ааа. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.32 Mb.
|
|
10.3. Смысловая система (содержание) нормативного правового акта. Теперь рассмотрим правила смысловой системы нормативно – правовых актов, определяющие форму и порядок изложения его содержания. Этот вопрос является не менее важным для законотворческой техники, чем предыдущий. Участнику законотворческой деятельности очень важно уметь правильно соединить смысловые составляющие нормативно – правового акта, дабы обеспечить логическое единство и последовательность изложения нормативно – правовых предписаний. Содержание нормативно – правового акта зависит от его объёма, формы и вида, а так же от предмета правового регулирования. Они же определяют структуру нормативно – правового акта, который в значительной мере влияет на его регулятивные возможности. Структура законопроекта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и соответствовать раскрытию его предмета, что очень важно для понимания и усвоения смысла нормативно – правовых предписаний. Наиболее оптимальной с точки зрения расположения смысловых составляющих нормативно – правового акта представляется следующая конструкция: Наименование нормативно – правового акта. Преамбула, включающая декларативные положения. Общие положения: - легальное определение используемых в законе специальных терминов; - основные принципы правового регулирования, вводимые и закрепляемые законом; - иные общие положения. Изложение конкретных правовых предписаний по регулируемому вопросу. Определение санкций за нарушение этих предписаний. Переходные и заключительные положения. Положения о вступлении акта в законную силу. Рассмотрим подробнее суть и значение этих основных составляющих нормативно – правового акта. Нормативно – правовое регулирование во – многом определяется наименованиемакта, которое призвано отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. И по своему положению и по смысловой роли наименование является начальной частью нормативно – правового акта. К формулированию наименования предъявляются особые требования, во – многом отличные от предъявляемых к формулированию нормативно – правовых предписаний. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Указание на предмет правового регулирования должно быть не слишком конкретным (дабы наименование не стало излишне длинным и многосложным) и приводится в предложном падеже (за исключением кодексов), например: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Наименование нормативно – правового акта должно быть кратким и простым. Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т.д. Сталкиваясь с таким многосложным названием участник правоотношений не всегда может сразу осознать общий смысл нормативно – правового акта, понять, этот ли акт ему нужен, есть ли необходимость знакомиться со всем его содержанием. Кроме того, неоправданно длинные и сложные наименования делают трудным точное запоминание акта, что в свою очередь затрудняет его поиск. Наименование нормативно – правового акта должно содержать основные его идентификационные данные: вид, дату принятия и утверждения, номер, под которым он принят (для подзаконных нормативно – правовых актов, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции – дату и номер такой регистрации) акта, точное полное его название. Все эти основные составляющие должны быть выделены и не сливаться одно с другими102. Наименование совместного нормативно – правового акта, принятого одновременно несколькими органами власти (например, межведомственный подзаконный акт) должно содержать наименование всех принявших его органов и все номера (каждый из которых следует помещать непосредственно после названия принявшего органа). Недопустимо вносить изменения в название закона после его вступления в силу. Правильное формулирование названия нормативно – правового акта позволяет более эффективно, системно, едино и целостно выразить основные предписания, а кроме того делает его более действенным, облегчая его поиск, запоминание и использование. Единая методика именования нормативно – правовых актов – необходимое условие их системности. Законы, направленные на регулирование широкой сферы общественных отношений, определяющие содержание многих иных нормативных правовых актов, могут содержать преамбулу, в которой излагаются доктринальные положения, которые могут иметь значение для правового регулирования: цели и мотивы принятия закона, предмет осуществляемого им правового регулирования, основополагающие цели правового регулирования, осуществляемого законом, а так же его регулятивное значение. Преамбула служит для выражения намерений законодателя, определяет основы регулирования определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института) и играет достаточно большую роль в законодательном воздействии на общественные отношения. В преамбуле формулируются и закрепляются положения, являющиеся основой для общих предписаний. Эта составляющая часть необходима только для законов, представляющих собой основу отрасли или института права, являющихся ключевыми для правового регулирования в определенных сферах общественной жизни. Особую роль играют декларативные положения преамбул при восполнении пробелов