Вопрос понятие управления как сферы применения норм административного права. Виды управления
 Скачать 475 Kb.
|
|
Референты Президента РФ в соответствии с Положением об Администрации Президента осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений Президента, аналитических справок и записок, ведут информационно-консультативную работу и исполняют отдельные конкретные поручения Президента. Численность своих референтов и направления их деятельности определяет и устанавливает сам Президент. ВОПРОС 16 Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти (ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (глава 3 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия: * разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой * обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики; * обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; * осуществляет управление федеральной собственностью; * осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства; * осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; * осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Полномочия Правительства РФ в сфере исполнительной власти. Правительство Российской Федерации - высший орган государственной власти РФ, на который возложено осуществление исполнительной власти в Российской Федерации. По своему административно-правовому статусу Правительство РФ является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция РФ закрепляет, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Перечисляя основные направления деятельности Правительства РФ, Конституция РФ указывает, что Правительство РФ: разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В этой связи Правительством РФ: утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти; устанавливается предельная численность работников аппаратов федеральных органов исполнительной власти и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливается порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; назначаются на должность и освобождаются от должности заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, утверждаются члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов, а также учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ. Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ полномочия данного высшего органа исполнительной власти подразделены на несколько категорий: общие полномочия; полномочия в сфере экономики; полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; полномочия в социальной сфере; полномочия в сфере науки, культуры, образования; полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды; полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; полномочия в сфере внешней политики и международных отношений; иные полномочия. Правительство РФ в пределах своих общих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, В сфере экономики Правительство РФ: осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; В социальной сфере Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ: разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации. В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями. В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации Правительство РФ: осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации. В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ: осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств. ВОПРОС 17 Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления) и его компетенция. Орган исполнительной власти – это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества. Виды органов исполнительной власти: 1) по федеративному устройству:
2) по характеру компетенции:
3) по составу руководства:
4) по организационно-правовым формам:
5) по источникам финансирования:
Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти:
Структура органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию возложенных на них задач и полномочий. Компетенция органов исполнительной власти – это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ. Структура компетенции: 1) цели и задачи органа исполнительной власти; 2) совокупность функций государственного органа; 3) комплекс прав и обязанностей (полномочий); 4) формы и методы деятельности органов исполнительной власти. 36. Механизм разделения компетенции в системе исполнительной власти. СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ — разделение компетенции между органами государственной власти, обеспечивающее их взаимный контроль. В соответствии с Конституцией РФ механизм государственной власти на высшем уровне представлен Федеральным Собранием — парламентом, Президентом и Конституционным Судом — органом конституционной юрисдикции. Конституция РФ (ст. 102, 103) наделяет Федеральное Собрание законодательной властью. Однако законодательные полномочия Федерального Собрания строго очерчены, во-первых, его конституционной компетенцией, во-вторых, правом отлагательного вето Президента РФ и правом федерального органа конституционного контроля признавать принятые парламентом законы неконституционными. Большими распорядительными полномочиями обладает Президент РФ в отношении Правительства РФ в целом (вправе отправить его в отставку) и в отношении высших должностных лиц государства: назначает Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы); назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (по предложению Председателя Правительства); назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях (после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания) и т.д. Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Смысл и назначение судебного надзора в механизме разделения властей состоят в обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Так, за Конституционным Судом РФ закреплена исключительная привилегия толковать Конституцию РФ (ч. 5 ст. 125) и объявлять недействительными акты органов государственной власти (ч. 6 ст. 125). Однако судебная власть (в том числе судебный надзор) не безгранична. Так, пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд. Возможность признания Конституционным Судом РФ закона неконституционным также ограниченна. Суд принимает дела о соответствии законов Конституции только по запросам определенных органов и лиц (ч. 5 ст. 125). Исполнительная власть: понятие, место в механизме разделения властей Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельный вид единой государственной власти в Российской Федерации, тесно взаимодействующий сзаконодательной и судебной ее ветвями. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Она характеризуется в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти или же ее механизма. Исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует с законодательной и судебной властями. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Исполнительская власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Существующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти (финансы, армия, милиция).