ааа. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.32 Mb.
|
|
Метод науки законодательная техника как система приемов и способов получения знаний, используемых в науке для получения знаний о ее предмете, включает в себя целый комплекс общенаучных и частнонаучных методов. В целом, методология законодательной техники сходна с методами таких юридических наук, как теория государства и права и конституционное право. Наука законодательная техника использует общие методы, применяемые всеми науками, и частные, используемые только некторыми науками. К общенаучным методам науки законодательная техника можно отнести, в частности, анализ (процесс мысленного разложения целого на составные части) и синтез (процесс мысленного создания целого из частей). На их основе исследователи получают возможность полно и объективно исследовать теоретические вопросы законотворчества как единого комплекса действий и институтов, сделать вывод о характере взаимосвязей компонентов этого комплекса. К этой же категории методов относятся исторический (исследование законотворческих вопросов в динамике их исторического развития) и логический (использование в холе исследования законотворческого процесса и применяемых его участниками методов, приемов и способов законов формальной логики) методы. Кроме того, из общенаучных методов, активно используемых в законодательной технике, можно выделить индукцию (метод получения общего знания о классе объектов на основании исследования отдельных представителей этого класса) и дедукцию (форма умозаключения от общего к частному и единичному, характеризующаяся тем, что новое знание о предмете или группе однородных предметов выводится на основании знания класса, к которому принадлежат исследуемые предметы или же общего правила, действующего в пределах данного класса предметов). Используются законодательной техникой и иные общенаучные методы познания. К частнонаучным методам, используемым законодательной техникой как наукой относится достаточно большой и своеобразный комплекс приемов и способов. Системно – структурный метод предполагает изучение предмета исходя из предположения о его системно – структурном единстве, тесной взаимоопределяющей взаимосвязи основных составляющих этого предмета, а так же о том, что предмет исследования является элементом более крупной системы, а структурные элементы предмета сами представляют собой системы. Функциональный метод предполагает исследование любого предмета с точки зрения его предназначения, его роли и функциях. Формально – юридический метод означает изучение предмета с точки зрения правового регулирования его функционирования (например, изучение нормативных правовых актов, регламентирующих законотворческий процесс). Весьма важен для законодательной техники метод научного моделирования, когда исследователи создают мысленный идеальный образ исследуемого предмета и изучают его свойства, а так же возможности его функционирования и изменений. Законодательной техникой используется так же сравнительный метод, при котором происходит сопоставление определенных элементов изучаемого предмета и других явлений окружающего мира. Метод социально – правовых исследований применяется для изучения эффективности действующих нормативных правовых актов, обобщения практики их реализации, выявления важного для участников законотворческого процесса общественного мнения. Сравнительно – правовой метод позволяет исследовать приемы и способы, применяемые для законотворчества в других правовых системах и сделать вывод о возможности их использования в России. Используются законодательной техникой и другие методы научного познания. Вышеуказанные общие и частнонаучные методы изучения законодательной техники применяются комплексно, в тесной взаимосвязи между собой. Система этих методов во многом предопределяет тесную взаимосвязь законодательной техники и смежных юридических наук, таких, как теория государства и права, конституционное право, философия права и некоторых других. 2.3. Разработка проблем законодательной техники в России и за рубежом. Законодательная техника как наука достаточно давно привлекает к себе внимание ученых – правоведов. Наибольшей научной разработанностью механизма создания системы законодательства отличается германская правовая школа. Германия дала миру целую плеяду выдающихся правоведов, разработавших блестящую систему научных концепций в области законодательной техники. Одним из первых исследования в этой области начали И. Бентам и Р. Иеринг. Позже, в XX веке разработки техники законотворчества продолжили Г. Долле, О. Гирке, Г. Киндерман, Г. Век, Г. Хане и др. Немецкие ученые создали важнейшие концепции в области логики, стиля и языка законов, которые во – многом повлияли на процесс формирования законодательства современной Германии, им удалось обосновать применение очень многих теоретико – правовых и философско – правовых тезисов в законотворческом процессе, связать общетеоретические правовые исследования с ходом их практического применения в законах и подзаконных актах. Главным направлением разработок в германской школе законодательной техники традиционно является обеспечение как можно более глубокого научного обоснования создаваемого законодательства, как можно более точного и полного