СОДЕРЖАНИЕ федерализм. Введение общая характеристика федерализма

• Название: Введение общая характеристика федерализма
• Дата: 31.01.2018
• Размер: 280 Kb.
• Имя файла: СОДЕРЖАНИЕ федерализм.doc
• Тип: Реферат; #35543
• страница: 4 из 5

Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий заложена в Конституции РФ. При этом следует подчеркнуть, что Конституция лишь фиксирует общую схему компетенционных доминант, оставляя широкий простор для федерального (и не только федерального) законодательного регулирования. Этим определяется острота проблемы правильного определения соотношения между централизацией и децентрализацией в рамках федеративного государства, что является объективно необходимым для поступательного развития федеративного государства⁴².

Как известно, процесс разграничения полномочий, который был вызван принятием в 1993 г. новой российской Конституции, оказался весьма непростым, порой непоследовательным, а временами и противоречивым. За последние почти два десятилетия наблюдался ряд трансформаций, связанных с изменением концептуальных подходов, касающихся механизма распределения полномочий. Такая "мобильность" в решении одного из важнейших вопросов государственного ведения отчасти обнаруживает несовершенство конституционных установлений по этому вопросу. Действующая нормативная конструкция разграничения полномочий складывалась по ходу масштабной работы по проведению федеративной реформы. Можно констатировать, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграционные тенденции, выражавшиеся в большом объеме коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, широком использовании договорного способа регулирования федеративных отношений в ущерб конституционным нормам и принципам⁴³.

Однако процесс разграничения полномочий нельзя считать завершенным или раз и навсегда данным. Появляются новые сферы отношений, которые нуждаются в дополнительном разграничении, требуется уточнение сложившегося разграничения полномочий между органами власти федерального и регионального уровней. Но даже при всей скрупулезности работы по разграничению полномочий в рамках предметов совместного ведения все предусмотреть практически невозможно. По-видимому, идея совместного ведения, установленная в Конституции РФ, означает не "делить общее дело", а "делать общее дело", что предполагает скорее сотрудничество, нежели размежевание. Представляется, что идею разграничения полномочий по предметам совместного ведения нельзя абсолютизировать, делать из нее мерило ценности федерализма⁴⁴. Кроме того, чтобы обеспечить продуктивную динамику развития законодательства, иногда необходимо шире использовать возможности опережающего регулирования со стороны субъектов РФ.

Переориентация с допустимости на признание целесообразности и поощрение возможности субъектам проявлять активность в их опережающем регулировании вполне укладывается в рамки существующей конституционной модели. Это подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ, который указывает, что Конституция РФ не препятствует ее субъектам до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного ведения и что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. На это же указывают и нормы Федерального закона N 184-ФЗ⁴⁵, в частности ст. 3.

Сама природа предметов совместного ведения требует большего применения субсидиарных подходов к их реализации, которые пока не в полной мере восприняты в конституционном праве России. Между тем положения Конституции РФ вовсе не препятствуют их использованию.

Субсидиарность в реализации общей компетенции, первоначально получившая распространение в сфере межгосударственных отношений Европейского союза, а также в некоторых зарубежных федеративных государствах (например, в Германии, Швейцарии, Бельгии), заключается в том, что при наличии достаточных возможностей для выполнения тех или иных функций у власти более низкого уровня она может их осуществлять, в то время как федерация ограничивается установлением только общих принципов их осуществления (прежде всего, когда это затрагивает интересы граждан). В отношении Российской Федерации и ее субъектов предпосылки и условия применения принципа субсидиарности пока не разработаны, однако это, по-видимому, придется сделать. Помимо прочего, такой подход может привести и к снижению в субъектах РФ количества тех актов, которые дублируют федеральное законодательство, и тех, которые реально не работают⁴⁶.

Органы государственной власти субъектов РФ не должны быть пассивными реципиентами передаваемых полномочий, а должны принимать на себя те полномочия, которые не разграничены, не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти, но в реализации которых существует объективная потребность. Большую результативность деятельности субъектов РФ в областях, не затрагивающих коренные интересы Федерации (оборона, безопасность, охрана прав граждан и др.), следует признать бесспорным основанием для того, чтобы Российская Федерация, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, принимала меры к скорейшей унификации правил их осуществления. Подобная модель, кстати, предусмотрена для муниципалитетов, это так называемые ничьи полномочия, которые они принимают к своему осуществлению. Однако эта же модель доступна и субъектам РФ, ее реализация не требует принятия специального законодательства, она заложена в самой идее опережающего регулирования⁴⁷.

Еще один вариант заложенных в Конституции РФ (ст. 78)⁴⁸ возможностей для совершенствования отношений в сфере разграничения полномочий - развитие соглашений в системе исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время такие соглашения практикуются только отдельными органами исполнительной власти (МЧС России, Минздрав России и др.). Интенсификацию заключения таких соглашений в определенной мере сдерживает установление Федерального закона N 184-ФЗ, согласно ст. 26.8 которого "соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации". Доказать, что те или иные полномочия не могут относиться ко всем субъектам РФ, иногда довольно трудно, поэтому легче вообще отказаться от заключения соглашений, даже когда они представляются выгодными для обеих сторон.

