектором в рыночной экономике управленческая проблема перешла в разработку программы по окончательной приватизации того, что еще не было приватизировано.[6] Устранение российских властей от проблем, связанных с госсектором, опять-таки идет вразрез с мировым опытом. Практически во всех развитых странах разрабатывается промышленная политика, центром которой является именно промышленный госсектор. Для реализации промышленной политики создается сложная организационная система институтов, подкрепленная системой юридически оформленных институциональных правил и норм. Для России же характерна бедность не только самих инструментов промышленной политики, но и охваченных ими хозяйственных объектов. Таковы, на наш взгляд, основные причины, по которым в нашей стране сложился уродливый и нежизнеспособный государственный сектор в ведущей отрасли экономики - промышленности. Как уже отмечалось, государственный сектор в большинстве развитых стран является авангардным элементом экономики в реализации процесса накопления основного капитала. В настоящее время появились данные, подтверждающие этот тезис и применительно к экономике России. Так, бездумное разрушение госсектора в ходе масштабной приватизации явилось одной из причин инвестиционного кризиса и производственного упадка в России 90-х годов. Парадокс: в области государственной политики масштабная приватизация государственного сектора, призванная стабилизировать экономическую ситуацию, повлекла за собой ущерб всех основных макроэкономических параметров. Исходя из этого, меры государственного воздействия привели к прямо противоположному результату, нежели, который изначально предполагался. Здесь видна классическая ошибка системы государственного регулирования. Государство, понизив государственный сектор и инвестиционную активность в стране, не смогло наполнить свою казну настолько, чтобы хоть как-то компенсировать урон, нанесенный от инвестиционного кризиса. По имеющимся данным, вырученные государством средства от приватизации государственной собственности составляют лишь 15% ее истинной стоимости. Взаимное отрешенность бизнеса, чиновничества и населения означает утрату государством рычагов воздействия на экономику. С одной стороны, влияние на экономику через постоянно понижающийся государственный сектор становится все ниже, с другой – влиять на частный сектор, который не желает прислушиваться к советам правительственных структур, также не удается. Необходимо быстрое усовершенствование всего спектра промышленной политики, что предполагает прежде всего выбор типа этой политики: защитительного, адаптивного или инициативного.[3] 2.1Методы государственного регулирования государственного сектора Методы государственного регулирования госсектора являются основной составной частью методов государственного вмешательства в экономику. Границы госсектора позволяют разбить совокупность методов регулирования госсектора на два блока: прямые методы государственного регулирования госсектора и косвенные. Под прямыми методами стоит понимать, такие методы, которые непосредственно влияют на объем и структуру госсектора, и обеспечены принуждающей силой государства. К ним относятся:Законодательные методы. Нормативно-правовые акты определяющие возможность или невозможность тем или иным субъектам осуществлять хозяйственную и иные виды деятельности. Государство также организует барьеры для входа в отрасль, чтобы обеспечит возможность вести деятельность только для надежных и ответственных организаций, регламентирует порядок регистрации, ликвидации и банкротства. Антимонопольное законодательство следит за состоянием конкуренции в экономике, при её отклонении от заданных нормативов может регулировать положение монополиста на рынке, применять методы разукрупнения компании, а также влиять на ценовую политику и контролировать качество продукции монополии. Прямое (а также долевое) участие государства в процессе производства товаров и услуг, на основе госсобственности. Госкомпании призваны действовать в тех отраслях и сферах, где рыночные методы создания, распределения и потребления благ не удовлетворяют общественные потребности в необходимом объеме. Цель деятельности госсектора - это прежде всего не получение прибыли, а удовлетворение необходимых потребностей жителей страны. Госсектор способен мобилизовать больший объем финансовых и производственных ресурсов, для их дальнейшего направления на долгосрочные и сверхдолгосрочные проекты, чем частный сектор. Государство участвует также в тех сферах, которые не предполагают получение какого либо дохода. [1] Из всего выше перечисленного следует, что практически весь объем госсектора не входит в интересы частного сектора на данном этапе развития. По мере развития рыночных отношений, роста благосостояния граждан, интеграции в мировое экономическое пространство, развития партнерских и корпоративных отношений, развития технологий - появляется возможность вовлечения госсектора в те сферы, где ранее действовал только госсектор. Таким образом государство делегирует часть своих полномочий окрепшему и надежному частному сектору. Приватизация госимущества означает его передачу в частные руки. В результате приватизации часть госимущества переходит в собственность отдельных немногочисленных людей. Приватизация направлена