ГМУ. Вопросы ГМУ. Вопросы для оценки качества усвоения дисциплины Профессия, профессионализм, профессиональная пригодность
 Скачать 165.63 Kb.
|
|
Системные характеристики государственного управления. Известно, что государство функционирует не в виде отдельных, самостоятельных и независимых элементов, а как единая, целостная система. В связи с этим рассматривая государственное управление необходимо акцентировать внимание на его системных характеристиках. Система государственного управления - это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Интерес к проблемам управления возник еще в античном мире (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты стали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего к государству. Но только с началом промышленной революции в XVIII-XIX вв., когда действительно встал вопрос о плановой научной организации труда и администрации, началось формирование институтов и механизмов, а также идей государственного управления. Показательно, что само понятие «система государственного управления» в современном толковании возникло лишь в конце XIXXX вв., т.е. в период, когда разделение государства и гражданского общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей, формирование и утверждение их основополагающих институтов стали свершившимся фактом. Современное общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в направленном поддержании функционирования работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Государственное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами. Проблемы системности государственного управления на современном этапе рассматриваются исследователями на базе теории систем, системного анализа, системного подхода. Система в переводе с греческого – целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов. По утверждению Хэла Дж. Рэйни система - это продолжающийся процесс преобразования некоторых определенных ресурсов (вход) в результаты (выход), которые в свою рациональной организации жизнедеятельности в масштабе всей страны. Очевидно, что государственное управление не может состояться без свойств системности. Организацию можно представить в виде системы, имеющей на входе некоторые ресурсы и преобразующей их таким образом, что это обеспечивает поступление дополнительных ресурсов. В системах имеются подсистемы, например системы коммуникации, а также динамические процессы — внутренние связи и операции, обусловливающие процесс преобразования. Выход системы ведет к обратной связи, т. е, воздействию результатов на ресурсы, которые потребуются в дальнейшем. Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами: - состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости; - целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима к их сумме; - элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным; - отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них; - система как целое реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов. Универсальные свойства системы государственного управления - отправной пункт в изучении ее специфических признаков. Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). По утверждению О.М. Роя в качестве системы государственное управление реализует следующие функции: 1. Институциональную — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий. 2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов. 3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ. 4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей. 5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. Рассматривая систему государственного управления О.М. Рой отмечает следующие принципы ее формирования: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности. Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка. Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т.д. Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону. Структура системы государственного управления. Государственное управление как система имеет соответствующую структуру. Структуру государственного управления следует рассматривать как совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность. Исследователь Н.И. Глазунова в качестве основных структурных элементов системы государственного управления выделяет следующие подсистемы: институциональная; нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессионально-кадровая подсистема; профессионально-культурная; научно-технологическая. Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, характеризующаяся наличием организационно структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях. К институтам государственной власти федерального уровня относятся: институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ. Институты государственной власти регионального уровня, - это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации). К судебным органам власти субъектов РФ относятся Конституционные (уставные) суды субъектов, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Институты местной власти — это представительные и исполнительные органы местного самоуправления. Нормативно-правовая подсистема - это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду. Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. такая коммуникация, без которой нормальное функционирование системы государственного управления невозможно. Функционально-структурная подсистема это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия. Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину предметно-деятельностного управляющего воздействия органов власти различного уровня. Функционально-структурный анализ позволяет, выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе - обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений. Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев это субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их носителей. Уровень профессиональной культуры управленцев определяет их способность адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, управленческую преемственность, не уничтожать оправдавшие себя традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ. Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер целеустремленности и динамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности. Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам государственного управления рационально и правильно учитывать объективные законы природы и общества в процессе организации и выполнения социально значимых проектов экономики и социальной сферы. Органы государственного управления Философы и мыслители, рассматривавшие государственное управление Античный философ и мыслитель Платон (427–347 гг. до н. э.) пытался разгадать логику развития политических изменений, приводящих к такой вопиющей несправедливости, которая случилась с Сократом в условиях победившей демократии. Будучи уверенным в том, что тайна политической интриги лежит в сфере общественных отношений и, прежде всего, в природе самого человека, Платон конструирует модель идеального общества, которому приписываются свойства, призванные заместить известные мыслителю политические институты. Полагая высшим смыслом осуществления всякой политической деятельности достижение социальной справедливости, Платон предостерегает от опасности превращения моделей политического устройства в несправедливые. В качестве примера он приводит такие модели политического устройства, как тимократия – военизированная система политического правления на манер Спарты, порядок которой мыслитель подвергал настойчивой критике; олигархия – власть богатых, возникающая по мере закономерного расслоения развивающегося общества; демократия – власть парода, ее бедных слоев; тирания – закономерный итог демократического правления. Платон считал, что тип политического устройства государства во многом определяется характером его граждан, и потому большое внимание уделял формированию личных качеств населяющих государство граждан, что и позволило бы, по его мнению, избежать фатальной несправедливости в обществе. Справедливое государство должно составлять три класса: правители – стражи – земледельцы и ремесленники. Необходимость в создании государства вызывается многообразием общественных интересов и невозможностью их удовлетворения и в одиночку Правитель (философ), которому выпадает главная роль в установлении справедливого общественного устройства, готовится к принятию на себя полномочий в течение 50 лет, начиная с момента рождения. В ходе этой подготовки он непрерывно подвергается разнообразным испытаниям, через которые проходит все население, включая самые несостоятельные его слои. После таких испытаний правитель уже просто неспособен ставить личные интересы выше общественных, будучи предельно аскетичным и независимым. Подбор потенциальных правителей начинается до их рождения, когда тщательно подыскиваются родители, чей отпрыск обещает стать средоточием высших физических и нравственных качеств. При этом допускается, что родители могут происходить от любого из трех классов этого общества. Переход из одного класса в другой открыт всем, кроме, естественно, рабов, которых никто из античных философов не признавал в качестве свободных граждан. В список обязательных для философа-правителя предметов обучения входили музыка, математика, философия, физическая и военная подготовка. Только после тщательного и результативного обучения приоткрывалась дверь, ведущая к высшим коридорам государственной власти. Объектом политического регулирования, по мнению Платона, выступает эвнополис – городская организация, которая должна прийти на смену демократическому произволу. Будучи склонным к пифагорейской мистике числа, Платон ограничивал численность населения эвнополиса 5 040 гражданами – нормой, при которой только и можно избежать демократической вакханалии. Политическим средством, способствующим утверждению социального порядка, является упрочение авторитета правителя, для обоснования которого может использоваться «целительная ложь» – цензура, с чьей помощью правитель имеет возможность удерживать народ «в узде». Аристотель (384–322 гг. до н. э.), в отличие от своего учителя Платона, стремился исходить из реально существующих политически форм, опасаясь как чрезмерных размеров государства, так и его излишней раздробленности. Мыслитель выделяет три правильных тип; государства: монархию, аристократию и конституцию. У каждой формы есть своя обратная сторона, которая может в любой момент стать приоритетной: тирания, олигархия и демократия. Идеальной формой государства Аристотель называет монархию, поскольку монарх символизирует собой законность власти, что для древнегреческого мыслителя является самым надежным гарантом государственной стабильности. Если для Платона самым важным фактором являлась изощренная система нравственного образования, получение которого делало его носителя гарантом прав и свобод для тысяч людей, то Аристотель считал наличие исключительных нравственных качеств недостаточной характеристикой человека как лидера. Практической реализации в общественной жизни закон достигает на стадии описания Аристотелем идеального полиса, в котором находит воплощение идея «высшего блага», позволяющая государству под своим знаменем вершить судьбы свободных граждан. Зенон Элейский (ок. 490–430 гг. до н. э.), утверждавший, что идеальное государство должно быть всемирным, гражданство – универсальным, закон – единым для всех, а не основанным на местных предрассудках. Политическая суть этого тезиса заключена в том, что он ставит личностные принципы самоопределения в политической системе в зависимость от надгосударственных интересов. Используя эту формулу, стоицизм в значительной мере повлиял на разработку главных принципов знаменитого Римского права, базирующегося на установке веры в «естественный разум всех людей». Эта важнейшая веха в истории и политике Европы связана с формированием духа Ренессанса, приходящегося главным образом на XIII век. Именно тогда Фома Аквинский (1225–1274) утвердил независимость авторитета государства от авторитета церкви. Знаменитый итальянский дипломат и мыслитель Н. Маккиавелли (1469– 1527) поддерживал эту мысль, полагая, что обеспечить социальный порядок в обществе можно только за счет сильной государственной власти, завоевание которой представляется целью всякой политической деятельности. Ради достижения этой цели допускается нарушение всех существующих моральных заповедей, религиозных догматов. Трагедия итальянского общества во времена Н. Макиавелли заключалась в факте раздробленности власти, питающейся от ставшего традиционным наложения светских и религиозных (католических) норм социально регулирования. Вопреки всем правилам религиозной морали, Н. Макиавелли возвещает появление «новой техники власти» с ее неизбежными атрибутами – шпионажем, ядом, убийством из-за угла и виртуозной дипломатией. Соответствующую технологию власти Макиавелли строит на примере семейства Борджиа, известного своим моральным распутством. Государь, в лице которого Н. Макиавелли видит сына главы семейства Александра VI Чезаре, волен делать все, что угодно, с намерением достичь необходимых для единства государства целей. Близкую позиции Н. Макиавелли точку зрения на сущность политики разделял великий английский философ Т. Гоббс (1588–1679), которому государство представляется отражением страха. Его знаменитая формула «война всех против всех» легла в основу идеи возникновения государства как блага, позволяющего примирить враждующие стороны Великий немецкий философ И. Кант (1724–1804) провозглашает наступление века Просвещения как эпохи выхода общества из состояния несовершеннолетия и обращения его в фазу свободного ответственного выбора в осуществлении своих целей. Возражая просвещенческой парадигме Платона, уповающего на доблестный отряд философствующих правителей, И. Кант предостерегал от искажения властью свободного суждения разума. Поэтому власть просто должна гарантировать влияние философов на власть. Функции государственного управления Функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганизационные. Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. |