отражения в нормативных правовых актах доктринальных правовых заключений. Французская школа законодательной техники носит более практический, характер. Из наиболее известных французских правоведов, работавших в области законодательной техники, следует отметить Ф Жени, С Дабэна, Р. Кабриака и некоторых других. Исследования французских правоведов не носят столь глубокого теоретического, доктринального характера, как у немецких, они гораздо более прагматичны, привязаны к решению конкретных задач участниками законотворческой деятельности. Возможно, в связи с этим большая часть разработок французских правоведов в области законодательной техники представляют собой не столько научные монографии, сколько практические пособия и рекомендации, которые могут использоваться как научно – практическая основа для создания конкретных нормативно – правовых актов. Французская система правового регулирования техники законотворчества отличается подробностью, прагмативизмом и скрупулезностью, которым уделяется гораздо больше внимания, чем крупномасштабным и глубоким общетеоретическим разработкам. Основа французской законодательной техники – стремление к обеспечению всеобщего точного и полного понимания смысла изложенных в законодательстве нормативных правовых предписаний путем максимально простого, рассчитанного на лингвистическое толкование не обладающим специальными юридическими знаниями человеком – адресатом этих предписаний. Особенно хорошо французскими учеными разработаны научные основы кодификации, методология этого процесса. В России вопросами совершенствования законодательства на научном уровне стали заниматься во второй половине XIX в. О повышенном внимании ученых и практиков к форме законов того времени говорит дискуссия, развернувшаяся в юридической литературе по поводу проекта Уложения о наказаниях уголовных 1885 г. Так, в одном из отзывов на проект писалось, что: «Ближайшее знакомство с проектом убеждает в том, что предлагаемое проектом упрощение законодательства, путем сокращения до минимума числа определений о похищении имущества, достигается за счет полноты, ясности и определенности закона. Для будущей судебной практики проект открывает перспективу целого ряда затруднений, так как текст закона слишком краток для того, чтобы ответить на все запросы права и действия жизни»4. Наибольший интерес дореволюционных русских юристов к проблемам законодательной техники проявился в период с 1900 по 1917 г., т.е. в период, когда в России назревала буржуазная революция. В это время исследованиями техники законодательства занимались такие русские ученые, как Н.С.Таганцев, Ф.П. Буткевич, М.А. Унковский, П.И. Люблинский, А.Н. Башмаков и другие. В эту эпоху в России сложилось несколько весьма интересных научных концепций5. П.И. Люблинский в своем известном пособии «Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса» писал, что, являясь изменчивым творением рук человека, юридический закон находит свою силу сам в себе и только в этой своей форме он является действующей, создающей порядок волей. Поэтому слово законодателя является делом, которое в совершенстве удается только человеку богоодаренному, который может создать интуитивно священный правопорядок, состоящий в живом соответствии с душой народа и реальными силами. Далее он отмечал, что искусству развивать мысль законодателя и извлекать из нее нужное содержание учит нас юридическое толкование. Но оно мыслимо только при знакомстве с теми техническими приемами, которыми пользовался законодатель, при построении своих норм. Именно поэтому П.И. Люблинский считал, что юридической герменевтике должно предшествовать изучение законодательной техники, основанной на практическом опыте законотворчества и толкования норм права. Именно практический опыт ставил во главу угла этот один из основоположников отечественной школы законодательной техники. Иной точки зрения на проблемы этой науки придерживался другой известный русский ученый-юрист М. А. Унковский. В одном из своих научных трудов6 он писал, что, несомненно, опытность в законодательной технике, извлекаемая путем долголетнего участия в процессе разработки законопроектов, далеко выше тех познаний в этой отрасли, которыми располагают лица, недавно вступившие на поприще законодательной деятельности, каковыми в большинстве случаев являются выборные члены законодательных палат, но что такую опытность нельзя назвать достаточной, показывает уже то обстоятельство, что и те законодательные акты, которые в разных государствах выходили из-под пера законодателей до введения выборной системы в законодательные учреждения, тоже неизменно по выходе их в свет вызывали тьму недоумений, требовавших всякого рода дополнений и разъяснений, как аутентических, так административных и судебных. Этот выдающийся юрист отстаивал необходимость научного обоснования правил законодательной техники и выдвинул целый ряд интересных теоретико – правовых тезисов, касающихся законодательной техники. Однако, к сожалению дореволюционные отечественные ученые не пытались связать свои теоретические разработки с практическими рекомендациями по создании нормативно – правовых актов. Не существовало и единой государственной законотворческой концепции, основанной на серьезных научных разработках. После