При установлении конституционно-правового статуса субъекта РФ реализована конституционная модель построения государственной власти, во многом являющаяся организационно-правовой платформой развития современного федеративного конституционализма. Помимо закрепленных прав (принятие своего конституционно-правового законодательства, учреждение системы государственных органов, территории и др.), в отношении субъектов РФ установлены определенные границы их самостоятельности и независимости при осуществлении государственной власти. Это связано с упоминавшейся концепцией единого и неделимого суверенитета и декларируемым верховенством и единством государства и государственной власти на всей территории России. Единство означает, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Тем самым установленный конституционно-правовой статус субъектов РФ уже сам по себе выступает ценностной идеей конституционализма⁴⁹.

В свою очередь, при воплощении идеи конституционализма в числе задач субъектов РФ выделяется выстраивание целостной политико-правовой стратегии развития базовых принципов Конституции РФ: субъекты РФ обеспечивают адекватное конституционное (уставное) оформление конституционных идей, развивают конституционные основы в правотворческой деятельности, осуществляют их фактическое воплощение в организации и деятельности власти на своей территории. Таким образом, воспроизводя в своих основных законах принципы федеральной Конституции, субъекты РФ тем самым переводят их на региональный уровень, воплощают их в государственном масштабе конкретного субъекта РФ, подчеркивая при этом его специфику.

Еще одним измерением конституционных принципов российского федерализма служат правовой норматив и практика создания единой системы законодательства, основанной на верховенстве федеральной Конституции и федерального закона и учитывающей законодательные потребности субъектов РФ. Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов РФ в области правового регулирования. Предметом регулирования конституций (уставов) являются отношения, возникающие в процессе закрепления статуса самого субъекта РФ, организации государственной власти на его территории, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ на территории субъекта. Если в Союзе ССР конституции союзных и автономных республик копировали союзный Основной Закон, то конституции российских республик и иных субъектов демонстрируют множество оригинальных моделей и разнообразие конституционных решений⁵⁰. В этих условиях соответствие республиканских конституций федеральной устанавливается только в той мере, в какой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, обеспечения прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя РФ. Вне этих рамок за субъектами РФ сохраняется самостоятельность в определении содержания своих конституционных или уставных норм.

Субъекты РФ создали развернутое многоотраслевое законодательство. Преобладающее количество законов издается субъектами РФ в сфере совместного ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развиваются налоговое, муниципальное, экологическое, несколько в меньшей степени - жилищное законодательство. Однако следует отметить, что объем правового регулирования по ряду предметов совместного ведения, особенно в последнее время, заметно сузился. Это касается прежде всего местного самоуправления, организации органов государственной власти субъектов РФ, избирательного права, где правовое регулирование в основном перешло на федеральный уровень.

Законодательные органы субъектов вместо того, чтобы более детально регулировать отдельные вопросы с учетом местных особенностей, вынуждены иногда механически копировать нормы федерального законодательства, что нельзя признать правильным. Поэтому необходим поиск действенных правовых путей и механизмов, которые позволили бы сохранять справедливый баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов в осуществлении правотворчества по предметам совместного ведения.

Законотворческая практика субъектов РФ не лишена и других особенностей. К сожалению, региональное правотворчество обнаруживает немало существенных недостатков в процессе принятия законов, в частности:

неоправданную поспешность в подготовке и принятии нормативных решений;

перегруженность планов законотворческих работ, явно превышающую законодательную "пропускную способность" в регионах;

бессистемность, наличие противоречий и несогласованностей внутри нормативно-правового массива;

неоправданные содержательные различия между актами разных субъектов РФ, когда их действие обусловлено действием специальных норм Конституции РФ и федерального законодательства (например, в актах, затрагивающих права граждан).

Нельзя не отметить сравнительно новую практику частичной рецепции в законодательстве отдельных субъектов РФ правовых моделей, апробированных в законодательстве других регионов. Данная тенденция приводит к определенной унификации в развитии регионального законодательства, связанной с ориентацией на одинаковые механизмы правового регулирования, с использованием общих юридико-технических и терминологических конструкций.

Среди других тенденций развития регионального законодательства следует назвать увеличение числа бланкетных норм, в том числе связанных с установлением структурной связи между законодательством субъектов РФ и федеральным законодательством. Установление в законодательстве субъектов РФ норм, указывающих на федеральное законодательство, приводит к неотъемлемой зависимости региональной законодательной базы от законодательной базы федерального уровня. Наличие такого "симбиоза", при котором нормы, закрепленные в законодательстве субъектов РФ, не могут действовать отдельно от "норм-ключей", содержащихся в федеральном законодательстве, надежно скрепляет единство правовой системы государства в целом, предотвращает автономизацию законодательных массивов субъектов РФ.

Одновременно идет общее увеличение объема правового регулирования в региональном законодательстве и решается задача консолидации законов субъектов РФ, направленная на преодоление множественности актов, изданных по одному и тому же либо тематически пересекающимся предметам регулирования, что способствует существенному облегчению их применения.

