дипломная работа. прокурор как субъект ап. Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего научного исследования, а также его научную новизну и практическую значимость
 Скачать 137.97 Kb.
|
|
ВВЕДЕНИЕ Административный процесс неразрывно связано с содержанием и принципами современного правового государства. Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные служащие должны нести в современном правовом государстве ответственность за принимаемые ими решения и осуществляемые действия (бездействие), за издание незаконных правовых актов управления, за необоснованное применение к физическим или юридическим лицам мер административного принуждения. В сфере административной юрисдикции в определённой мере затрагиваются права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, что, несомненно, актуализирует проблему обеспечения законности при её осуществлении. Ведущая роль в обеспечении законности принадлежит прокуратуре. Анализ содержания научных трудов, посвященных изучению положения участников административного процесса, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время недостаточно подробно изучены вопросы сущности правового статуса прокурора как участника административного процесса. К тому же некоторые работы данного плана в значительной мере устарели и не отвечают современным правовым реалиям. Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего научного исследования, а также его научную новизну и практическую значимость. В настоящей работе исследуются теоретические основы правового статуса прокурора, определяется объём его полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях, выявляются особенности полномочий прокурора как участника административного процесса, проводится комплексный анализ административно-правового статуса прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях несудебными и судебными органами, особое внимание уделяется исследованию проблемы, связанной с осуществлением своих полномочий прокурором на стадии пересмотра постановлений и решений по указанным делам. Существенным пробелом действующего законодательства об административных правонарушениях является отсутствие в нем установленных пределов полномочий прокурора по надзору за исполнением законов при применении мер обеспечения административного процесса (кроме административного задержания), что совершенно необоснованно, поскольку использование этих мер затрагивает права и законные интересы физических и юридических лиц именно в рамках осуществления данного производства. В связи с увеличением количества рассматриваемых судами административных дел, значительным изменением и усложнением административного законодательства важное значение приобретает обеспечение законности и эффективности административного процесса. Поэтому активное привлечение прокурора к участию в рассмотрении таких дел стало реальной необходимостью. Объектом исследования являются специфические административно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении прокурором своих полномочий ( в том числе и контрольно-надзорных) на всех стадиях административного процесса. Предмет исследования составили отечественное и российское законодательство, регулирующее основы и порядок осуществления прокурором полномочий в административном процессе. Цель исследования — разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства в сфере регламентирования правового статуса прокурора в административном процессе. Достижение вышеназванной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач: проанализировать теоретические основы правового статуса участников административного процесса; выявить и раскрыть специфику полномочий прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях; определить объём полномочий прокурора в административном процессе; исследовать особенности административно-правового статуса прокурора в ходе осуществления надзора на всех стадиях административного процесса; на основе анализа выявить недостатки и пробелы в законодательстве, а также определить проблемы правового регулирования статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях; разработать конкретные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, устанавливающих пределы полномочий прокурора в рамках административного процесса. Методология и методика исследования. Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (общенаучный, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный) научные методы, а также методы социологических исследований (метод экспертных оценок, исследование документов), также были использованы логические операции (анализ и синтез, индукция и дедукция). В ходе исследования были изучены труды таких авторов как, И.И. Мах, В.А. Круглов, Д.А. Гавриленко, Д.Н. Бахраха, Л.М. Рябцева, В.В. Стрельникова, А.С. Сенько, Ю.А. Тихомирова. Основной информационной базой исследования явилось современное российское и белорусское законодательство, научные труды и публикации отечественных и российских авторов, материалы периодической печати. ГЛАВА 1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ПРОКУРОРА В РАМКАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА 1.1 Участники (субъекты) административного процесса Каждая отрасль права определяет своих субъектов. Субъекты административного права — это участники управленческих отношений, которые наделены административно-правовыми нормами, правами и обязанностями и способны их практически реализовать. В возбуждении, расследовании, разрешении дел об административных правонарушениях, обжаловании и опротестовании постановлений и решений по делу об административном правонарушении участвуют многие лица, которых можно объединить под общим названием — участники (субъекты)[3, c.365]. В первую очередь, необходимо определить, чьи действия регулируются административным процессуальным правом, кто вступает или может вступать в административно-процессуальные отношения. В целях создания для субъектов административного права гарантий соблюдения их прав и реализации обязанностей Процессуально-исполнительн00ым кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) предусматривается определенный порядок их деятельности. В основу