Октябрьской революции некоторое время вопросам законодательной техники уделялось достаточно большое внимание, особенно на этапе формирования основ советского законодательства, которое кардинально отличалось от законодательства Российской Империи. В эпоху формирования новой, планируемой как передовая, правовой системы, новой правовой идеологии разрабатывалась и новая концепция создания революционного законодательства, главным преимуществом которого перед буржуазным была бы его народность, а, следовательно, ясность, и доходчивость его положений, не допускающих двоякого толкования и прочих искажений и извращений его сущности. Главный упор в научных разработках тех лет делался на необходимость упрощения законов, обеспечение их максимальной понятности широким массам населения и, в то же время, на обеспечении их правового характера. И большинство исследований в области законодательной деятельности проводилось в области средств изложения текста законов и терминологической системы, используемой при их изложении, в области разработки стиля и языка законодательства. В 1931 году при Президиуме ВЦИК СССР была создана специальная комиссия из ученых – юристов и филологов, в задачу которых входила разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию языка нормативно – правовых актов7. Вопрос о необходимости тщательной разработки логики, языка и стиля закона активно обсуждался и в научной литературе. В конце 20-х – начале 30-х годов XX века была проведена интереснейшая дискуссия, в ходе которых было внесено множество ценнейших и оригинальных предложений, касающихся внешнего оформления законов, способов текстуального выражения нормативных правовых предписаний8. Даже некоторые видные советские партийные и государственные деятели, далекие от науки, не смогли отказать себе в удовольствии принять участие в этой работе9. Однако, по мере становления и упрочнения администартивно – командной системы управления в нашей стране интерес к законодательной технике постепенно угас. Этому способствовало установившееся в среде полуграмотных партийных и государственных функционеров пренебрежительное отношение к «формальным» требованиям и правилам составления законов, жесткий партийно – идеологический контроль за научными разработками, а так же физическое истребление цвета молодой советской юридической школы. Однако, нельзя сказать, чтобы исследования в этой сфере юридической науки прекратилось совсем – поиск научных основ для совершенствования советского законодательства некоторыми исследователями продолжались10. Возрождение отечественной школы законодательной техники приходится на 60-90 года XX века. В это время расцвета отечественной правовой науки формируются основные научные концепции в области законотворчества. Именно они и определи современное состояние отечественной законодательной техники как науки. В настоящее время отечественная наука законодательная техника переживает период подъема. Ведутся разработки научных методик законотворческой работы, осмысляется и анализируется опыт практики создания нормативных правовых актов, активно исследуются зарубежный опыт и концепции иностранных авторов в области законодательной техники. Повышение интереса к законодательной технике в современной России обусловлен целым комплексом факторов, связанных с изменением состояния правового регулирования. В первую очередь, внимание к этой науке обусловлено значительным повышением роли законодательства в правовом регулировании социальных отношений и вообще в социальной жизни, а так же усиленной законотворческой работой в ходе правовой реформы с начала 90-х годов прошлого ХХ века и до настоящего времени. Кроме того, заинтересованность методикой формирования и совершенствования законодательства связана с увеличением роли в жизни государства и общества законодательных представительных органов, изменением характера их формирования и работы, с необходимостью систематизации, профессионализации и упорядочения их деятельности. Так же большинство исследователей отмечает, что в современных условиях остро назрела необходимость совершенствования преподавания в юридических высших учебных заведениях, повышения качества образования специалистов – правоведов, которое без знаний методологии формирования системы нормативных правовых актов не может рассматриваться как логически законченная и полноценная профессиональная и, тем более, научная подготовка. «Одной из актуальных задач не только юридических вузов, но и всего высшего образования является переход от обучения, ориентированного на когнитивное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навыков и способностей высокопрофессиональной предметно – практической научной деятельности»11 Из наиболее важных работ современных российских исследователей, посвященных вопросам законодательной техники необходимо выделить труды Д. А. Керимова12, который создаёт важную философско – правовую основу исследованиям в этой области, Ю. А. Тихомирова13, которым разработан очень много весьма интересных практических рекомендаций для законодателей, Т. В. Полениной14, А.