Необходимо отметить, что в настоящее время частая корректировка законов, как федеральных, так и субъектов РФ, не всегда позволяет обеспечить надлежащее качество правового регулирования. Эффективное законодательство, как и эффективная деятельность органов власти, невозможно вне стабильного правового регулирования и прежде всего стабильного законодательства, что обусловливает необходимость выработки и применения новых юридических технологий, направленных на повышение полезной отдачи от законодательства.

Одной из новых современных юридических технологий является правовой мониторинг, благодаря которому обеспечивается систематическое и последовательное наблюдение в целях решения таких вопросов, как анализ законодательства в соответствии со стратегическими целями развития государства, оценка правовых актов и эффективности их реализации. Другим примером внедрения современных юридических технологий является процедура оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в системе федеральных органов исполнительной власти⁵¹. Эта процедура проводится в отношении проектов правовых актов, которыми могут быть введены дополнительные расходы для бизнеса или бюджетов всех уровней, а также установлены новые административные барьеры; имеются позитивные примеры ее применения⁵².

Перенесение этих процедур на уровень субъектов РФ, что запланировано в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления"⁵³, позволит повысить качество правового регулирования на региональном уровне. Однако представляется важным сопроводить их распространение в субъектах РФ четким методическим обеспечением для большей практической отдачи от внедрения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне.

В заключение следует отметить, что перспективы развития федеративного государства в России не могут быть ограничены рамками только рассмотренных вопросов. Требуют анализа и другие конституционные ориентиры, в частности касающиеся развития национального самоопределения в условиях федеративного государства, обеспечения согласительных процедур между Российской Федерацией и ее субъектами, изменения территориальной структуры государства, усиления конституционных основ статуса субъектов РФ и способствующие в своем единстве поступательному развитию российского государства на основе Конституции РФ для обеспечения современного понимания конституционных принципов федерализма.

Современная модель российского федерализма является переходной. Осуществляется коренное преобразование самой основы Федерации, заложенной еще ее основателем - В.И. Лениным, национально-территориального принципа организации власти.

В конечном итоге предпринимаемые меры должны привести к унификации субъектного состава Федерации, который должен как получить одинаковые статусные характеристики, так и приобрести полное равноправие.

Основой федерации в России должен стать не национально-территориальный, а экономико-территориальный принцип в образовании субъектов Федерации, что позволит обеспечить не только экономическую самодостаточность субъектов Федерации, но и развитие экономического потенциала государства⁵⁴.

Однако не стоит забывать, что излишнее укрупнение субъектов Федерации может привести к усилению сепаратизма и в конечном счете к неконтролируемому желанию отдельных субъектов Федерации осуществить выход из состава России. Поэтому существующий налогово-бюджетный принцип зависимости субъектов Федерации от центра должен быть сохранен до конца проводимых реформ.

Моделью российского федерализма должен охватываться и третий уровень власти - местное самоуправление, которое на экстерриториальной основе осуществляет свои полномочия. Обеспечение экономической самостоятельности местного самоуправления - первоочередная задача Российского государства.

Не стоит забывать, что муниципальные образования разобщены и еще более не похожи друг на друга. Некоторые муниципальные образования вообще ни при каких условиях не смогут претендовать на какую-либо самостоятельность.

Необходима разработка действенной модели межбюджетных отношений на всех уровнях власти.

Только создание ясных и действенных механизмов бюджетной обеспеченности при условии уменьшения количества субъектов Федерации и придания экстерриториальной основы местному самоуправлению приведет к модернизации современной модели федерализма в России, который тяготеет в настоящее время к унитаризму и авторитаризму.
Таким образом, опыт федеративных и национальных отношений в Российской Федерации уникален и своеобразен, он не может быть поставлен в один ряд с историей развития федерализма в других странах. Поэтому, конечно, необходимо применять прогрессивный опыт федеративного устройства других стран, но учитывая тот факт, что Российская Федерация - уникальная цивилизация, требующая специального подхода и учета всех специфических особенностей сложившей государственности. Исследование эволюции федеративных отношений показывает, что путь, который прошла страна от фиктивного советского федерализма до современного федеративного государственного устройства России, является единственно правильным и необходимым для создания стабильного, политически и экономически сильного, единого государства. В связи с этим полностью поддерживаем точку зрения, что "федерация - это не только оптимальная форма государственного устройства, это единственная возможность сохранения и укрепления единства нашей страны". Современное развитие России как федеративного государства предполагает опору на правовые ценности, положенные в основу норм Конституции РФ. Конституционно-правовые ценности довольно многоплановы. Закрепленные как основополагающие начала федеративного устройства государства, они тем не менее не сводятся только к установлению собственно принципов конституционного федерализма, но предопределяют состояние всех областей федеративных отношений. Не в последнюю очередь они формируют практический уровень решения вопросов федеративного устройства, определяют способы конструктивной региональной управляемости, предлагают рациональные пути непосредственного развития юридической практики в субъектах РФ.