в праве путем применения аналогии права, когда возникает необходимость в ясном и формально закрепленном выражении основных начал правового регулирования в этой отрасли общественных отношений. В преамбулу можно включать положения, которые не могут сами по себе использоваться для воздействия на поведение людей (ни прямо, ни косвенно), но выражающие общее направления правового регулирования, являющиеся смысловым фундаментом нормативных предписаний. В число таких декларативных положений, подлежащих включению в преамбулу закона, входят, в первую очередь, перечень регламентируемых им общественных отношений, определение составляющего предмет правового регулирования создаваемого акта законодательства спектра социальной жизни. Кроме того, во – вторых, в преамбулу могут быть включены основные причины, определившие необходимость принятия этого закона, обоснование его востребованность в системе правового регулирования. В третьих, в преамбулу могут быть включены основные цели, преследуемые законодателями при разработке и принятии закона, ожидаемый ими социальный результат его регулятивного воздействия на жизнь и развитие общества, на социальные процессы. И, наконец, в – четвёртых, возможно включение в преамбулу общеправовых принципов, зафиксированных в Конституции. Речь идёт о именно о декларативных принципах, определяющих всё правовое регулирование, характерных для любой отрасли права, не связанные непосредственно ни с одной отраслью права или иной группой юридических норм. Эти декларативные принципы сами по себе никакого влияния на непосредственное правовое регулирование оказать не могут – для этого они нуждаются в конкретизации отраслевыми общими принципами правового регулирования (и эти два вида принципов не следует путать между собой). Включение в преамбулу нормативных предписаний, непосредственно воздействующих на поведение, не допускается, так - как это внесет в регулирующий механизм путаницу и нарушит единую логическую систему закона. Особо следует беречься включения в преамбулы общих регулятивных предписаний (ибо велика опасность перепутать именно их с декларативными положениями). В целях сохранения своего декларативного характера, преамбула не должна делиться на статьи или иные структурные единицы, содержать ссылки на другие нормативно – правовые акты, включать в себя легальные дефиниции, формулировать предмет регулирования закона. Преамбула не нумеруется, как другие структурные составные части закона. Нарушение этих требований может привести к смешению принципиально – декларативных положений закона и непосредственно нормативно – правовых предписаний, выражанных в нем, что является, как уже отмечалось, нарушением основных требований к логике законодательных актов и снижает регулятивные возможности. Не следует включать преамбулы в подзаконный нормативно – правовой акт, который, будучи создаваем во исполнение закона, по своей сути не должен служить основой правового регулирования, ему не свойственна такая функция, как выражение принципов и целей деятельности законотворцев. В случае, если преамбула все же оказывается необходимой для подзаконного акта, это свидетельствует о том, что допущена существенная законотворческая ошибка, что орган исполнительной власти взялся осуществлять нормативно – правовое воздействие на сферу, подлежащую регулированию законами. Не следует так же предварять преамбулами структурные составляющие закона, которые не могут иметь собственных принципов и целей, отличных от общих начал определяющих закон в целом. В начале нормативно – правового акта, непосредственно после преамбулы (если таковая имеется) в отдельной статье надлежит изложить общие положения. Это предписания, в той или иной форме определяющие всё правовое регулирование определённой сферы общественных отношений и распространяются на всю отрасль права или на большую часть составляющих эту отрасль институтов. Такие общие положения выступают базовыми началами как для формулирования предписаний, непосредственно воздействующих на поведение субъектов правоотношений, так и для точного, правильного, системного и единообразного толкования этих конкретных предписаний. Они принципиально отличаются от декларативных положений тем, что сами по себе оказывают воздействие на правовое регулирование, выступают именно как нормативные предписания. Всегда можно проследить логическую связь между общими положениями и предписаниями, непосредственно направленными на регламентацию поведения субъектов правоотношений. Следует отметить, что изложение общих положений целесообразно далеко не в любом нормативном правовом акте. Идеальным вариантом является выражение и формальное закрепление общих положений в особом законе, служащим для комплексного и системного изложения основ обособленной группы юридических норм - отрасли права или специфического института права. В качестве такого нормативного правового акта целесообразнее всего использовать кодекс (или иные виды кодификационных нормативных правовых актов), ибо их форма наиболее подходит для выражения общих положений и соотнесения их с конкретными предписаниями. Однако, возможно формулирование общих положений и в иных формах законов – например, в законах, посвященных изложению