С. Пиголкина15 и некоторые другие. Именно их разработки представляют собой научную основу современной российской школы законодательной техники. Можно констатировать, что в результате активной научной разработки техники формирования системы законодательства сейчас, в начале ХХI века профессиональный уровень отечественных законодателей значительно вырос, по сравнению с началом 90-х годов прошлого ХХ века, когда кардинальная реформа в нашей стране начиналась. Доктринально разрабатываются технологии законотворческих действий и процедур, на основе этих разработок создаются и нормативно утверждаются методики, которые становятся общеобязательными и выступающие как систематизирующие и унифицирующие законотворческий процесс начала. Тем не менее, общий уровень научного обоснования законотворчества в нашей стране к настоящему моменту, к сожалению, далек от совершенства. Это проявляется в многочисленных фактах законотворческих ошибок, влекущих большинство пороков современного российского законодательства. Можно предположить, что главной проблемой законодательной техники в современной России является отсутствие единых научных концепций о законотворчестве. В отечественной науке до сих пор не существует комплексной системы научных взглядов, которая бы охватила все аспекты, все стадии, все формы законотворчества, связав воедино теоретические разработки и практические правила и приемы создания, совершенствования и изменения нормативных правовых актов и их систем. Научно разрабатываются только отдельные аспекты и проблема, наука в целом, связь между основными научными институтами, практическое применение имеющихся теоретических наработок не получают должного внимания разработчиков. Возможно, этим и объясняется несовершенство отечественного нормативно – правового регулирования процесса и техники создания системы законов и подзаконных актов. Однако, принимая во внимание интерес отечественных ученых – правоведов к вопросам законодательной техники, можно надеяться на скорое создание таких единых научных концепций. Объединение и придание комплексного характера научным наработкам в области законодательной техники (с учетом трудов иностранных исследователей) даст возможность отечественным законодателям базироваться в ходе своей профессиональной деятельности на доктринальной основе и значительно повысит уровень создаваемых ими нормативных правовых актов. 2.4. Нормативно – правовое регулирование отношений, связанных с техникой законотворчества. К сожалению, в нашей стране до сих пор отсутствует единая система нормативно – правовых актов, регламентирующих технику создания и совершенствования системы законодательства. Существует законодательная регламентация только некоторых отдельных, не связанных между собой в единую систему вопросов законотворчества (причем в основном – касающихся процесса работы над ними органов государственной власти). В нашей стране процесс принятия нормативных правовых актов, их вступления в законную силу и их статус регламентирует достаточно большой объем законодательства. Этих актов достаточно много, но они слабо связаны между собой, содержащиеся в них предписания страдают неконкретностью и казуистичностью. В первую очередь, к источникам права законодательной техники как компонента российской системы права необходимо отнести Конституцию России. Основной закон нашей страны устанавливает некоторые положения, связанные со статусом и юридической силой нормативных правовых актов (ст. 15, ст. 90, ст. 108, ст. 115), порядком принятия законов (ст. 104 - 108 ст. 134 - 137), закрепляет некоторые принципы законотворчества (ст. 3), разделяет предмет регулирования системы федерального законодательства и систем законодательства субъектов федерации (ст. 71-73, ст. 76), содержит перечень вопросов, регулируемых федеральными законами и федеральными конституционными законами и регулирует некоторые иные вопросы законотворчества. Законы в правовом регулировании общественных отношений, связанных с техникой создания, изменения и совершенствования системы законодательства в настоящей момент в нашей стране, как ни странно, большой роли не играют. И в этом одно из проявлений отсутствия единой системы в законодательном регулировании этого вопроса. Большинство законов, имеющих отношение к законодательной технике, регулируют второстепенные вопросы, такие, как компетенцию тех или иных органов государственной власти в создании нормативно – правовых актов и устанавливают специфические отличия таких актов (например, Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003г., Федеральный Закон от 10 июля 2002. №86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России), Федеральный конституционный закон от 17 декабря 19997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и некоторые другие). Впрочем, в системе законодательства нашей страны есть законы, регламентирующие достаточно важные элементы законотворчества. Федеральный закон от 14 июля 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» регламентирует порядок официального опубликования как механизма, необходимого для вступления в силу основы системы законодательства – законов. