СОДЕРЖАНИЕ федерализм. Введение общая характеристика федерализма
 Скачать 280 Kb.
|
|
24. Они провозглашали принципы, которые фактически не осуществлялись в жизни. Это относилось к утверждаемым в них принципам принадлежности власти трудящимся, полновластия Советов, федеративного устройства государства, использования гражданами закрепленных в конституциях прав и свобод. В Советском государстве действовал деспотический принцип власти, общество попало под контроль государства, говорить о существовании федеративных отношений не приходится. Между тем государство становилось слишком сложным по своей территориальной структуре, а жесткая централизация управления тормозила развитие общества25. Кризис государственности подтолкнул руководство страны к активным действиям. В середине 80-х годов XX в. по инициативе партийно-государственных руководителей началось обновление экономических основ, политического устройства и духовной жизни. Коренные изменения условий развития производства, методов руководства экономикой, преобразования в общественно-политической сфере вышли за пределы, намеченные "перестройкой". Предупреждений насчет распада Советского Союза было достаточно много, но никто не воспринимал данную опасность близко к сердцу, представлялось, что процесс распада всегда можно будет остановить в самом начале. Катастрофа Советского государства была вызвана многими факторами: неравноправное, обезличенное положение русского народа, экономическая слабость страны, стремление союзных республик к национальной государственности. Любого из этих факторов было бы достаточно в определенных условиях для разрушения страны, а в сочетании друг с другом они привели к неизбежной гибели Страны Советов26. Первым шагом в этом направлении являлась принятая 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР27. Россия перестала быть частью другого федеративного государства. Декларация вместе с последовавшим призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить" подтолкнула некоторых лидеров регионов к необоснованным притязаниям на полную независимость от центральной государственной власти28. Так, вслед за провозглашением суверенитета РСФСР в августе 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан, далее о государственном суверенитете объявили все остальные республики РСФСР. Этот процесс, дополненный системой отдельных договоров центра с регионами, в которых они "выбивали" себе дополнительные привилегии, прежде всего экономические, постепенно стал вести Россию к фактической угрозе ползучей конфедерации страны, чреватой ее распадом, разрушающей целостность Российского государства29. Перед руководством страны стояли две основные задачи: немедленная реконструкция унитарной формы государственности и сохранение целостности государства, борьба с центробежными силами. Еще одной проблемой являлись не закрепленные нормативно отношения центра и республик, получивших суверенитет. Единственным выходом из опасной ситуации было преобразование российской государственности на основе реального федерализма. Обстановка в России требовала новых форм государственных отношений. Попыткой приостановить процесс распада страны стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора <18>, признающего суверенитет республик в составе России. Договор также закреплял статус субъектов Федерации не только за республиками, но и за территориальными образованиями (краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения). Таким образом, сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства. Радикально не изменив своего национально-государственного устройства, Россия перестроилась на создание реальных федеративных отношений. Определение места и роли Федеративного договора в процессе становления федерализма в России весьма неоднозначно. С одной стороны, получила широкое распространение точка зрения, в соответствии с которой Договор явился причиной трансформации России из унитарного государства в федеративное. С другой - Федеративный договор признают основой преобразования природы федеративного государства, которое существовало и до его подписания. Считаем, что Федеративный договор урегулировал механизм распределения полномочий между уровнями власти при действии норм Конституции РСФСР 1977 г., закрепляющих федеративное устройство государства и получивших с момента принятия Договора реальное воплощение в жизнь. Договор в какой-то степени снизил внутриполитическое напряжение в стране, однако и закрепил неравноправное положение субъектов Федерации и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации30. Свидетельством крайнего обострения вопроса о единстве и территориальной целостности РФ стали: объявление в сентябре 1991 г. Президентом Чеченской Республики Д. Дудаевым об отделении Чечни от России, что обернулось впоследствии тяжелым кризисом, а в 1995 - 1996 гг. привело к необъявленной войне; столкновения между ингушами и осетинами, начавшиеся осенью 1992 г. из-за Пригородного района столицы Северной Осетии г. Владикавказа, населенного в основном ингушами. Накаляли обстановку призывы преобразования страны в конфедерацию. Республики в данный период обладали даже большими правами, чем того требует федеративное устройство государства. Их безответственность и безнаказанность дестабилизировали обстановку в стране. В тот период Россия лишь формально существовала как федеративное государство. Фактически это было государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и конфедерализма, обнаруживавших себя в виде начинающейся суверенизации составных частей Российского государства. Для выхода из кризисной ситуации Президент РФ сформировал Совет глав республик