|
|
Доклад Старцев. Закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
Общественные слушания | общественные протесты в Екатеринбурге: результаты, проблемы, влияние на деятельность органов местного самоуправления и государственной власти – ВАРИАНТЫ
Институт публичных слушаний предусмотрен ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» качестве одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Цель публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования. В соответствии с законом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты таких актов, как устав муниципального образования, планы и программы его развития, правила землепользования и застройки территорий, а также ряд других важнейших вопросов, касающихся жизни образования.
Проведение публичных слушаний также предусмотрено Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В Екатеринбурге действует положение "О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "город Екатеринбург" (с изменениями на 11 июня 2019 года), согласно которому:
Публичные слушания проводятся с целью:
обеспечения гласности и соблюдения интересов населения муниципального образования "город Екатеринбург" при подготовке и принятии муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
информирования населения о предполагаемых решениях органов местного самоуправления;
выявления общественного мнения по вопросам, проектам муниципальных правовых актов, выносимым на публичные слушания;
подготовки предложений и рекомендаций для принятия решений органами местного самоуправления по вопросам, проектам муниципальных правовых актов, выносимым на публичные слушания;
осуществления взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципального образования "город Екатеринбург".
Публичные слушания проводятся по инициативе:
населения муниципального образования "город Екатеринбург";
Екатеринбургской городской Думы;
Главы Екатеринбурга.
Назначение публичных слушаний:
1. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения муниципального образования "город Екатеринбург", назначаются Екатеринбургской городской Думой.
2. Публичные слушания, проводимые по инициативе Екатеринбургской городской Думы, назначаются Екатеринбургской городской Думой.
3. Публичные слушания, проводимые по инициативе Главы Екатеринбурга, назначаются Главой Екатеринбурга.
4. Публичные слушания по проекту бюджета муниципального образования "город Екатеринбург" и отчету о его исполнении инициируются и назначаются Главой Екатеринбурга.
Очевидно, что применение различных процедур обсуждения проектов общественно значимых решений особенно важно именно на муниципальном уровне как наиболее приближенном к населению уровне публичной власти.
Однако на практике нередко встречается формальное отношение публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления. В силу того, что Федеральный закон №-131 предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения — вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений.
Поскольку главной целью публичных слушаний является выявление и учет мнения жителей муниципального образования, в качестве критерия оценки муниципальных правовых актов о Публичных слушаниях рассматривалась возможность проведения действительно объективного обсуждения проектов. В ходе исследования был выявлен ряд проблем.
Первая проблема касается общей процедуры. В большинстве муниципальных образований публичные слушания организуются стандартно форме собраний, на которые приглашаются представители общественности, депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, представители средств массовой информации заинтересованные граждане. Однако такой подход имеет существенный недостаток. На слушания выносятся вопросы, различающиеся по содержанию и уровню общественной значимости. Как показывает практика, публичные слушания по проекту планировки территории, вызывает намного больший общественный интерес и участие граждан, чем, например, по проекту отчета об исполнении бюджета. Существующая нормативная база публичных слушаний в большинстве муниципальных образований не позволяет варьировать процедуру их проведения в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Это снижает эффективность института публичных слушаний, делая его в значительной мере формальным.
Большой интерес представляет опыт тех муниципальных образований, где положения о публичных слушаниях предполагают вариативность форм их проведения. Например, были бы
предусмотрены следующие формы проведения публичных слушаний:
Слушания по проектам муниципальных правовых актов представительном органе муниципального образования, в местной администрации с участием жителей муниципального образования (слушания в органе местного самоуправления муниципального образования);
Массовое обсуждение населением проектов муниципальных правовых актов;
Рассмотрение на заседании представительного органа муниципального образования проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования.
В ЕКБ начала с 2018 года были введены общественные обсуждения
В Екатеринбурге при решении градостроительных вопросов откажутся от процедуры публичных слушаний в пользу общественных обсуждений. Такие нововведения содержат новые Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), которые приняла дума Екатеринбурга. Они вступят в силу постановлением главы администрации, а после этого назначаться будут уже не публичные слушания, а общественные обсуждения.
Главное отличие публичных слушаний от общественных обсуждений в том, что в первом случае обязателен сбор участников слушаний физически в одном месте и в назначенное время, а в случае общественных обсуждений своё мнение можно выражать в течение длительного времени, в том числе и дистанционно.