системы участников производства по делам об административных правонарушениях должен быть положен критерий наличия юридического интереса в исходе дела. Руководствуясь данным критерием, участников производства по делам об административных правонарушениях можно дифференцировать на два вида: 1) лица, участвующие в деле как субъекты, обладающие юридическим (материальным или процессуальным) интересом в исходе дела: лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, защитник и представитель, законный представитель (физического и юридического лица), прокурор (под юридическим интересом прокурора понимается исключительно обусловленная характером должностных полномочий по надзору за законностью заинтересованность в вынесении законного и обоснованного постановления по делу); 2) лица, содействующие осуществлению производства по делам об административных правонарушениях как субъекты, не обладающие юридическим (материальным или процессуальным) интересом в исходе дела: свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик [5, c.488]. Указанная классификация является отправной точкой при создании соответствующей процессуальной формы. Таким образом, в соответствии с ПИКоАП к участникам административного процесса относят: суд; органы, ведущие административный процесс; должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях; лицо, в отношении которого ведется административный процесс; потерпевший; законный представитель физического лица; представитель юридического лица; защитник; представитель потерпевшего; свидетель; эксперт; специалист; переводчик; понятой; прокурор [ 36]. По мнению А.Ю. Якимова, субъект административной юрисдикции — это предусмотренный нормами административно-деликтного права субъект (орган, представитель власти), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях [20, c.226]. Необоснованно, по нашему мнению, разделять органы административной юрисдикции в зависимости от их целевого назначения. Так, С.В. Некрасов пишет, что «различия в полномочиях правоохранительных органов, с одной стороны, и контролирующих органов, с другой стороны, знание их прокурорами предопределяет подходы к сути планирования проверок, обозначению круга вопросов, подлежащих рассмотрению в ходе их проведения на различных поднадзорных объектах». Данные возражения можно обосновать следующим образом: Во-первых, круг вопросов, подлежащих проверке, диктуется процессуальными нормами, поэтому фактически для прокурора не имеет значения, является ли орган просто контролирующим или к тому же ещё и правоохранительным. Иными словами, в данном случае уравниваются и те и другие при осуществлении одних и тех же процессуальных действий. Прокурору безразлично, проводит ли административное расследование таможенный орган, по закреплённому за ним составу правонарушения либо этим занимается орган государственного экологического контроля в связи с совершением административного проступка в сфере охраны окружающей природной среды. Основной критерий для прокурора — это соответствие деятельности таких органов закреплённым в законе требованиям. Во-вторых, и те и другие органы выполнят правоохранительные задачи по поддержанию правопорядка в рассматриваемой сфере и это их скорее объединяет, нежели разъединяет [9, c.334] . Принимая во внимание тот факт, что категория «участники административного процесса» объединяет в себе весьма неоднородный круг субъектов, при решении вопроса об условиях возникновения административной процессуальной правоспособности необходимо принимать во внимание ту правовую цель, которую преследует субъект, участвуя в производстве по делу об административных правонарушениях. Все участники административного процесса должны обладать таким юридическим качеством, как административная процессуальная правосубъектность, которая состоит из правоспособности и дееспособности. Административная процессуальная правоспособность — это установленная и охраняемая государством возможность (способность) конкретных участников процесса вступать в различного рода правовые отношения. Административная процессуальная дееспособность — это процесс практической реализации правоспособности участником процесса, т.е. способность сознательно и самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности. Значение категории административной дееспособности по-разному проявляется для различных участников производства по делу об административном правонарушении. Для организаций момент возникновения процессуальной дееспособности совпадает с моментом возникновения процессуальной правоспособности, ибо и тот и второй обусловлены фактом государственной регистрации юридического лица. В отношении граждан значение дееспособности для участия в производстве по делу об административном правонарушении дифференцировано в зависимости от той процессуальной формы, в которую «облачается» соответствующий субъект. Так, наличие полной дееспособности не требуется для лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении и потерпевшего. В отношении таких субъектов как прокурор, защитник и представитель, свидетель, эксперт, специалист, переводчик способность иметь процессуальные права и обязанности в производстве по делу об административном правонарушении предполагает наличие способности собственными действиями их реализовывать. Говорить о выделении в правосубъектности таких субъектов двух элементов — правоспособности и дееспособности — можно только умозрительно [33, c.112]. Когда говорят о компетенции органов административной юрисдикции, то обычно имеют в виду систему принудительных мер, применяемых ими к правонарушителю и систему (виды) санкций (наказаний) выносимых им. Систему принудительных мер, применяемых к правонарушителям, одни авторы называют мерами административного воздействий, другие – мерами административного пресечения и принуждения, третьи – мерами административного пресечения. В соответствии со ст. 3.1 ПИКоАП дела об административных правонарушениях рассматриваются: 1) районным (городским) судом; 2) экономическим судом; 3) сельским, поселковым исполнительным комитетом; 4) административной комиссией районного (городского) исполнительного комитета или администрации района