из президентов республик, входящих в состав России. Центр начал практику заключения договоров с отдельными регионами. При этом республикам предоставлялись большие права, нежели предусматривалось Федеральным договором31. Федеративный договор был заключен 31 марта 1992 г. Он свидетельствовал о слабости центральной российской власти и носил этно-дискриминационный характер, поскольку закреплял далеко не одинаковые права различных национально-территориальных и административно-территориальных образований. Российское правительство, как и большевики в начале века, руководствовалось прежде всего сиюминутными интересами укрепления своей власти, а также полагало, что этот договор - наименьшее зло по сравнению с развалом России, запланированным союзным руководством.32 Таким образом, более сильные регионы приобрели больше полномочий. Договорная система скрепила разваливающуюся Федерацию практически на грани ее полной дезинтеграции и еще более усугубила неравное правовое положение субъектов. Важнейшее значение имело принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ33. Она более полно и последовательно зафиксировала изменения, произошедшие в государстве, закрепила новые качества федеративного устройства. 2.2. Конституционно-правовая основа российского федерализма Современное развитие России как федеративного государства предполагает опору на правовые ценности, положенные в основу норм Конституции РФ34. Конституционно-правовые ценности довольно многоплановы. Закрепленные как основополагающие начала федеративного устройства государства, они тем не менее не сводятся только к установлению собственно принципов конституционного федерализма, но предопределяют состояние всех областей федеративных отношений. Не в последнюю очередь они формируют практический уровень решения вопросов федеративного устройства, определяют способы конструктивной региональной управляемости, предлагают рациональные пути непосредственного развития юридической практики в субъектах РФ35. Следуя традиционной для отечественного конституционного законодателя логике, Конституция выделяет особую главу (гл. 3), посвященную вопросам федеративного устройства Российской Федерации и особенностям взаимоотношения общефедеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Анализ текста Конституции (ст. 4 - 6, 11, 65, 71 - 73, раздел II) позволяет выделить следующие основные характеристики федерации в России. Конституционные принципы федерализма отнюдь не исключают фактического обустройства современных федеративных отношений и их дальнейшего развития на базе федеральных законов, например Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), а также других федеральных законов. Эти принципы служат экзистенциальному наполнению федерализма, в частности таких его базовых проявлений, как36: суверенитет, обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, единство экономического пространства; равноправие и самоопределение народов России при сохранении единого и равного гражданства на всей территории государства; деятельность в рамках установленного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; единство системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании своей системы и структуры государственных органов; правовой паритет субъектов РФ (между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти); цельность законодательства, основанная на верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов и учитывающая законодательные потребности субъектов РФ. Создавая каркас политико-правовых предпочтений государственного развития, указанные производные конституционных принципов не только являются опорой российского федерализма, но и сами находят дальнейшее развитие как в системе законодательства, так и в структуре организационно-правовых отношений, их институтах и внутренних взаимосвязях. Конечно, не все из них в равной мере могут быть успешно подвергнуты юридической партиципации. Например, суверенитет как конституционное понятие весьма слабо поддается формализации. Можно, разумеется, искать его онтологическую сущность, но очевидно, что оно не является чисто "техническим" понятием для юридической науки, а имеет четкую практическую направленность для целей организации государства, особенно федеративного государства. Идея неделимости суверенитета, развитию которой во многом способствовали еще первые исследования в конце XIX в., была противопоставлена разрушительным сепаратистским настроениям начала 1990-х гг. Именно на нее как на одну из основных ценностных доминант российского конституционализма, воплощенную в конституционных нормах и принципах, опирались судьи Конституционного Суда РФ при принятии своих решений в области федеративных отношений для поддержания единства системы права в России. Сегодня можно встретить утверждение о том, что "понятие суверенитета в мире теряется", поскольку государственные границы перестают существовать "в том понимании, в котором они существовали в XX в.", что миграция разрушает границы государств <4>. Думается, что к таким тезисам нужно относиться весьма осторожно, поскольку, если их рассматривать буквально, они напоминают позицию, аналогичную заявлению о том, что "больше нет этносов, есть только единая национальная общность людей"37. Подобные тезисы, да и то с оговоркой об их сугубо специальном понимании, можно рассматривать только в контексте межгосударственного сотрудничества, причем известно, что даже создание такого высокоинтегрированного межгосударственного объединения, как Европейский союз, показало, что государства никогда не уступят своего государственного суверенитета (в том числе в вопросах регулирования