Исполнительная власть и государственное управление Понятие "государственное управление" - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она признана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всего, его функциональную (исполнительную) направленность. Основные принципы государственного управления: система, правовое обеспечение Все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (Правительство России, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны (министерства, ведомства и т.п.). Аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и т.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Основные принципы государственного управления: - принцип народовластия (в ст.З Конституции РФ); - принцип верховенства закона (ст. ст. 4, 15 Конституции РФ); - принцип разделения и взаимосдерживания властей (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ); - принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов (ст. ст. 11, 78 Конституции РФ); - принцип законности (ст. 15 Конституции РФ); - принцип гласности (ст. 15.Конституции РФ); - принцип приоритета и гарантирования прав личности (ст. ст. 2, 8 Конституции РФ); - принцип федеративного устройства (ст.5 Конституции РФ); - принцип централизации (ст. 73 Конституции РФ). Под системой органов исполнительной власти понимается вертикаль¬ная связь между соподчиненными органами на основе разделения компе¬тенции между ними. В систему входят (см. схему 8): Правительство — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Классификация призвана обеспечивать более эффективную деятель¬ность этих органов (см. схему 9). С учетом территориального масштаба деятельности органы испол¬нительной власти могут быть двух уровней: федерального и субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значе¬ния (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов. Этот признак обусловлен федеративным государственным устройством и административно-территориальным делением Россий¬ской Федерации. На всю территорию России свою деятельность рас¬пространяют: Правительство, федеральные министерства и иные фе¬деральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность соот¬ветственно в пределах своей территории, т. е. части территории Рос¬сии. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорга¬низация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства*. Схема 8. Система органов исполнительной власти Схема 9. Классификация органов исполнительной власти Российской Федерации Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т. д.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему их испол¬нительных органов. Кроме того, в некоторых федеральных органах исполнительной власти имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут охватываться несколько субъектов Федерации (например, желез¬ные дороги, военные округа и т. п.). Формирование органов исполнительной власти субъектов Федера¬ции осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном ст. 73, 77, 78 Конституции, а также актами субъектов Федерации. Московская городская администрация имеет особый (двойной) статус: она является исполнительным органом государственной власти и одновременно исполнительным органом городского самоуправ¬ления. По организационно-правовым формам на федеральном уровне раз¬личаются: Правительство Российской Федерации; федеральные ми¬нистерства; государственные комитеты Российской Федерации; феде¬ральные комиссии России; федеральные службы России; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти: Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента*. Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: правительства (советы мини¬стров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департамен¬ты; главные управления, управления, отделы и иные органы. В зависимости от объема и характера компетенции органы исполни¬тельной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер дея¬тельности (президентуры, правительства, главы администраций, гу¬бернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ве¬дают специальными вопросами управления, имеющими межотрасле¬вое значение (государственный комитет, федеральная комиссия и ана¬логичные органы субъектов Федерации). Из их числа иногда выделяют органы специальной и смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции (федераль¬ные надзоры, агентства и др.). По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются: а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т. е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная ко¬миссия и др.); б) единоначальные органы, в которых основные вопро¬сы решаются их руководителями (министерства, большинство адми¬нистраций субъектов Федерации). Коллегиальность позволяет наибо¬лее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность ру¬ководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах. Для подготовки и рассмотрения предложений по вопросам, имею¬щимважное значение, прежде всего межотраслевого характера, Пре¬зидентом, Правительством, министерствами и ведомствами создаются координационные и консультативные органы. Их правовой статус оп¬ределен Указом Президента от 28 сентября 1992 г.* 37. Делегирование исполнительной власти иным субъектам административного права. (Президенту, органам местного самоуправления, аппарату гос организации) В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти, координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ рассматривает в срок не более одного месяца внесенные в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство РФ направляет указанным органам субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются вертикальные связи и отношения. Они проявляются в прямом организационном подчинении органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному Правительству по отдельным вопросам, а также в координации совместных действий и принятии совместных решений. Особенно важно взаимодействие этих органов исполнительной власти при осуществлении ими полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также полномочий, передаваемых в порядке делегирования федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, либо в порядке делегирования органом исполнительной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти. Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. Правительство РФ в пределах своих полномочий должно разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Главной организационно-правовой формой управленческого воздействия на органы исполнительной власти субъектов РФ является координирование их деятельности Правительством РФ (ст. 43 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). При этом в литературе отмечается, что координация традиционно рассматривалась как управленческая деятельность, которая осуществляется по отношению к организационно не подчиненным объектам управления и которая не затрагивает их оперативной самостоятельности(*1). Однако, если обратиться к конституционному положению о единстве системы государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти, то эта проблема снимается. Единство системы государственной власти обеспечивается положением, согласно которому высшие должностные лица республик и главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Они подчиняются Президенту РФ и Правительству РФ по предметам ведения РФ и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В данном случае, конечно, обнаруживаются субординационные отношения, отношения прямой организационной подчиненности федеральным органам исполнительной власти. Координация Правительством РФ деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется в целях обеспечения сочетания интересов этих субъектов и всей Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство РФ координирует деятельность правительств республик и администраций иных субъектов РФ. Такая деятельность охватывает сферу полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения в целях проведения в РФ единой государственной политики в тех отраслях и сферах, которые предусмотрены Конституцией РФ. Республиканские правительства и администрации краев, областей действуют самостоятельно в пределах предоставленной компетенции, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству соответствующих субъектов Федерации. Органы федеральной исполнительной власти не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, которую они осуществляют в пределах своих полномочий. Органы исполнительной власти охватывают своей деятельностью практически все важнейшие сферы жизнедеятельности общества и государства: промышленность, науку, культуру, образование, здравоохранение, социальную и правоохранительную сферу, охрану государства и общества, обеспечение безопасности, обороноспособности, международную деятельность государства и т. д. Поэтому необходимы не только правильная регламентация правового положения всех органов исполнительной власти в России, но и законодательное определение уровней их взаимоотношений, особенно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В области организации взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ весьма интересными представляются идеи Н. А. Игнатюк, которая предлагает: 1) законодательно установить субъекты и порядок создания, ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; 2) определить, в каких случаях органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного с Федерацией ведения создаются Президентом РФ, в каких — Правительством РФ или самим субъектом РФ, и при каких условиях федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны иметь единообразную организационно-правовую форму, кому они должны быть подчинены; 3) установить, в каких случаях органы исполнительной власти в РФ или в субъекте РФ создаются по согласованию с Президентом РФ или ее Правительством, соответствующими федеральными министерствами и ведомствами; кто должен выступать инициатором образования этих органов; 4) конкретизировать, в каких случаях Правительство РФ или руководитель исполнительной власти субъекта РФ вправе создать орган исполнительной власти и кто в этом случае имеет право утверждать положение об этом органе; 5) определить, какие органы исполнительной власти могут быть учреждены по решению Правительства РФ, министерства и ведомства или руководителя органов исполнительной власти субъекта РФ. Важной задачей является также определение уровня взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с вышестоящим органом исполнительной власти при "двойном" подчинении. Это должно быть установлено в качестве принципиального положения либо в федеральном законе, либо в Типовом положении об органе исполнительной власти субъекта РФ. Уточнение правового положения и взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, созданных по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ, должно способствовать повышению их ответственности за выполнение поставленных перед ними задач. Регламентация целей, задач, функций, прав и обязанностей взаимосвязанных органов единой системы исполнительной власти России в целом поможет решить задачи, стоящие перед органами исполнительной власти. В немецком административном праве выделяют непосредственное и опосредованное государственное управление. При непосредственном государ¬ственном управлении государство реализует функции через государственные органы и учреждения.5 При опосредованном государственном управлении функции государства осуществляются иными субъектами: юридическими лицами публичного права (корпорациями, учреждениями, фондами) и лица¬ми частного права (юридическими и физическими).6 Представляется, что использование правовых конструкций немец¬кого административного права позволяет провести системный анализ современного российского государственного управления. В системе рос¬сийского государственного управления можно выделить как непосред¬ственное, так и опосредованное государственное управление, а также элементы организационной приватизации в виде передачи лицам частного права отдельных государственных функций. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 23 декабря 2005 г., с изм. от 27 марта 2006 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнитель¬ной власти»27 под функциями по оказанию государственных услуг понима¬ется предоставление федеральными органами исполнительной власти непо¬средственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Анализ данного Указа позволяет выделить два вида государственного управления по предо¬ставлению публичных услуг: непосредственное государственное управле¬ние и опосредованное государственное управление. Непосредственное го¬сударственное управление по предоставлению публичных услуг возложено на федеральные агентства — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказа¬нию государственных услуг. Опосредованное государственное управление по предоставлению публичных услуг осуществляется государственными учреждениями и иными организациями безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам и выражается в предоставлении государственных услуг гражданам и организациям. В качестве примера организационной приватизации государственной функции можно назвать предоставление услуг в сфере перевозок железнодорожным транспортом. Ранее государство в рамках опосредованного государственного управления через государственное предприятие осуществляло предоставление пуб¬личной услуги — железнодорожная перевозка. В 2003 г. государством было создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги»; доля принадлежащих Российской Федерации акций в общем количестве акций указанного акционерного общества составляет 100 %.28 Таким об¬разом, в настоящий момент произошла организационная приватизация железнодорожных перевозок путем создания юридического лица частного права, единственным