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает статус нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» заранее лишает силы все нормативные правовые акты, ограничивающие свободу хозяйственной деятельности и создающие возможность для монополизации в той или иной форме рынка, а так же закрепляет целый перечень вопросов в качестве предмета правового регулирования исключительно Постановлениями Правительства России. Но и эти законы регулируют только отдельные (причём, достаточно узкие) вопросы и фрагменты законодательной техники. Некоторые законы устанавливают особый статус для определенных нормативно – правовых актов: Бюджетный кодекс РФ устанавливает порядок правового регулирования бюджетных вопросов, осуществляемого только в форме законов, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ «О международных договорах РФ» регламентирует процесс ратификации и денонсации международных договоров России путем принятия особых законов, Федеральный закон от 04 марта 1998 г. №33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» определяет порядок внесения изменений в Основной закон страны. Подзаконные акты в нашей стране в настоящее время более подробно и целенаправленно регулируют техническую сторону законотворческой деятельности. Именно им принадлежит ведущая роль в правовой регламентации процесса составления, подготовки и совершенствования нормативных правовых актов, который занимает ведущее место в законотворческом процессе. Это объяснимо – технические вопросы традиционно получают целостную и системную регламентацию именно в подзаконных акта – законы для этого носят слишком общий и принципиальный характер. Подзаконное нормативно – правовое регулирование вопросов техники законотворчество отличается большим объемом и пестротой. Технические вопросы создания законов регламентируются нормативными правовыми актами, изданными органами исполнительной власти различного уровня. В числе наиболее значимых подзаконных актов, осуществляющих правовое регулирование вопросов законодательной техники, в первую очередь следует выделить Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (утвержденные Приказом Министерства Юстиции и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России от 10 января 2001 г. №3/51), а так же Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2001 г. №576, нормативно закрепляющие многие основополагающие моменты техники составления актов законодательства различной юридической силы. Эти документы регламентируют процесс подготовки проектов федеральных законов только органами исполнительной власти (министерствами и ведомствами), но могут служить методологической базой и для законопроектной деятельности других органов. Подготовка проектов подзаконных актов регламентируется Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждёны Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года №1009). Кроме того, следует отметить Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», уточняющий некоторые моменты и закрепляющий особое место в создании Правительством России законопроектов такого органа, как Министерство Юстиции. Особая форма участия Правительства России в разработке и утверждении законопроекта регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 1994 года «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемых Государственной Думой». Необходимо так же упомянуть Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства Юстиции от 29 октября 2003 г. №278, которые закрепляют основные правила проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов регионов России и регламентируют порядок проверки законности и конституционности актов, принадлежащих к системе регионального законодательства. Совершенно особое место в системе отечественного законодательного регулирования занимают такие специфические подзаконные акты, как Регламенты, регулирующие порядок работы государственных органов – субъектов законотворческой деятельности и определяющие их внутреннее устройство и компетенции структурных составляющих. Эти акты служат основными документами, определяющими формальный порядок создания законов и подзаконных актов. В нашей стране из документов этого типа, имеющих отношение к законодательной технике, можно выделить Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. №33-СФ), Регламент Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, (утвержденный Постановлением Государственной думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД), Регламент Правительства Российской Федерации (утвержденный Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. №604), а так же Регламент законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации (утверждён Приказом Министерства юстиции РФ от 19 января 2001 г. №14). Кроме регламентов, существуют ещё несколько нормативных правовых актов, регламентирующих и закрепляющих правовой статус органов государственной власти, выполняющих особые функции в законотворчестве. В их числе следует упомянуть, в частности, Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (утверждено Постановлением Правительства России от1 февраля 2000 года №93), которым определяется форма работы весьма специфического субъекта законотворческого процесса. Многие центральные органы государственной власти в нашей стране (министерства и ведомства) имеют собственные акты, регламентирующие законотворческую деятельность этих органов. В качестве примера можно привести Положение ЦБР от 15 сентября 1997 г. N 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», Положение о порядке