норм отдельных институтов права, в случаях, когда создание кодекса признано нецелесообразным (по причине малого объёма отрасли, её специфичности, малозначимости или по иным причинам), но необходимость отразить специфику правового регулирования всё же существует. Выражение общих положений в подзаконных актах представляется нецелесообразным и может иметь место только в порядке исключения. Нецелесообразно изложение общих положений в подзаконных нормативных правовых актах (хотя, это и не исключается). Выражению и закреплению общих положений следует посвятить особую структурную составляющую закона, причём, желательно, более крупную, чем статья – главу, раздел или часть (как уже отмечалось, последняя используется при составлении кодексов). Формулирование общих положений в отдельных статьях, следующих по тексту закона, может затруднить правильное установление субъектами правового регулирования логической связи как между общими положениями, так и между ними и конкретными предписаниями. Первым по порядку изложения видом общих положений, которые очень часто отражаются в самых разнообразных нормативных правовых актах (и не только в кодексах) являются дефиниции, то есть нормативное определение используемых в законе специальных терминов, не имеющих в литературном языке аналога или имеющие в нем другое, отличное от юридического, значение. Такие дефиниции необходимы для правильного и, что не менее важно, единообразного понимания смысла требований норм. Дефиниции требуются для определения как юридических, так и иных специальных терминов (технических, финансово – экономических и др.). Именно этой функцией объясняется то, что этот вид общих положений излагается в тексте закона прежде всех остальных – без них невозможно точное толкование используемых в других предписаниях (в том числе и общих) специальных терминов. Этот вид общих положений встречается в нормативных правовых актах достаточно часто. Они могут закрепляться как в кодексах, так и в обычных регулятивных законах. Более того, возможны случаи, когда дефиниции содержатся даже в подзаконных нормативных правовых актах – если соответствующие термины применяются только на подзаконном уровне (например, когда определяются специфические технические термины или узкопрофильные юридические понятия, используемые при регулировании очень узкого круга второстепенных по значению общественных отношений). В том случае, если официальное определение специального юридического термина содержится в законах, не следует дублировать его в подзаконных нормативно – правовых актах. Неправильно так же давать в законе определения термину, уже однажды определенному в законодательстве, а если все же дефиниция повторяется – она должна в точности соответствовать уже закрепленному легальному определению. В противном случае оказывается невозможным обеспечить терминологическое единообразие законодательства, возникает путаница и неясность с истинным значением используемых в законодательстве терминов. В результате же соблюдения этого требования формируется унифицированная система законодательных терминов и понятий, необходимая для создания единой и непротиворечивой системы законодательства. Формулирование дефиниции представляет собой перечисление существенных признаков определяемого термином явления или предмета. Количество этих существенных признаков должно быть таковым, чтобы толкование определяемого термина было бы полным и однозначным, чтобы отсутствовали возможности различного его понимания. И чем больше таких качественных признаков содержится в определении – тем лучше, ибо их большое количество сужает возможность различного понимания смысла термина. При этом, очень важно, чтобы в дефиниции были отражены только существенные признаки, в которых отражается сущность этого предмета. Дефиниция должна быть адекватной, то есть иметь совпадающий объём с определяемым понятием. Грубой ошибкой будет включение в дефиницию терминов, используемых в самом таком понятии (тавтология). А вот использование для определения термина других специальных терминов нежелательно, но возможно. Формулировать дефиницию посредством другой дефиниции возможно в случае, если эта используемая дефиниция содержится в этом же нормативном правовом акте и, при этом, определение этой вспомогательной дефиниции слишком велико и многосложно и может существенно затруднить понимание и усвоение конечного определения понятия. Наиболее целесообразным, как уже было сказано, представляется перечисление таких определений в отельной статье в начале закона (одном из первых пунктов подзаконного нормативного правового акта). В таком концентрированном виде их следует излагать в алфавитном порядке. В этом случае в ходе правореализации не возникнет проблем с поиском, пониманием и, самое главное, усвоением используемой в тексте специальной терминологии. Найти закреплённую таким образом дефиницию будет достаточно просто. Однажды получив информацию о значении терминов, изучающий текст нормативно – правового акта субъект правоотношений в дальнейшем не будет испытывать проблем с их пониманием. Однако, посвящение дефинициям отдельной статьи далеко не всегда возможно и целесообразно. Объемный нормативно – правовой акт может содержать слишком