миграции), соглашаясь на передачу только тех полномочий, которые не затрагивают верховенства их государственной власти на своей государственной территории, а способствуют развитию общих интересов межгосударственного объединения. Современный российский федерализм унаследовал многие болезни советской теории федерализма, в частности организацию федерации на национально-территориальной основе, с одним лишь отличием - территориальные образования получили все-таки статус субъектов Федерации. Особое значение для понимания специфики российского федерализма играют статусные характеристики субъектов Федерации как равноправных участников и вертикальных, и горизонтальных отношений. В настоящее время конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации - основополагающее начало в характеристике статуса субъекта Федерации (ст. 5). При этом в конституционных нормах специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации38). И.А. Умнова отмечает, что принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации в таком виде, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и с точки зрения правосубъектности39. Закрепляя принцип равноправия субъектов, Конституция России устанавливает юридическую возможность приобретать и реализовывать права, которые закреплены как на конституционном уровне, так и на уровне текущего законодательства. Категория равноправия в конституционном праве, по сути, выступает синонимом правоспособности. Принцип равноправия предполагает равные условия функционирования субъектов Федерации. Поэтому нельзя согласиться с мнением профессора И.А. Умновой. В частности, в качестве признаков неравноправия данный автор называет: особый статус республик, определяемых Конституцией РФ в качестве государств; способы принятия конституций республик и уставов иных субъектов различны; республики имеют право устанавливать свои языки; неравенство при определении актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам и пр. Между тем названные нормы Конституции РФ не свидетельствуют о неравноправии субъектов, а служат лишь для идентификации особенностей отдельных субъектов, сложившихся исторически. Конституция в этом плане характеризует только идентификационные признаки, позволяющие отличать одну группу субъектов от другой. Эти признаки не свидетельствуют о неравноправии субъектов. Равноправие как конституционный принцип должно проявляться в отношениях субъектов Федерации с центральной властью, в разграничении предметов ведения и полномочий, в равном представительстве субъектов Федерации в Совете Федерации. Однако, несмотря на юридическое равноправие субъектов Федерации, фактически Российская Федерация представляет собой асимметричную федерацию. В научной литературе отмечается, что "многие из субъектов РФ не имеют потенциала, отвечающего статусу государственного образования. В качестве субъекта Федерации следует рассматривать только экономически самодостаточный регион, способный обеспечить потребности населения, содержать государственный аппарат и отвечать по обязательствам за счет собственных ресурсов. Сегодня значительная часть регионов не отвечает данным требованиям. В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства является оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, т.е. сокращения их числа, объединения нескольких существующих субъектов". Исходя из этого, равноправие субъектов Федерации можно рассматривать в трех плоскостях: правовой, политической и экономической. Правовое равноправие как статутный принцип любого субъекта федерации рассмотрен был нами выше. Напомним лишь, что правовое равноправие субъектов - синоним правосубъектности, потенциальной возможности к реализации предоставленных полномочий. Политическое равноправие субъектов федерации выражается в равных возможностях представления своих интересов в центральной власти, в равных условиях политического торга, когда не должно предоставляться каких-либо преференций тому или иному региону вследствие лояльности к лидеру региона со стороны федеральной власти, в равенстве мер применения федеративной ответственности, в равноправии при учете мнения региона по вопросам, непосредственно его затрагивающим, и пр. Между тем говорить о политическом равноправии субъектов Федерации в современной России не приходится. Так, например, Совет Федерации не обладает правом реального вето, Государственный совет40, который формируется с учетом мнения субъектов Федерации, носит характер совещательного органа, не имеющего реальной политической власти, изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации и формирование федеральных округов отодвинули на задний план высший законодательный и исполнительный орган государственной власти субъектов Федерации, которые теперь несут политическую (федеративную) ответственность перед высшими органами Федерации. Представляется, что решение проблемы равноправия субъектов Федерации, декларируемого на конституционном уровне, однако реально не обеспеченном, кроется в решении проблем их самодостаточности, связанной с их финансовой независимостью. Однако и здесь имеются определенные противоречия, обусловленные необходимостью решения "дилеммы треугольника"41. Сущность его состоит в следующем: достижение экономического и финансового равноправия субъектов обусловлено решением одновременно трех взаимосвязанных и взаимообусловленных задач - достижение экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Особо следует остановиться на таком аспекте российского конституционного федерализма, как разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, и прежде всего на выработке новых подходов к разрешению возникающих проблем. |