подготовки нормативных правовых актов Министерства транспорта Российской Федерации и направлении их на государственную регистрацию, утвержденное приказом Минтранса РФ от 12 июля 2001 г. N 116 и некоторые другие акты. Большого значения для законодательной техники это ведомственное нормотворчество не играет и, в основном, представляет собой повторение и конкретизацию положений вышеуказанных документов более высокой юридической силы применительно к конкретным органам. Главной проблемой правового регулирования вопросов законодательной техники в нашей стране до сих пор является отсутствие единого нормативно – правового акта, который мог бы стать основой, ядром, заложить принципиальные основы такого регулирования. России необходим закон, который определил бы виды существующих нормативных правовых актов их формы, принципы и основные методы их создания. На федеральном уровне пока имеются лишь проекты Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», ни один из которых, несмотря на давно назревшую потребность, ни разу не выносился на обсуждение в парламенте. Среди них обращает на себя внимание своим высоким уровнем и научной проработкой проект такого закона, подготовленный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации16. В данном проекте закона правилам законодательной техники посвящена уже целая глава («Правила законодательной техники»), которая включает в себя 10 статей (ст. 45-54). Следует заметить, что правила законодательной техники, содержащиеся в проекте закона, касаются не только федеральных законов. Они распространяют свое действие и на иные нормативные правовые акты. В общих чертах охарактеризуем наиболее важные правила законодательной техники, содержащиеся в этом законопроекте. Он определяет понятие и основные виды нормативно – правовых актов, соотношение между ними, разграничение между ними предметов регулирования, регламентирует процесс планирования законотворческой деятельности, а так же создания концепции нормативно – правового акта, определяет правила и методику экспертизы проектов актов законодательства, содержит перечень реквизитов, устанавливает логически - смысловую систему и структуру нормативного правового акта, перечисляет основные его структурные составляющие и правила их составления, содержит целый ряд требований к языку и стилю изложения предписаний, порядок оформления ссылок и отсылок, регламентирует процесс изменения, дополнения и отмены нормативно – правовых актов России, проведения систематизации нормативно – правового материала, а так же содержит положения по многим другим вопросам, имеющим отношение к законодательной технике (порядок официального опубликования и вступления в силу нормативно – правовых актов, действие этих актов по кругу лиц, во времени и в пространстве, правила толкования нормативно – правовых предписаний и др.) Безусловно, ни один даже самый объемный, даже самый хорошо подготовленный закон не сможет регламентировать всего процесса законотворчества, обязательно возникнет необходимость его конкретизации подзаконными актами. Однако, существование единого закона о нормативно – правовых актах могло бы помочь сделать правовое регулирование в этой сфере единым и системным, а потому – более полным и непротиворечивым. Будем надеяться, что работа авторов указанного законопроекта – выдающихся исследователей в области законодательной техники – не пропадет, не останется только предметом научного изучения и ляжет в основу единой системы правового регулирования техники всего законотворческого процесса. Как ни странно, системы нормативно – правового регулирования законотворческого процесса и законодательной техники в субъектах Российской Федерации отличает большая системность. Отдельные регионы России, опережая федеральный центр, уже создали единые нормативные правовые акты, регламентирующие процесс создания и изменения системы законодательства и служащие осью законодательной техники как института права. Такие акты в субъектах федерации издаются чаще в форме региональных законов (законов субъектов федерации). И опыт регионального регулирования отношений в сфере законодательной техники следует учитывать и применять при создании соответствующего института федерального законодательства. Из региональных законов, содержащих положения о законодательной технике, в качестве примера удачного законодательного регулирования, процесса создания и оформления нормативных правовых актов можно привести Закон Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах». Статья 24 этого закона («Основные правила законодательной техники») содержит в себе правила оформления областных законов. Касаются эти правила главным образом языка и стиля областных законов, а так же их структуры. Причем нужно заметить, что излагаются они в довольно абстрактной форме (а поэтому требуется их конкретизация) а, следовательно, служит для выражения только наиболее важных, принципиальных положений и может служить базой для создания более подробных и подзаконных актов, посвященных регламентации более конкретных вопросов. Наличие этого закона оказывает весьма позитивное влияние на техническое состояние издаваемых в Иркутской области законодательных актов. В Законе «О нормативных правовых актах Тверской области» тоже предпринимается