много требующих разъяснения терминов, концентрация их определений в начале может привести к тому, что смысл понятий будет все время забываться, постоянно обращаясь к специальной вводной статье субъект правоотношений просто запутается, потеряет логическую нить, связывающую акт воедино. Поэтому, например, при создании большого по объёму кодекса, определяющего правовое регулирование большой и хорошо разработанной научно отрасли права, не следует собирать в отдельную структурную составляющую вышеуказанные определения терминов, а лучше будет дать такие определения по тексту по мере применения. То есть, при первом использовании в нормативно – правовом акте термина дается его полное определение, а далее в скобках указывается, что далее это понятие обозначается определенным термином. Это особенно подходит для определения терминов, используемых только в определенной части закона. Некоторые исследователи предлагают и иные способы формулирования дефиниций в тексте нормативных правовых актов103, однако в законотворческой практике современной России встречается удачный опыт использования только этих двух методов. Возможно, этого вполне достаточно. Наиболее важными для правового регулирования из числа общих положений выступают принципы правового регулирования. Эти принципы выступают базовыми основами для остальных норм, но в каждой системе норм права (например, в отрасли права) система таких принципов своя, она может существенно отличаться от комплекса принципов иных отраслей. В принципах выражается специфика отрасли, а иногда – отдельных обособленных институтов права. В силу своей важности, принципы правового регулирования отражаются в законах сразу после определение специальных терминов – если эти определения сформулированы концентрировано. Если же законодатель избрал иной метод закрепления дефиниций – принципы правового регулирования излагаются в первую очередь. Выражению каждого принципа должна быть посвящена отдельная статья или иная, более крупная структурная составляющая. Выражение отраслевых (специальных) принципов правового регулирования возможно только в такой специальной структурной составляющей (лучше всего – в главе), в ней же целесообразно отражение и общеправовых принципов. Принципы излагаются в нормативных правовых актах, являющихся законодательной логической основой для выражения норм определённой группы норм права (отрасли права, института права и др.). В связи с этим, выражение принципов наиболее целесообразно в кодексах (их особая форма наилучшим образом для этого приспособлена). В простых регулятивных законах выражение этого вида общих положений нежелательно. Точно так же нежелательно дублирование положений об основных принципах правового регулирования положениями различных законов – именно поэтому наиболее целесообразным является изложение этих принципов в базовом, основополагающем законе, единое и не повторяющееся, что позволяет избегнуть различное его понимание. Если же по какой – либо причине всё же пришлось отразить одни и те же принципы правового регулирования в двух (или более) законах, то их формулировка должна полностью дословно совпадать. И совершенно недопустимо формулирование и закрепление общих принципов правового регулирования в подзаконных нормативных правовых актах, которые являются инструментом уточнения и конкретизации положений законов и не могут быть базовыми для правового регулирования. Как и в случае с преамбулами, необходимость изложения в тексте подзаконных актов принципов правового регулирования (отраслевых или институциональных) свидетельствует о том, что соответствующий орган исполнительной власти пытается брать на себя функции законодательных органов и урегулировать своими предписаниями отношения, заслуживающие законодательного регулирования, грубейше нарушая тем самым важнейшие правила законодательной техники. После определения основных принципов правового регулирования следует закрепить в тексте законодательного акта иные общие положения. К их числу относятся юридические конструкции, правовые презумпции и фикции, юридические аксиомы. Логика закона предполагает необходимость их формулирования и закрепления после определения специальных понятий и принципов правового регулирования, но перед предписаниями, содержащими непосредственное предписание к поведению субъектов правоотношений. Для изложения этих общих положений наиболее подходят кодексы. Основной смысловой частью любого закона или подзаконного акта будет изложение конкретных правовых предписаний по регулируемому вопросу. Эта структурная составляющая является стержнем нормативно – правового акта, все остальные части находятся в логическом и смысловом ее подчинении. В ней закрепляются преимущественно гипотезы и диспозиции правовых предписаний, формулируются модели поведения определённых категорий субъектов правоотношений в определённой ситуации и определяется отношение к такому варианту поведения права (обязание, запрет, возможность и др.) При составлении этой структурной составляющей, в ходе непосредственного формулирования нормативных требований и дозволений необходимо оценить возможные последствия их применения с тем, чтобы не проектировать требований, изложение которых может иметь