в городе; 5) районной (городской), районной в городе комиссией по делам несовершеннолетних; 6) органами внутренних дел; 7) органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь; 8) Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь; 9) органами государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь; 10) органами государственного санитарного надзора; 11) органами пограничной службы Республики Беларусь; 12) таможенными органами; 13) налоговыми органами; 14) Департаментом ценовой политики Министерства экономики Республики Беларусь; 15) органами Министерства финансов Республики Беларусь и финансовыми управлениями (отделами) местных исполнительных и распорядительных органов; 16) органами Национального банка Республики Беларусь; 17) органами Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь; 18) органами железнодорожного транспорта; 19) органами Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь; 20) органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь; 21) Департаментом по ценным бумагам Министерства финансов Республики Беларусь; 22) органами государственного энергетического и газового надзора Министерства энергетики Республики Беларусь; 23) органами Департамента государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь; 24) органами Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; 25) органами государственной безопасности; 26) государственными природоохранными учреждениями, осуществляющими управление заповедниками и национальными парками; 27) органами Министерства юстиции Республики Беларусь; 28) Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь [36]. Также дела об административных правонарушениях могут рассматриваться должностными лицами органов, ведущих административный процесс, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Дела об административных правонарушениях, рассмотрение которых относится к компетенции районного (городского) суда и в материалах которых содержатся сведения, составляющие государственные секреты, рассматриваются единолично судьей областного (Минского городского) суда. Дела об административных правонарушениях, протоколы о совершении которых составлены прокурором, рассматриваются единолично судьей районного (городского) суда. Также рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочена комиссия по делам несовершеннолетних. В соответствии со ст. 3.5 ПИКоАП районная (городская), районная в городе комиссия по делам несовершеннолетних рассматривает дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (за исключением правонарушений, совершенных несовершеннолетними иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно не проживающими в Республике Беларусь, а также случаев, когда санкцией статьи Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена конфискация), а также дела об административных правонарушениях, совершенных родителями несовершеннолетних или лицами, их заменяющими [36]. Особое место среди органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, занимают суды. Что касается правового статуса прокурора в административном процессе, то в ст.4 Закона «О прокуратуре» говориться о том, что прокуроры принимают участие в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях в соответствии с ПИКоАП, также прокурор обязан принимать меры к отмене любого незаконного или необоснованного решения, кем бы оно не было принято. В поле зрения прокурора оказывается достаточно широкий круг органов и должностных лиц различных уровней, уполномоченных осуществлять административную юрисдикцию, то есть применять меры административного пресечения и иные меры принуждения, рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, принимать меры к исполнению принятых в связи с этим решений [30]. Прокурор нередко получает сведения о вынесении судами незаконных и необоснованных решений по делам об административных правонарушениях. Более того, по инициативе прокурора рассматриваются судами административные дела, когда он выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и участвует в рассмотрении таких дел. При этом следует иметь ввиду, что в какой бы области деятельности, включая и судебную, не принимал участие прокурор, он не перестаёт быть государственным лицом, на которое возложено осуществление надзорных функций. А принятие им мер к отмене незаконных и необоснованных решений, в том числе и судебных решений, по своей юридической природе являются действием надзорным и никаким иным. При этом наиболее ярко проявляется надзорная сущность прокурорской деятельности[35, c.354]. Что касается лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, то оно занимает особое положение среди участников производства по делам об административных правонарушениях, так как само производство направлено на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение вопроса о виновности конкретного лица в совершении административного правонарушения. Для лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении необходимым условием административной процессуальной правоспособности является наличие административной деликтоспособности. Отсутствие последней означает отсутствие состава административного правонарушения, что является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Статус лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, является производным от административно-правового статуса и может быть определён как закреплённая в законе система процессуальных прав и обязанностей, а также процессуальных гарантий их реализации, образующих содержание административно-процессуальных отношений между полномочным органом (должностным лицом) и лицом, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении [1, c.223]. Процессуальные статусы лиц, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, существенно дифференцированы в зависимости от того в каком органе рассматривается дело (суд общей юрисдикции, орган исполнительной власти, должностное лицо); наглядно это проявляется в контексте права на обжалование постановлений по делам об административном правонарушении. Установление различных процессуальных режимов пересмотра дела, имеющих одинаковую материально-правовую