на максимальный финансовый доход. Инвестирование. Государство способно осуществлять инвестирование в те или иные сферы, тем самым стимулируя производителей на создание доступной и востребованной продукции. Тем самым удовлетворяя потребности потребителей. Благодаря госинвестициям происходит обновление материально-технической базы, реструктуризация задолженностей, изменяется объем и структура производства, сохранение ведущих специалистов. Нередко инвестирование принимает формы государственной поддержки предприятий, целью которой является реструктуризация компании, недопущение остановки предприятия, роспуска персонала. Предоставление государством кредитов, поручительств, гарантий. К косвенным методам регулирования госсектора относится: Налоговое регулирование. Способствует регулированию отчислений в бюджет. Стимулирует перелив капитала в сферы с более низким налогообложением. Стимулирование спроса. Способствует увеличению спроса при его спаде. Например, увеличение доходов физических лиц увеличивает спрос на те или иные товары и услуги, стимулирование производство которых необходимо в конкретный момент. Также как элемент стимулирование спроса выступает государственное кредитование. Государство, изменяя учетную процентную ставку и норму обязательных резервов, определяет доступность кредитов, как для предприятий, так и для населения. Государственно-частное партнерство (ГЧП). ГЧП - способ взаимодействия государства и частных компаний для решения социально-экономических задач и достижения целей, интересных обеим сторонам. Практика показывает, что капитальные и операционные затраты частного сектора при использовании механизмов ГЧП существенно меньше, чем при реализации проекта путем прямого выделения бюджетных средств. Повышается эффективность выполнения проектов ГЧП за счет разделения рисков между государством и частной компанией. Частный инвестор берет на себя риски, которыми он может управлять, к примеру риски превышения капитальных затрат, а государство - те, что находятся вне контроля частного сектора, например политические и законодательные. Принципы ГЧП применяются, прежде всего, по отношению к реализации инвестиционных проектов в капиталоемких отраслях национальной экономики, за развитие которых должно отвечать государство. Однако, суть ГЧП - гораздо шире, также как и многогранно само сотрудничество государства и бизнеса. В первой главе мы исследовали основные теоретические положения возникновения и функционирования государственного сектора экономики. Обозначены основные подходы к определению понятия госсектора российскими и зарубежными учеными. Проведены параллели между сходными, но не идентичными понятиями госсектора и госсобственности. Обозначены основные границы функционирования госсектора через функции выполняемые государством. Но на данном этапе развития российского общества существует ряд проблем и ограничений, которые накладывают свой отпечаток на возможности реализации первостепенных и жизнеобеспечивающих функций государства, тем самым искажая структуру и границы вмешательства государства в экономику. В конце главы определены основные методы государственного регулирования госсектора. Стоит заметить, что эти методы приводятся в действие комплексно, поэтому сложно оценить значимость каждого. [8] 2.2 Инструмент государственного управления сектором Чтобы осуществить управление, необходимо прежде всего осознать его цели и задачи, и, избрать метод управления в соответствии с характером решаемой проблемы и видом объекта управления и затем выработать управляющее воздействие со стороны субъекта на объект. Но всего этого явно недостаточно для достижения желаемого результата управления. Требуется еще найти, установить и ввести в действие (применить) способы и средства практической реализации выработанного управляющего воздействия, принятого управленческого решения, которые и называют инструментами управления. Для того чтобы воплотить замысел в жизнь, надо довести управляющий сигнал до объекта управления (исполнителей управляющего воздействия) и, что самое главное, – обеспечить или, по меньшей мере, подкрепить процесс исполнения управленческого замысла. Только в идеале представляется, что стоит проинформировать объект управления, исполнителей о принятом государственном решении, требующем проведения определенных действий, и эти действия будут заведомо выполнены в соответствии с проявленной волей субъекта управления. В действительности не обойтись без таких инструментов управления, как документальное оформление управляющего воздействия, его юридическое, правовое подкрепление, согласованное с действующими правилами и нормами, применение средств активизации исполнения решения. Частично подобные общие, универсальные инструменты государственного управления в виде законов, положений, уставов, правил, норм, инструкций, ограничений, запретов, стимулов уже существуют и закреплены действующими нормативно-правовыми актами. Эти инструменты органы государственного управления должны использовать в готовом виде путем обеспечения, соблюдения принятых в государстве правил и норм экономического поведения и опоры на них в своей собственной деятельности. Частично субъекты государственного управления формируют локальные инструменты управления реализацией принятых ими управленческих