Урок 7. УРОК_7_Тема_2_3_Пересмотр,_внесение_поправок_и_изменение_Констит. Урок 7 для пгк на 2023г. Тема 3 Пересмотр, внесение поправок и изменение Конституции рф. Толкование Конституции рф. Опорная лекция содержание
 Скачать 1.05 Mb.
|
|
Министерство образования и науки Самарской области ГБПОУ «ПОВОЛЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОЛЛЕДЖ» По дисциплине «КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО» УРОК 7 для ПГК на 2023г. Тема 2.3 Пересмотр, внесение поправок и изменение Конституции РФ. Толкование Конституции РФ. ОПОРНАЯ ЛЕКЦИЯ СОДЕРЖАНИЕ
Урок 7 Тема 2.3 Пересмотр, внесение поправок и изменение Конституции РФ. Толкование Конституции РФ. Введение В главе 9 Конституции РФ закреплен порядок пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для придания им стабильности и предупреждения произвольных изменений. В мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» Конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, усложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то поворотами в политической жизни, отражающими изменение баланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от тоталитарного режима к демократическому, и наоборот. В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствования текста Основного Закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдерживалась и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает «жесткие» правила игры. Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к учету общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры. Изменение конституции (пересмотр или внесение поправок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном сознании. Бывает и так, что поправки к конституции в корне меняют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона. Вопрос 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию О значении и возможности изменения конституции Ныне действующая Конституция РФ прожила всего несколько лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая отмену института президентства, введение парламентаризма и т.д. Конституция РФ защищает себя от произвольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конституционного института пересмотра и поправок. Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как принятие конституции, так и ее последующие изменения осуществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти. Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т.е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потрясений, в результате которых старый конституционный порядок уступает место новому. Необходимость отличия учредительной власти от законодательной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, что было связано с поиском истоков конституционного нормотворчества в условиях Великой Французской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция рождается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Конституция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента. Но приняв конституцию, учредительная власть ищет ее поддержки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной власти или органу, специально создаваемому для изменения конституции. В любом случае учредительная власть обладает уникальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти. Учредительная власть призвана создать конституционный порядок, она персонифицируется теми людьми или группами людей, которые оказались у власти в результате какого-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через референдум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б.Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закреплено за Съездом народных депутатов), но сумел найти демократическую процедуру для выхода из конституционного кризиса (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции РФ. Установленная учредительная власть – это та власть, которая рождается конституцией для последующих ее изменений и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законодательному органу (таков, например, порядок изменения конституций в республиках, входящих в состав Российской Федерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей части принимать поправки законодательным органом (Федеральным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой – созывать для пересмотра Конституционное Собрание или при определенных условиях использовать всенародный референдум. Установленная учредительная власть выражает народовластие, она пользуется высшей легитимностью, поскольку в отличие от обычных законов, принимаемых законодательным (представительным) органом, все ее акты подлежат одобрению народом. Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно высказаться о судьбе наиважнейших принципов конституции с тем, чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократический фундамент ее задач и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу существованию представительной системы и непомерному возвышению исполнительной власти. Вопрос 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации Конституция РФ различает термины «пересмотр» и «внесение поправок». Пересмотром являются изменения положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направлено на изменение главы 3-8 Конституции РФ. Конституция проводит не формальное, а фундаментальное различие между главами, которые в силу их характера изменяться не должны или, во всяком случае, сделать это должно быть очень трудно, и главами, которые могут быть изменены сравнительно в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 устанавливают основы конституционного строя и правовой статус личности, и естественно, что Конституция установила для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Конституция как бы предупредила законодателей, что положения, связанные с основами конституционного строя и правовым статусом личности, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Глава 9 вошла в этот круг «неприкасаемых» потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмотра и внесения поправок. Порядок пересмотра и внесения поправок отличается намеренной усложненностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционного Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Субъекты права на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ перечислены в ст. 134. Это: Президент РФ; Совет Федерации; Государственная Дума; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы субъектов РФ; группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Перечень этих органов государственной власти уже тех, которые, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают правом законодательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания. В Конституции РФ не указывается, каким образом должны приниматься решения органов государственной власти, связанные с внесением предложений о пересмотре или поправке к Конституции. Следовательно, такие решения принимаются в соответствии с регламентом каждого органа, т.е. требуют проведения голосования при наличии кворума и оформляются постановлением. Пересмотр положений глав 1, 2 и 9. Конституционное Собрание. Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции начинается (ст. 135) с ясного указания на то, что положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Такое выражение недоверия законодательному органу преследует цель не допустить положения, при котором этот орган сам принял решение о пересмотре, и сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстраняется от процесса пересмотра. Во-первых, как отмечалось, оно обладает правом внесения предложений о пересмотре, а во-вторых, без его поддержки да еще большинством в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно предложение о пересмотре не может привести к созыву Конституционного Собрания. Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, которое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ, требуется наличие двух условий: 1) внесение предложения надлежащим органом; 2) поддержка этого предложения Советом Федерации и Государственной Думой. Понятие Конституционного Собрания, его состав, порядок избрания, порядок работы и принятия решений остались за пределом конституционного текста. Указано только (ч. 2 ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный конституционный закон (а процедура принятия таких законов тоже непроста). Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетенция Конституционного Собрания Конституцией закреплена. Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений: 1) подтвердить неизменность Конституции РФ; 2) разработать проект новой Конституции РФ. В отношении созыва Конституционного Собрания такая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень-то стимулирует к этому перспектива подтвердить неизменность Конституции и, в не меньшей степени, разработать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле состоит в том, что главы 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцентно соответствуют общепризнанным принципам международного права, являющегося составной частью правовой системы Российской Федерации, а также общечеловеческим представлениям о демократическом правовом государстве. Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и разработает новую Конституцию РФ, то эта Конституция может быть принята тоже непростым путем, а именно: 1) при наличии квалифицированного большинства в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания; 2) вынесением проекта на всенародное голосование (референдум). Однако условие для принятия новой Конституции РФ весьма жесткое. Референдум может быть признан результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конституции РФ, имеющих наибольшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан. Иной, более облегченный порядок изменения Конституции касается федеративного устройства, механизма государственной власти и местного самоуправления (гл. 3-8). Поправки к главам 3-8. Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределенность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании этой конституционной нормы, с которым Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ. Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федерального закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный на процедуру принятия поправок. На основании этих и ряда других аргументов Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Решение Конституционного Суда РФ не могло отрегулировать все вопросы, связанные с принятием конституционной поправки. Конституционный Суд поэтому установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. На основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в силу Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Этим Законом регулируется процесс принятия поправок к гл. 3-8 Конституции РФ. Поправки к этим главам принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Предложение о поправке вносится в Государственную Думу Федерального Собрания субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ. Предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции. Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях. Он считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Думой проект в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания, где он подлежит обязательному рассмотрению в соответствии с Регламентом. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Далее, не позднее пяти дней со дня принятия этот закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Далее, в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными органами субъектов РФ закона о поправке, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, как и законодательный орган субъекта РФ, в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона законодательными органами субъектов РФ, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос. Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными органами субъектов РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции РФ. Вопрос 3. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов Российской Федерации Статья 137 Конституции РФ закрепляет положения, являющиеся весьма важными для федеративного устройства. Речь идет о возможности конституционного преобразования краев и областей в республики или автономного округа в область, об образовании на территории двух-трех субъектов РФ нового субъекта РФ, о разделе одного субъекта РФ на два, о принятии в состав РФ какого-либо из соседних государств или просто об изменении наименований нынешних субъектов РФ. Ст. 65 Конституции РФ содержит перечисление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются федеральным конституционным законом. Изменить эту статью – значит затронуть один из самых чувствительных нервов российского федерализма, связанный с гарантиями конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Поэтому ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституционным законом и только в следующих случаях: • принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ; • изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Часть 2 ст. 137 связана с изменением наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Но каким органом и каким правовым актом осуществляется изменение ст. 65, Конституция РФ не отвечает на этот вопрос, что породило запрос Государственной Думы о толковании этой конституционной нормы в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела учитывал, что предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и 137 (ч. 1) Конституции РФ. Разумеется, изменение наименования субъекта РФ может быть совсем не формальным делом, а связано с принципиальным изменением конституционно-правового статуса и даже затронуть основы конституционного строя РФ, права и свободы граждан. Конституционный Суд РФ в этой связи отметил, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции. С рассмотренными выводами связано понимание роли Президента РФ в оформлении решений об изменении наименования субъекта РФ. Из того, что он является главой государства и гарантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений, он обязан обнародовать (промульгировать) их. В соответствии с этими соображениями Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. установил: изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ (использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда). Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года. Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части ( гл. 1 ст. 1 ч. 1). Образование в составе Российской Федерации нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (гл. 1 ст.1 ч. 2). Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Основные требования к принятию в Российскую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта: 1. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. 2. При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности. Условия принятия в Российскую Федерацию нового субъекта. 1. В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть. 2. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствий международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. 3. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если соответствующим международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. 4. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором. Условия образования в составе Российской Федерации нового субъекта. 1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. 2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. 3. Изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации. |