природу, нарушение целостности процессуальной формы, не имеет никаких объективных предпосылок и означает нарушение принципа равенства всех перед законом и судом. Решение означенной проблемы возможно путём унификации процесса пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях. Потерпевшим в производстве по делам об административных правонарушениях является лицо, которому причинён физический, имущественный либо моральный вред, то есть лицо, чьи субъективные (имущественные либо неимущественные) права нарушены административным правонарушением. Обладание указанными субъективными правами невозможно без наличия у лица правоспособности в материальных правоотношениях, из чего следует вывод, что наличие административной процессуальной правоспособности потерпевшего необходимо связывать с наличием у него административной материальной правоспособности [22, c.225]. В качестве потерпевших от административного правонарушения могут выступать не только физические, но и юридические лица: в этом случае в протоколе об административном правонарушении должны быть указаны полное наименование юридического лица, государственный регистрационный номер записи и дата внесения в Единый государственный реестр юридических лиц, адрес (место нахождения) юридического лица, сведения (фамилия, имя, отчество, адрес, место жительства, должность) лица, которое может выступать в производстве по делу об административном правонарушении в качестве законного представителя юридического лица. Если потерпевшим является юридическое лицо, то оно обязано представлять имеющиеся у него предметы, документы, а также образцы для сравнительного исследования по требованию судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс. Юридическое лицо свои права и обязанности реализует через своего представителя [17, c.228]. Необходимо дифференцировать понятия потерпевшего как статуса лица в административно-деликтных материальных отношениях и соответствующего административно-процессуального статуса. Ядро первого образует право на возмещение вреда, причинённого административным правонарушением; указанное право является содержанием правовой связи между правонарушителем и потерпевшим. Второй статус образован процессуальными правами и обязанностями, опосредующими реализацию интереса потерпевшего в административно-юрисдикционном процессе; указанные права и обязанности есть элемент содержания процессуального правоотношения, связывающего потерпевшего и суд, орган, должностное лицо, в производстве которого находиться дело об административном правонарушении. Между тем, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) не проводит разграничения между указанными понятиями, определяя в качестве единой предпосылки возникновения обоих статусов факт причинения вреда. Указанный подход, вполне обоснованный для потерпевшего в материально-правовом смысле, не подходит к потерпевшему как участнику административного процесса. Юридической предпосылкой наделения административно-процессуальным статусом потерпевшего является предположение о причинении лицу вреда в результате административного правонарушения, зафиксированное в соответствующем процессуальном документе [13]. Для гармоничного сочетания таких принципов производства по делам об административных правонарушениях, как обеспечение права на защиту, оперативность и экономичность (простота) в рассмотрении дела допускается участие лица, процессуальной целью участия которого в производстве является защита прав и законных интересов других лиц (защитник и представитель). Представителю необходимо законодательно закрепить право на осуществление функции защиты за лицами, её осуществляющими. Подобная норма будет гарантировать конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи в производстве по делам об административных правонарушениях, оградит граждан от псевдоправозащитников, не обладающих должной квалификацией для оказания полноценной юридической помощи. Для более полного обеспечения конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи и укреплению законности в деятельности правоохранительных органов, целесообразно было бы совершенствовать правовой статус защитника в производстве по делам об административных правонарушениях, а именно, расширить круг полномочий защитника [6, c.165]. Законный представитель физического лица не вправе совершать какие-либо действия против интересов представляемого им участника административного процесса. В соответствии со ст. 4.4 ПИКоАП защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют их представители, действующие в пределах прав, предоставленных им законодательством, учредительными документами либо доверенностью [36]. Представлять интересы юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, или юридического лица, являющегося потерпевшим, вправе адвокаты, руководитель юридического лица или работник юридического лица по делам этого лица, иные лица, осуществляющие представительство в случаях, установленных законодательными актами. Полномочия представителя юридического лица подтверждаются доверенностью, оформленной в соответствии с законодательством, или документами, удостоверяющими его служебное положение и дающими право представлять интересы юридического лица без доверенности [19, c.225]. Возникновение процессуальной правоспособности лиц, содействующих производству по делу об административном правонарушении, к которым мы относим свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, понятого обусловлено наличием у конкретного лица фактических либо специальных знаний, соответствующего уровня психо-физического развития, который позволяет выполнять ему соответствующие процессуальные функции. Что касается административно-правового статуса свидетеля, то в соответствии со ст. 4.6 ПИКоАП свидетелем является лицо, в отношении которого имеются основания полагать, что ему известны какие-либо обстоятельства по делу об административном правонарушении, вызванное судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, для дачи объяснений либо дающее объяснения [36]. За отказ либо уклонение без уважительных причин от дачи объяснений или за дачу заведомо ложного объяснения свидетель несет