Новый порядок закрепил 455-ФЗ, который внёс изменения в Градостроительный кодекс. Теперь по градостроительным вопросам можно проводить как публичные слушания, так и общественные обсуждения, а что именно — выбирает муниципалитет. Это определяется его уставом или иным правовым актом, в нашем случае — Правилами землепользования и застройки.
И у слушаний, и у обсуждений есть свои плюсы и минусы. Слушания дают возможность задать вопросы напрямую чиновникам и заказчикам, а порой и проголосовать, обозначив соотношение сил за и против (голосование проводит далеко не каждый муниципалитет). При общественных обсуждениях свое мнение могут высказать все, чьи интересы задевает стройка, а не только те, кто сумел прийти на собрание, выбравшись с работы.
— теперь всё через Сеть
Извещение о начале публичных обсуждений должно появляться на сайте мэрии и в ее официальном издании не позднее, чем за семь дней до размещения материалов для обсуждения. В ПЗЗ прописано, что проекты для рассмотрения должны быть выложены «на официальном сайте или в информационной системе». Также экспозиции проектов должны появиться в здании администрации города или района, возле этих экспозиций должны работать консультанты.
Предполагается, что замечания по проекту можно будет вносить через официальный сайт мэрии или информационную систему (скорее всего, имеется в виду портал госуслуг) в письменной форме на имя организатора общественных обсуждений, записью в книге учёта посетителей экспозиции.
Правда, свою личность придётся подтвердить документами (если она уже не подтверждена — например, на том же портале госуслуг). А, например, правообладатели земельных участков должны будут подтвердить это выписками из ЕГРН и другими документами. Тем, у кого нет интернета, должны помочь в многофункциональных центрах.
Для сравнения: при участии в публичных слушаниях, как правило, достаточно было просто показать регистратору паспорт с городской пропиской.
По итогам обсуждений организатор готовит протокол с приложением списка всех участников. Протокол не публикуется, хотя участники могут получить из него выписку. Публикуется только заключение о результатах общественных обсуждений. В нем должно быть отражено содержание предложений и замечаний граждан, и отдельно — предложения и замечания от тех, кто живёт на обсуждаемой территории, а также решение организатора слушаний о целесообразности учёта этих замечаний.
В качестве примера общественных обсуждений можно привести обсуждение строительства Екатерининского собора в Екатеринбурге; однако, сам характер этих обсуждений выявил неготовность власти и населения к конструктивному диалогу, а также к своевременному решению проблем в режиме общественных обсуждений, что положило начало массовым протестам в городе. Протестам предшествовала долгая полемика по поводу строительства храма, которая длилась не один год. Так, в марте 2010 года Екатеринбургская епархия при поддержке губернатора Свердловской областиАлександра Мишарина объявила о намерении восстановить Екатерининский собор на площади Труда. Часовню предполагалось оставить как пристрой к зданию храма, при этом должны быть снесены фонтан и зелёные насаждения, и установлена каменная ограда по периметру храма, а под самим зданием организована подземная парковка. Вопрос о строительстве на площади Труда вызвал полемику в обществе: многие екатеринбургские деятели культуры, науки, политики и предприниматели высказались как «за» так и «против» проекта. По данным социологических опросов среди горожан число противников колебалось от 70 % до 92 %.
В марте 2016 года в СМИ появились сообщения о том, что епархия отказалась от планов восстановления собора на прежнем месте. Было выдвинута идея построить храм в районе Мельковской стрелки Городского пруда на насыпном острове, причём этот проект должен был внешне отличаться от прежнего храма: новый собор было предложено выстроить в русском стиле. Представители общественности вновь выступили с протестами против строительства храма, на что власти города отреагировали и проект был закрыт.
В сентябре 2018 года градостроительный совет согласовал концепцию строительства собора Святой великомученицы Екатерины на Октябрьской площади у театра драмы в преддверии 300-летия Екатеринбурга. Инвесторами строительства выступили Уральская горно-металлургическая компания (УГМК) и Русская медная компания миллиардера Игоря Алтушкина. Затраты на строительство храма предполагали также благоустройство прилегающей территории.