решений. Такие инструменты имеют форму постановлений, приказов, распоряжений, инструкций, разъяснений, установок, сделок, контрактов, соглашений, стимулов, поощрений, наказаний, санкций, совещаний, обсуждений, согласований, способствующих практическому осуществлению управляющего решения, управленческого воздействия. Инструменты управления сами по себе могут рассматриваться как управляющие воздействия, вырабатываемые в целях обеспечения выполнения других управляющих воздействий, принимаемых управленческих решений. Локальные инструменты управления выглядят как управляющие воздействия частного характера, подкрепляющие выполнение управленческих решений более высокого уровня значимости, важности, стоящих выше по уровню иерархии. Самые общие инструменты управления есть по существу универсальные воздействия, институты управления, призванные обеспечивать, поддерживать процессы управления в целом. Инструменты государственного управления в экономике по своему действию аналогичны рычагам, кнопкам, рукояткам, используемым при управлении техническими объектами. Подобное сходство, будучи довольно условным и даже грубым, послужило поводом называть инструменты управления объектами и процессами производства, распределения, обмена, потребления, экономическими рычагами (рычагами управления), а совокупность инструментов – экономическими механизмами управления.[5] Как отмечено в предыдущем разделе, инструменты управления есть конкретизация норм и правил, образующих институты управления. В рамках каждого института государственного управления экономикой концентрируется совокупность однородных по способу, характеру, виду управляющих воздействий, объединяемых также областью действия. В то же время одни и те же по виду действия, инструменты управления (государственного и негосударственного) входят в состав разных институтов управления. Место инструментов в общей системе государственного управления экономикой иллюстрируется схемой : Таблица 2.1  Итак, инструменты управления – это способы и средства поддержания, подкрепления, обеспечения, практической реализации управляющих воздействий, управленческих решений. Таким образом, к инструментам управления следует относить все то, что применяется для управления процессами достижения цели, решения проблемы, воплощения в жизнь намеченных воздействий на объект управления со стороны субъекта управления. Посредством инструментов собственно и реализуется управление. Инструмент управления есть относительное понятие, роль и место которого определяются в соответствии с его положением в логической связке «управленческое решение – инструмент реализации решения» или «управляющее воздействие – инструмент осуществления управляющего воздействия». Инструменты вторичны по отношению к решениям, воздействиям в том смысле, что они представляют средства, способы, пути их воплощения. Но выступая в одной связке в качестве инструмента управления, тот же инструмент в другой логической связке способен становиться управляющим воздействием. Например, законодательные органы страны, принимая решение о государственном бюджете на очередной год, подкрепляют его налогами, обеспечивающими необходимые доходы бюджета. В этом случае действует связка «принятие решения о бюджете – сбор налогов, образующих доходы бюджета как инструмент обеспечения реализации решения». Если же мы рассмотрим связку: «сбор налогов – источник пополнения доходов государства», то на первый план выходит управляющее воздействие в виде сбора налогов, а инструментом его реализации служат способы установления и взыскания налогов. В более общем случае договор между хозяйствующими субъектами может рассматриваться, с одной стороны, как универсальная форма управления рыночной экономикой, а с другой, как инструмент налаживания хозяйственных отношений между конкретными субъектами. Узаконенные государством правила заключения и исполнения договоров правомерно рассматривать и как управляющее воздействие со стороны государства на участников договорных отношений, тогда как любой конкретный договор есть инструмент практического воплощения такого управляющего воздействия посредством соблюдения установленных правил. После этого введения, посвященного толкованию понятия «инструменты управления» и его связи с термином «управляющее воздействие» («управленческое решение»). Перейдем к рассмотрению обширной совокупности наиболее распространенных инструментов управления на макро- и микроэкономическом уровнях. Приходится отмечать, что в экономической науке и практике понятие «инструменты государственного управления» не получило пока полного признания. Не выработана и общепринятая классификация многообразия применяемых инструментов государственного управления. Главная сложность построения упорядоченной совокупности инструментов управления заключается не только в трудности охвата всего разнообразия таких инструментов, но и в наличии множества признаков, по которым можно разделить инструменты на классификационные группы. При этом не удается избежать «пересечения» групп, формируемых по разным признакам. Попытка расположить инструменты государственного управления в соответствии с институтами управления также не позволяет построить строго упорядоченную систему, ибо одни и те же инструменты попадают в разные институты управления.[2] |