ответственность, предусмотренную Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях. Действующее законодательство не обеспечивает в настоящее время полное возмещение имущественных потерь, которые свидетель может понести в связи с исполнением своих процессуальных обязанностей. Полагаем, что в ПИКоАП должно быть предусмотрено право свидетеля на возмещение среднего заработка или иного документально подтверждённого дохода за время выполнения соответствующих обязанностей при производстве по делу об административном правонарушении, для чего необходимо внести дополнение в п. 6 ч. 3 ст. 4.6 ПИКоАП. Серьёзной коррекции требует институт свидетельского иммунитета в производстве по делам об административных правонарушениях. В настоящее время ПИКоАП лишь определяет круг близких родственников, показания в отношении которых охватываются институтом свидетельского иммунитета. Между тем, значение института свидетельского иммунитета проявляется и в иной плоскости. Речь идёт и о свидетельском иммунитете как гарантии независимости субъектов определённых видов профессиональной деятельности, процессуальной формы их «правовой неприкосновенности» [21, c. 25]. Необходимо создание процессуального механизма реализации свидетельского иммунитета, учитывающий две его формы: право лица не давать показания и запрет допрашивать определённых лиц в качестве свидетелей. В первом случае может быть использован институт самоотвода; во втором случае отвод свидетеля должен быть вменен в обязанности судьи (иного субъекта, рассматривающего дело об административном правонарушении) – соответствующие лица не могут быть источником доказательственной информации по формальным причинам, а, следовательно, их свидетельские показания не будут являться допустимыми как полученные с нарушением закона. Что касается правового положения эксперта в административном процессе, то в соответствии со ст. 4.7 ПИКоАП экспертом является не заинтересованное в исходе дела об административном правонарушении лицо, обладающее специальными знаниями в науке, технике, искусстве, ремесле и иных сферах деятельности, которому судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, поручено производство экспертизы [36]. Для экспертов, являющихся сотрудниками государственных экспертных учреждений, выполнение экспертиз входит в должностные обязанности; лица, не являющиеся сотрудниками экспертных учреждений, не обязаны производить экспертизу и давать заключение помимо их воли. Эксперт, являющийся иностранным гражданином, лицом без гражданства или гражданином Республики Беларусь, постоянно проживающим за пределами Республики Беларусь, вправе знакомиться с материалами дела, содержащими сведения, составляющие государственные секреты, после получения допуска в порядке, установленном законодательными актами. Эксперт не вправе вести переговоры с участниками административного процесса по вопросам, связанным с проведением экспертизы, самостоятельно собирать материалы для исследования, проводить исследования, которые могут повлечь за собой полное или частичное уничтожение объектов экспертизы либо изменение их внешнего вида или основных свойств, если на это не было специального разрешения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс [36]. По-нашему мнению, дифференциации требует механизм предупреждения эксперта об ответственности в зависимости от способа его назначения. В случае, если в постановлении о назначении экспертизы указан конкретный эксперт, он должен предупреждаться об ответственности за дачу заведомо ложного заключения, отказ либо уклонение от исполнения от исполнения процессуальных обязанностей судом, органом или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении при вручении ему постановления о назначении экспертизы. В случае, если в постановлении указывается учреждение, в котором должна быть проведена экспертиза, обязанность по предупреждению эксперта об ответственности должна быть возложена на руководителя экспертного учреждения с отобранием у эксперта соответствующей расписки и направлении её в суд, органу или должностному лицу, в производстве которых находится дело. По-нашему мнению, в ч. 5 ст. 4.7 ПИКоАП необходимо внести изменения и изложить её в следующей редакции: «ч.2 Руководитель экспертного учреждения после получения постановления о назначении экспертизы поручает производство судебной экспертизы конкретному эксперту или нескольким экспертам из числа работников данного учреждения и уведомляет об этом суд, орган, должностное лицо, в производстве которых находиться дело. При этом руководитель экспертного учреждения, за исключением руководителя государственного судебно-экспертного учреждения, разъясняет эксперту его права и ответственностью; ч.3 Руководитель экспертного учреждения вправе возвратить без исполнения постановление о назначении судебной экспертизы и материалы, представленные для её производства, если в данном учреждении нет эксперта конкретной специальности либо специальных условий для проведения исследования, указаны мотивы, по которым производится возврат.» Что, касается специалиста, то в соответствии со ст. 4.8 ПИКоАП специалистом является не заинтересованное в исходе дела об административном правонарушении лицо, обладающее специальными знаниями в науке, технике, искусстве, ремесле и иных сферах деятельности, вызванное судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, для участия и оказания содействия в производстве процессуальных действий [36]. Педагогический работник или психолог, участвующие при даче объяснений несовершеннолетних потерпевшего, лица, в отношении которого ведется административный процесс, также считаются специалистами. Лицо, участвующее в деле в качестве специалиста, в дальнейшем может участвовать в этом деле в качестве эксперта. В соответствии со ст. 4.9 ПИКоАП переводчиком является не заинтересованное в исходе дела об административном правонарушении совершеннолетнее лицо, владеющее языками, знание которых необходимо для перевода, и участвующее в процессуальных действиях в случаях, когда лицо, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевший, их защитники, а также свидетели и иные участники административного процесса не владеют