акционером которого является государство. С по¬зиции немецкого административного права ОАО «Российские железные дороги» можно признать субъектом публичного управления, осуществля¬ющим опосредованное государственное управление по предоставлению публичных услуг в сфере железнодорожных перевозок. В данном случае можно выделить две модели приватизации. С одной стороны, речь идет об организационной приватизации, поскольку госу¬дарство передает реализацию государственной функции созданному им юридическому лицу частного права; с другой — одновременно и о передаче государственного имущества лицам частного права, т. е. об имущественной приватизации. Функциональная приватизация — это вторая модель передачи государственных функций субъектам частного права. Отличием функциональной приватизации оторганизационной является передача государственных функций юридическим лицам частного права без участия государства в их уставном капитале. Эта модель приватиза¬ции используется в связи с тем, что государство не обладает ресурсами (специальными знаниями, техническими средствами), которые есть у лиц частного права. Привлекаемые лица частного права в немецком праве тра¬диционно именуются помощниками субъектов государственного управления,29 а в современной литературе — также лица, осуществля¬ющие аутсорсинг. Они или осуществляют свою деятельность под свою ответственность, или связаны указаниями субъекта государствен¬ного управления. При этом объем компетенции субъекта государственного управления не изменяется, поскольку лицам частного права не передаются властные полномочия, они выполняют вспомогательные, технические функции. Следовательно, субъект публичного управления продолжает нести ответственность за осуществление государственной функции. Клас¬сические примеры функциональной приватизации — передача полицией осуществления эвакуации незаконно припаркованных автомобилей субъ¬ектам частного права31 или передача административным органом частному лицу функции по сбору и обработке информации.32 Помощник субъекта государственного управления в отношения с гражданами не вступает, осуществляет только вспомогательные функции для административного органа (подготовка, поддержка или исполнение решений субъекта публичного управления), не имеет права принимать властные решения и осуществлять властные полномочия. Соответственно, по мнению ряда авторов, участие частных лиц в осуществлении деятель-ности, связанной с непосредственной реализацией властных полномочий, невозможно.33 Соответственно отношения между помощником субъекта публичного управления и административным органом являются внутрен¬ними и оформляются частноправовым договором (как правило, договор поручения или подряда). В отношения с гражданами вступает непосред¬ственно сам административный орган. Поскольку речь идет о передаче не всех государственных функций, а только их части, не носящей властный характер, постольку не требуется специального указания в законе. Важно, чтобы функции передавались частному лицу, обладающему необходимой квалификацией, так как в случае ненадлежащего осуществления частным лицом переданных ему функций ответственность перед гражданином в со¬ответствии с § 839 Гражданского уложения во взаимосвязи со ст. 34 Основ¬ного закона несет административный орган. Одна из основных проблем — вопрос о контроле за качеством реа¬лизации субъектами частного права делегированной публичной функции. В принципе, и частноправовые формы содержат достаточно возможностей для такого контроля со стороны субъекта публичного управления. Напри¬мер, к компетенции общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью может быть отнесено право осуществлять контроль за качеством реализации переданной государственной функции. Кроме того, в целях контроля возможно использование типовых договоров, заключа¬емых между субъектом публичного управления и лицом частного права, с указанием форм контроля за качеством реализации переданных государ¬ственных функций и ответственности субъекта частного права. Представляется, что в системе современного российского государ¬ственного управления также обнаруживаются элементы функциональной приватизации. Как отмечалось в начале статьи, государство ориентировано на широкое применение аутсорсинга — механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.34 Аутсорсинг, по мнению разработчиков Концепции админист¬ративной реформы, позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, фокусировать внимание ор¬ганов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качест¬во услуг, обеспечить доступность новых технологий, уменьшить издержки и сократить численность государственного аппарата. Следующая модель приватизации в немецком государственном управ¬лении — материальная приватизация.. Появление этой модели обусловлено усложнением управленческих функций и пере¬груженностью государства, что влечет невозможность реализации госу¬дарственных задач в полном объеме.35 Поэтому государство вынуждено отказываться от исполнения определенных задач с передачей их полностью в частную сферу. Таким образом, общая тенденция состоит в переходе государства от непосредственного предоставления услуг к обеспечению гарантированности получения населением соответствующих услуг. Сле¬довательно, материальная (содержательная) приватизация влечет за собой полную передачу публичной задачи в негосударственный сектор (напри¬мер, частные средства массовой информации, рекрутинговые агентства и т. д.). Задачами же государства в данном случае являются предоставление соответствующих гарантий и осуществление надзора.36 Следовательно, в результате материальной приватизации часть государственных функций утрачивает государственный характер. Иными словами, то, что раньше осуществляло государство, полностью передано в частноправовую сферу, осуществляется лицами частного права, которые и несут за это полную ответственность." 38. Организационно-правовые основы построения системы органов государственной исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации. Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее. Многозначным понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются: 1) структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах); 2) структура системы федеральных органов исполнительной власти; 3) структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований; 5) организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти. Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в стране обеспечиваются тремя факторами: во-первых, всеобщими обязательными для всех требованиями — принципами их организации и деятельности — принципы конституционности и верховенства Конституции РФ и федеральных законов; принципы народовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина; принципы равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, взаимного согласования их интересов и некоторые другие принципы, отраженные и закрепленные в Конституции РФ (ст. 2, 5, 10, 71-73, 77 и некоторые другие); во-вторых, всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности, органов исполнительной власти, а так же различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.); в-третьих, общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации правилами организации и деятельности различных видов исполнительных органов (единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т.