Однако подготовительные работы, начавшиеся 13 мая 2019 года, вызвали протесты части горожан, сопровождавшиеся беспорядками и задержаниями полицией. Как сказал представитель суда, пожилой мужчина был признан виновным в применении насилия к представителю власти.16 мая Президент России Владимир Путин предложил провести опрос по поводу строительства храма в Екатеринбурге среди жителей микрорайона, фонд «Социум» опубликовал результаты инициативного опроса, согласно которым против строительства храма на месте сквера у театра драмы проголосовало 55 % опрошенных, а за строительство храма на данном месте выступило вдвое меньшее количество горожан — 27 %. Для храма было решено выбрать другую площадку. 22 мая ВЦИОМ представил результаты опроса, по которым 74 % жителей Екатеринбурга высказались против строительства храма в сквере. По итогам общегородского опроса, победила площадка Уральского приборостроительного. Планируется, что здание снесут, а на его месте построят храм святой Екатерины.
Между тем, протесты имели и негативные последствия. Было задержано около 100 человек, более 30 отбывали административный арест. 19 ноября стало известно, что суд в Екатеринбурге оштрафовал на 20 тысяч рублей пенсионера Вадима Панкратова, который на одной из таких акции протеста замахнулся на полицейского плакатом.
Вторая проблема связана с процедурой назначения публичных слушаний. Если инициатором выступают граждане, то реализация их права на проведение слушаний определенные гарантии. В большинстве рассмотренных нами положений использованы формулировки, не позволяющие уяснить: назначение публичных слушаний по инициативе населения – это право или обязанность представительного органа муниципального образования? Для уяснения этого вопроса в положении о слушаниях необходимо четко закрепить основания для отказа. В частности, отказ в назначении публичных слушаний будет правомерен в случаях, если проект правового акта, выносимый на публичные слушания, регулирует общественные отношения, не относящиеся к вопросам местного значения; если проект не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным НПА; не соблюден порядок выдвижения инициативы; если данный вопрос ранее выносился на публичные слушания и с момента окончания публичных слушаний прошло менее определенного периода времени (например, года).
Необоснованный отказ от публичных слушаний также, как показывает опыт, приводит к протестам. Так, в начале октября 2020 г. комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию отказалась выносить на очередное заседание думы Екатеринбурга новые правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Изменения предполагали увеличение плотности застройки территории, повышение коэффициента этажности объектов, а также отмену необходимости согласовывать с городскими властями внешний облик зданий. По мнению депутатов, корректировка нормативов приведет к росту строительства жилья и нехватке мест в школах и детских садах. В итоге Гильдия строителей Урала подготовила заявление, в котором раскритиковала работу городской администрации и отказалась от дальнейшего сотрудничества
В заявлении говорится, что в течение последних двух лет в Екатеринбурге происходит последовательное ухудшение условий предпринимательской деятельности в сфере капитального строительства. В Гильдии говорят о необоснованном затягивании сроков рассмотрения документов, создании дополнительных административных барьеров и о систематических «попытках переложить на бизнес выполнение муниципальных функций». Застройщики пытались выйти на диалог с мэрией, но встречные усилия администрация оказались «имитационными».
«За указанный период не произошло сколько-нибудь значимых улучшений, следует признать, что взаимодействие оказалось неэффективным. Более того, наблюдается неисполнение решений судов, протестов прокуратуры и решений инвестиционного совета при губернаторе Свердловской области. Данные действия муниципальных руководителей ведут к снижению доступности жилья для горожан, деградации городской экономики и городской среды, невозможности выполнения целевых показателей национального проекта. Мы понимаем, что при отсутствии каких-либо изменений – как в принципах взаимодействия, так и в организационный структуре – ничего не изменится»,— говорится в заявлении.
В итоге Гильдия решила отозвать полномочия всех своих представителей в постоянных и временных коллегиальных совещательных органах, созданных совместно с администрацией Екатеринбурга.
Третья проблема связана с формированием и составом оргкомитета по проведению публичных слушаний. Этот вопрос обычно тоже не регулируется в положениях о публичных слушаниях, между тем он весьма важен. Если оргкомитет формируется целиком из муниципальных служащих (что обычно и бывает), то с большой вероятностью можно предположить, что на слушаниях будет преобладать позиция муниципалитета.
Представляется правильной формулировка, согласно которой лица, замещающие государственные должности и муниципальные должности, не должны составлять более половины состава оргкомитета. Остальная часть должна формироваться из представителей общественности муниципального образования. |
|
|
Скачать 73.5 Kb.