языком, на котором ведется административный процесс, а равно для перевода письменных документов [36]. Переводчиком считается также лицо, понимающее знаки глухого или немого и способное изъясняться с ними знаками. Иные участники административного процесса не вправе принимать на себя обязанности переводчика, хотя бы они и владели необходимыми для перевода языками. За заведомо неправильный перевод, отказ либо уклонение без уважительных причин от выполнения возложенных на него обязанностей переводчик несет ответственность, предусмотренную КоАП. В соответствии со ст. 4.10 ПИКоАП понятым является не заинтересованное в исходе дела об административном правонарушении совершеннолетнее лицо, участвующее в производстве процессуального действия для удостоверения его факта, хода и результатов. Понятой может быть опрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, связанных с производством процессуального действия, в котором он участвовал [36]. Обоснована необходимость включения в ПИКоАП положений, допускающих осуществление процессуальных действий в отсутствие понятых в условиях, когда привлечение последних невозможно по причинам объективного характера, а именно: осуществление процессуального действия в труднодоступной местности, при отсутствии средств сообщения. Необходимо также предусмотреть норму, предусматривающую возмещение понятому не только расходов, понесённых им в связи с явкой в суд, орган, к должностному лицу, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, но и право понятого на возмещение среднего заработка или иного документально подтверждённого дохода за время выполнения соответствующих обязанностей при производстве по делу об административном правонарушении. Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что разделять органы административной юрисдикции в зависимости от их целевого назначения, по-нашему мнению, необоснованно, так как правоохранительные и контролирующие органы имеют единую цель — выполнение правоохранительных задач по поддержанию правопорядка и это их скорее объединяет, нежели разъединяет; серьёзной коррекции требует институт свидетельского иммунитета в производстве по делам об административных правонарушениях, так как необходимо создание процессуального механизма реализации свидетельского иммунитета, учитывая две его формы: право лица не давать показания и запрет допрашивать определённых лиц в качестве свидетелей; дифференциации требует механизм предупреждения эксперта об ответственности в зависимости от способа его назначения; полагаем, что в ПИКоАП должно быть предусмотрено право свидетеля на возмещение среднего заработка или иного документально подтверждённого дохода за время выполнения соответствующих обязанностей при производстве по делу об административном правонарушении, для чего необходимо внести дополнение в п. 6 ч. 3 ст. 4.6 ПИКоАП; также необходимо внести дополнение в ст. 4.7 ПИКоАП. Общие положения о прокуроре как специфическом участнике административного процесса Важнейшей задачей административного процесса является обеспечение правильного и единообразного применения законодательства, с тем чтобы каждый, совершивший административное правонарушение, был подвергнут административному взысканию и ни один невиновный не был привлечён к административной ответственности. Выполнение данной задачи возможно только при условии соблюдения принципа законности в деятельности органов, ведущих административный процесс. Особая роль в обеспечении законности при производстве по делам об административных правонарушениях принадлежит органам прокуратуры [2, c.275]. В сфере административной юрисдикции в опредёленной мере затрагиваются права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, что, несомненно, актуализирует проблему обеспечения законности при её осуществлении. В соответствии со ст. 4 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» от 8 мая 2007 г (далее — Закон «О прокуратуре»). основным направлением деятельности прокурора является осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Деятельность прокурора в административном процессе будет максимально эффективной только при соблюдении принципа единства законодательства и создания правовых условий для всемерной реализации правовых норм [30]. В механизме государства прокуратура решает особые, свойственные только её задачи и не входит в структуру органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В то же время прокурорский надзор по всем показателям является разновидностью правовых форм осуществления государственно-властных полномочий. Законодательство об административных правонарушениях признаёт прокурора как представителя государственно-властных структур участником производства по делам об административных правонарушениях [44, c.300]. Кроме того, данное законодательство вместе с законодательством о прокуратуре определяют характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, судебной власти и позволяют прокурору избирать оптимальный вариант действий при осуществлении полномочий, направленных на выявление административных правонарушений и привлечения виновных к ответственности. Наряду с этим в современном правовом пространстве реализация норм об участии прокурора в производстве по делам рассматриваемой категории затруднена из-за проблем теоретического и практического характера [7, c.302]. Недостаточный уровень теоретического осмысления прокурорского надзора в системе способов и средств регулирования общественных отношений негативно отражается на качестве нормативно-правовой основы участия прокурора в производстве по указанным делам. По нашему мнению, роль прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях должна быть более детально регламентирована. Являясь государственным служащим, прокурор, выполняет свои административно-властные полномочия, служит государству и обществу в соответствии с занимаемой должностью и положением, именуемым статусом. Правовой статус прокурора – это совокупность его прав и обязанностей, гарантированных государством, а также ответственность за свою деятельность. Полномочия прокурора образуют его компетенцию, а она в свою очередь определяет задачи, функции, формы и методы его деятельности, то есть его административную правоспособность и дееспособность. Административно-правовой статус прокуратуры, по мнению В.