д.). Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья и его структуры) проводится на основе различий, их компетенции (в объеме, территориальных масштабах деятельности и порядке формирования). На основе совокупности этих признаков в системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппарат исполнительной власти (центральных органов государственного управления и их территориальных органов); аппарат исполнительной власти (органов государственного управления) субъектов Федерации; местный аппарат исполнительной власти муниципальных образований (местные органы исполнительной муниципальной власти) и администрация предприятий, социально-культурных учреждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих организаций. 39. Президент РФ и Администрация Президента РФ в системе государственной власти Конституция РФ определяет статус Президента РФ как главы государства. Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит в систему какой-либо ветви государственной власти. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти. Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, играет тем не менее весьма значительную роль в сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий). Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента РФ, которая является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента РФ устанавливается Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации, а также другими указами Президента РФ: общие положения; основные функции управления; основные задачи управления; обеспечение деятельности управления; руководство управления (например, Положение о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699. Все самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ руководствуются в деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, Положением оАдминистрации Президента Российской Федерации и соответствующими положениями о конкретном подразделении Администрации Президента РФ, которые утверждаются Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Администрация Президента РФ в целях обеспечения его деятельности осуществляет следующие функции: 1.организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы; 2.подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; 3.подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении; 4.подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов; 5.обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; 6.осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; 7.подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; 8.обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; 9.обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; 10.обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; 11.содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; 12. сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом; 13.учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту РФ. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Президенту РФ в Администрации непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, Секретарь Совета Безопасности РФ, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ. Начиная административную реформу, Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. № 849 утвердил Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. В России образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 было утверждено Положение о Государственном совете Российской Федерации, который является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Одними из основных задач Государственного совета РФ, возглавляемого Президентом РФ, являются: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; обсуждение основных вопросов кадровой политики в стране. Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета (им является Президент РФ) и его членов — высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ; все они участвуют в работе Государственного совета на общественныxначалаx. Для решения оперативныx вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета, которые не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного совета. При необxодимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г.№1226 было утверждено Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов. Этот Совет является совещательным органом при Президенте РФ, способствующим взаимодействию между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов. По предложению президента в стране создана Общественная палата, которая осуществляет общественный контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также обеспечивает общественную экспертизу важнейших законопроектов и подзаконных актов. 40. Полномочия Президента РФ в сфере государственного управления. Президент РФ как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти: 1) гарантирует права и свободы человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления; 2) формирует Правительство РФ; 3) предлагает для одобрения Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру Председателя Правительства РФ. (В конечном счете Президент РФ может назначить на эту должность свою кандидатуру.); 4) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ; 5) вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ; 6) определяет внутреннюю и внешнюю политику Российской Федерации; 7) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию; 8) вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т. п.; 9) представляет Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности; 10) по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; 11) представляет Совету Федерации Федерального Собрания кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; 12) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; 13) формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ; 14) утверждает военную доктрину Российской Федерации; 15) назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах; 16) назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. По представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти. Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент РФ вводит повсеместно либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение. Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ. Высшие должностные лица субъектов РФ — краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — подчиняются Президенту РФ по предметам ведения Российской Федерации и осуществления полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. |