негативные, нежелательные для общественной жизни и развития последствия. Следует заботиться о реалистичности и исполнимости предписаний, их соответствии уровню развития регулируемых общественных отношений, о наличии надежного механизма их защиты и охраны. Именно на этом этапе работы законодателя проявляется его владение логикой, стилем и языком закона, проявляется его способность ясно и внятно выразить словами свои мысли, идеи и желания. Изложение конкретных правовых предписаний излагается путём закрепления в положениях нормативного правового акта условий, при которых субъект обязан следовать предписываемому этим актом варианту действий (бездействий), а затем – изложение этой необходимой (или возможной – в зависимости от характера предписания) модели поведения. Такая схема с точки зрения правил логики наиболее удобна и даёт возможность обеспечить наиболее эффективное, полное и системное восприятие сути изложенной в акте законодательства нормы права. Изложение непосредственно правовых предписаний предполагает формулирование только их гипотезы и диспозиции. Определениесанкции за невыполнение предписания, указание на меры государственного принуждения, последующие за неисполнение нормы права надлежит излагать отдельно, после самого предписания. Такое правило следует из особенностей психологического механизма восприятия требования определенного поведения – сначала до сознания человека должен дойти смысл требования, а потом – обстоятельства, обуславливающие необходимость ему подчиняться. При определении санкции следует учитывать особенности отрасли права, к которой принадлежат нормы, выражаемые в акте, применяемые в этой отрасли меры и формы юридической ответственности. Все второстепенные нормы, не нашедшие в силу своей малой значимости отражения в основном тексте нормативно – правового акта, излагаются отдельно, в статье или главе, посвященной переходным и заключительным положениям. Такой раздел (отдельная глава, статья и т. д.) помещаются в конце акта. Особая структурная единица посвящается порядку вступления закона в силу. Статья о порядке вступления в силу вводится в законопроектах в случае, если необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта, отличный от определенного Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Это касается, в первую очередь, определение срока вступления в силу закона или отдельных его частей (разделов, глав, статей). Например: «Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования», или «Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года». При этом определение даты вступления нормативного правового акта в силу диапазоном дат не допускается. Момент вступления закона в силу, определенный точной календарной датой, нельзя ставить в зависимость от события, которое обязательно должно произойти. Понятие «введение в действие» употребляется только по отношению к кодексам. Самостоятельный федеральный закон о введении в действие в современной России принимается так же только в отношении кодексов. В случае необходимости в этой же части определяется, имеет ли нормативный правовой акт обратную силу, могут ли его положения распространяться на отношения, возникшие до его вступления в силу, а если может – то на какие именно. В случае, если акт имеет обратную силу, устанавливаются способы завершения дел, находящихся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра в соответствии с положениями нового закона решенных судами или иными государственными органами дел. В этой же части следует перечислить нормативные правовые акты, которые с принятием нового закона (подзаконного акта) теряют свою силу или претерпевают изменения. Часто применяемая формула о том, что противоречащие данному закону старые законы не имеют силы, в принципе верна, но создает сложности для правоприменителей, поэтому ее следует избегать и определять в тексте нового закона все изменения в действующем законодательстве, которые влечет его вступление в законную силу. Законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу, в таком перечне располагаются в хронологическом порядке (по дате их подписания). В пределах одной и той же даты подписания законодательные акты располагаются в соответствии с их регистрационными номерами в возрастающем порядке. Перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, должен быть юридически обоснованным и исчерпывающе полным, не должен быть упущен ни один законодательный акт, противоречащий новому акту, в связи с которым составляется этот перечень. В случае необходимости упоминается, какие акты, из посвященных регулированию того же предмета, что и новый акт, и в какой части сохраняют свое действие (например, такая оговорка представляется обоснованной, если речь идет о сохранении силы нормативных правовых актов Советского Союза). Здесь же возможно указание о создании, сохранении или ликвидации органов и должностей в связи с изменениями, внесенными в систему законодательства. Возможны так же закрепление положений о необходимости подготовки других нормативных правовых актов – во исполнение принятого, а так же о приведении в соответствие с ним существующего законодательства (например, ведомственных подзаконных актов), хотя, это нежелательно. |