В. Стрельникова, является многогранным правовым институтом, включающим в себя не только обезличенные признаки органа власти, но и совокупность иных компонентов, которые выделяют его из целостной системы государственных органов. Такое единство элементов придаёт прокуратуре качество публичного социально-правового института, который занимает особое, самостоятельное место среди государственных, общественных и правовых институтов [40, c.254]. На фоне явно выраженной тенденции к росту административных правонарушений и, соответственно, увеличению нарушений, совершаемых органами административной юрисдикции, однозначно прослеживается возрастающая роль прокуратуры в обеспечении законности в деятельности этих органов. Таким образом, эффективность прокурорского надзора в данной сфере в настоящий момент зависит от чётко выстроенного механизма правового регулирования процессуального положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, а следовательно, его статус нуждается в более детальном изучении, комплексоном исследовании, определении сущности [29, c.315]. Прокурорский надзор является специфическим и одновременно самостоятельным видом государственной деятельности, осуществляемой от имени Республики Беларусь органами прокуратуры и состоящий в проверке точности исполнения законов, действующих на территории страны. Специфичность прокурорского надзора определяется самой сущностью органов прокуратуры, которые не обладают ни законодательными, ни административными, ни судебными функциями, не относятся ни к одной ветви власти, хотя, взаимодействуя с ними, способствуют совершенствованию их деятельности. По своей сущности прокурорский надзор един и это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры Республики Беларусь целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы её организации и деятельности. Пожалуй, главным идентифицирующим признаком прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции как отрасли надзора является обособленность, специфичность вида государственной деятельности, особая общественная значимость (роль) этой деятельности в плане укрепления законности и правопорядка в стране, в предупреждении правонарушений, в том числе и преступлений [8, c.496]. Общественная значимость этой деятельности нисколько не меньше, чем уголовно-процессуальная и уголовно-исполнительная деятельность. Однако прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции не только не закреплён в Законе «О прокуратуре» в качестве самостоятельной отрасли надзора в отличие от таких отраслей как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознанием и предварительным следствием, надзор за исполнением наказаний, назначаемых судами по уголовным делам но даже и не упоминается в вышеуказанном Законе. Он как бы растворяется в многогранной деятельности прокуратуры, в других отраслях надзора и участках деятельности прокуратуры и о его существовании можно только догадываться, учитывая то, что прокуратура осуществляет надзор по существу за всем законодательством, а стало быть, и за законодательством, регулирующим административно-процессуальную деятельность органов административной юрисдикции [18, c.46]. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при производстве по делам об административных правонарушениях является подотраслью (направлением) надзора за исполнением законодательства. Представляет интерес точка зрения белорусского правоведа С. Курадовца, который указывает, что надзор в административно-юрисдикционной сфере осуществляется также в рамках надзора за соответствием законодательству судебных постановлений. Профессор Ю.Е.Винокуров также рассматривает указанную деятельность органов прокуратуры как направленную на обеспечение законностью решений, приговоров, определений или постановлений суда [34, c.75]. В административном производстве существует две формы участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях: обязательная и альтернативная. Обязательное участие прокурора происходит в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, совершённом несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбуждённого по инициативе прокурора. Альтернативная форма участия осуществляется по решению прокурора, принятому им в ходе рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Алгоритмы действий прокурора в обязательной и альтернативной форме его участия в рассмотрении дела об административном правонарушении зависят от оснований вступления прокурора в стадию рассмотрения и значительно различаются, однако эти полномочия должны быть едиными и в той, и в другой форме [43, c.85]. Известно, что судьи единолично рассматривают дела об административных правонарушения и в ПИКоАП достаточно чётко определён статус судьи. Полномочия судьи регламентированы гл. 3 ПИКоАП, так в соответствии со ст. 3.2 дела об административных правонарушениях рассматриваются единолично судьёй районного (городского) суда, а также судьёй хозяйственного суда. В отличие от судьи роль прокурора в административном процессе детально не регламентирована, поскольку гл. 4 ПИКоАП не относит прокурора ни к одному из видов участников административного процесса. Ряд учёных, таких как Ю.Н. Старилов, В.Д. Сорокин, М.Я. Масленников утверждают, что прокурор может выступать в качестве участника административного процесса. Соглашаясь с данным мнением, мы считаем, что их позиция достаточно обоснована, так как, когда прокурор выносит постановления о возбуждении дела об административном правонарушении или участвует в рассмотрении таких дел, то, действительно, возникают «прокурорско-надзорные» отношения, но реализуются они в административно-правовой форме. Прокурор становится субъектом административно-процессуальных отношений и одним из участников административного процесса. В соответствии со ст.ст. 2.15, 3.30 ПИКоАП и ст. 27 Закона «О прокуратуре» прокурорам предоставлены широкие полномочия при участии в производстве по делам об административных правонарушениях [30]. Анализ данных нормативных правовых актов позволяет констатировать наличие коллизий между ними по вопросу регламентации полномочий должностных лиц прокуратуры в административном процессе. В соответствии с п.5 ч.1 ст. 27 Закона «О прокуратуре» полномочия прокурора при исполнении законодательства в административном процессе исчерпываются проверкой законности административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий. В то же время ст. 2.15 ПИКоАП содержит более широкий перечень прав прокурора, относящихся к различным стадиям производства по делам об административных правонарушениях. В связи с этим представляется интересным мнение белорусского специалиста в. области прокурорского надзора С.Курадовца. Он предлагает обеспечить согласованность нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия прокурора в административном процессе, сделав нормы Закона о прокуратуре в этой части бланкетными. По мнению автора, данное предложение является обоснованным и позволит быстро и эффективно устранить имеющуюся коллизию между ПИКоАП и Законом о прокуратуре. Основные полномочия прокурора в административном процессе закреплены в ст. 2.15 ПИКоАП, в соответствии с ней, осуществляя надзор за ведением административного процесса, прокурор в пределах своей компетенции вправе: требовать от должностного лица органа, ведущего административный процесс, представления материалов об административном правонарушении; санкционировать производство процессуальных действий и применение мер обеспечения административного процесса; истребовать из соответствующих суда, органа, ведущего административный процесс, дела об административных правонарушениях; приостанавливать исполнение вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, за исключением постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста или депортации; отменять своим постановлением постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное органом, ведущим административный процесс; осуществлять иные правовые действия предусмотренные законом при осуществлении прокурорского надзора за ведением административного процесса[ 36]. В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 3.30 ПИКоАП прокурор при осуществлении надзорных функций наделён полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. Ст. 7.2 ПИКоАП закрепляет, что прокурору могут быть обжалованы действия и решения должностных лиц органа, ведущего административный процесс, а также административное задержание физического лица, в отношении которого ведётся процесс [36]. В соответствии со ст. 7.5 ПИКоАП прокурор уполномочен рассматривать жалобу на действия и решения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс и принять одно из решений: оставить жалобу без удовлетворения, удовлетворить полностью или частично, отменить постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, и направить материалы на новую подготовку дела к рассмотрению. Полномочия прокурора по осуществлению прокурорского надзора за применением мер обеспечения административного процесса закреплены и в гл. 8 ПИКоАП. Так, ч. 5 ст. 8.4 закрепляет положение о том, что физическое лицо, нарушившее пограничный режим, режим Государственной границы Республики Беларусь или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь либо совершившее умышленное незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь, при невозможности установить его личность в течение семидесяти двух часов может быть задержано на срок до десяти суток с санкции прокурора [36]. В соответствии с ч. 7 ст. 8.4 ПИКоАП с санкции прокурора лицо может быть задержано на срок, необходимый для исполнения постановления о депортации. Полномочия прокурора по опротестованию постановления по делу об административном правонарушении регламентированы в гл. 12 ПИКоАП. Так ч. 2 ст. 12.1 закрепляет положение о том, что постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором [36]. Таким образом, анализ содержания статей 2.15, п. 2 ч. 2 ст. 3.30 , 7.2, 7.5, ч. 5 ст. 8.4, ч. 7 ст. 8.4, ч. 2 ст. 12.1 ПИКоАП, позволяет сделать вывод о том, что прокурор владеет широкими полномочиями на каждой из стадий административного процесса, кроме этого, обязанности прокурора в данном случае довольно точно характеризуют сущность его деятельности. Анализируя вышесказанное, можно предположить, что прокурор, выполняя свои права и обязанности, предусмотренные административно-правовым законодательством, действительно становится полноправным субъектом административного процесса, ведь субъект права в любой отрасли права — это обладатель, носитель определённых прав и обязанностей, которыми он наделён в связи с необходимостью реализации своих полномочий, возложенных на него правовым актом, участием в жизни общества, коллектива, государства. Прокурора, участвующего в административном процессе, можно, по нашему мнению, рассматривать как субъекта особых «прокурорских» надзорно-охранительных отношений. Он непосредственно обладает практической способностью реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений и своей компетенции. Таким образом, целесообразно дополнить перечень участников административного процесса, закреплённого в главе 4 ПИКоАП, включив в него прокурора. Данная мера позволит отразить особый статус прокурора в административно-юрисдикционной сфере и будет способствовать более детальной регламентации его прав и обязанностей в административном процессе. Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что недостаточный уровень теоретического осмысления прокурорского надзора в системе способов и средств регулирования общественных отношений негативно отражается на качестве нормативно-правовой основы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях; роль прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях должна быть более детально регламентирована; необходимо обеспечить согласованность нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия прокурора в административном процессе, сделав нормы Закона «О прокуратуре» в этой части бланкетными, это устранит коллизию между ПИКоАПом и Законом «О прокуратуре»; целесообразно дополнить перечень участников административного процесса, закреплённого в главе 4 ПИКоАП, включив в него прокурора. |