попытка сформулировать правила законодательной техники (п. 2 ст. 14), однако она оказалась менее удачной. Эти правила (правильный выбор формы акта; логичная его структура; строгое использование юридических понятий, терминов; наличие обязательных реквизитов акта) отличаются излишней абстрактностью, декларативным характером. Они вряд ли могут сами по себе оказать существенную помощь при составлении текстов конкретных нормативных правовых актов, но могут послужить основой для более конкретного регулирования в сфере законотворчества в этом субъекте. В республике Саха (Якутия) существует Закон «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)», который содержит перечень форм, в которых могут приниматься законодательные акты в этой республике, и закрепляет возможность установления правил законодательной техники подзаконными региональными актами. В г. Москве как в субъекте федерации регулирование вопросов, связанных с техникой законотворчества осуществляется на основе Методических правил подготовки проектов законов города Москвы, утвержденных Указом Мэра г. Москвы от 13 февраля 2006 г. №11-УМ, которые заменили действовавшие раньше аналогичные правила, утвержденные Распоряжением Мэра г. Москвы от 11 августа 2003 г. №305-РМ. Нельзя не признать, что хотя этот документ и не имеет статуса закона, он достаточно удачно регламентирует техническую сторону процесса подготовки законопроектов Москвы. Он содержит комплексные требования к языку, которым излагаются эти законопроекты, к оформлению ссылок, к структуре законопроекта, к его оформлению, регламентирует порядок внесения изменений в московское законодательство (особо останавливаясь на таком интересном и важном с технической точки зрения приеме, как изложение акта в новой редакции), а также некоторые иные вопросы. По многим параметрам этот акт заметно опережает в эффективности правового регулирования федеральное законодательство. В настоящий момент разрабатывается проект Закона города Москвы, который должен заменить указанные методические правила. Такой шаг представляется обоснованным, так – как законопроектная и законодательная деятельности очень важна и безусловно заслуживает регламентации именно законом. Представляется, что в законодательстве каждого субъекта Российской Федерации должен быть закреплен исходящий от законодателя, но основанный на едином федеральном нормативном правовом акте комплекс правил и принципов законодательной техники, что позволило бы унифицировать законодательное регулирование этого вопроса как на федеральном, так и на региональном уровне. Поэтому нельзя не приветствовать попытки выработки проекта модельного закона «О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации», а также осуществляемую в последнее время специалистами в данной области разработку единой методики оформления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Хотелось бы надеяться, что предпринимаемые в этом направлении усилия завершатся подготовкой добротного текста модельного закона "О нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации", который бы приобрел силу официального документа. Принятие такого акта, несомненно, позволило бы унифицировать работу региональных законотворцев и способствовало бы преодолению противоречий, существующих сейчас между правовыми системами разных субъектов Российской Федерации. Без всякого сомнения, процесс создания, изменения и совершенствования законодательства является важнейшей сферой правового регулирования. Как показывают результаты проведенного в данной статье исследования, в России пока нет надлежащей нормативной базы, обеспечивающей подготовку текстов законов и иных нормативных правовых актов. Между тем в условиях отсутствия официального закрепления формально определенного свода правил осуществления законотворчества невозможно достичь высокого технического уровня издаваемых актов. Поэтому существует потребность в выработке и официальном признании такого свода. Создание единой системы нормативно – правовых актов, регламентирующих этот вопрос, является в настоящий момент одной из важнейших задач отечественной правовой реформы. Однако для этого потребуются немалые усилия как со стороны деятелей юридической науки, так и юристов-практиков. 2.5. Соотношение понятий «законодательная техника» и «юридическая техника». Законодательная техника является далеко не единственной методологией, связанной с функционированием механизма правового регулирования. В связи с этим, представляется необходимым рассмотреть вопрос о соотношении исследуемой законодательной техники и часто встречающегося в современной юридической науке понятия «юридическая техника». Ибо в отечественной юридической науке это понятие весьма популярно и используется очень часто. Ещё 100 лет назад в России была издана книга Р. Йеринга «Юридическая техника», ставшая основой для многих отечественных исследователей в этой области. В первую очередь, необходимо отметить, что в настоящий момент среди российских учёных – правоведов нет единой точки зрения относительно того, что собой представляет юридическая техника. Исходя из этого, следует изучить (хотя бы вкратце) основные научные концепции, дающие юридической техники и исследующие её сущность. Наиболее распространённой среди российских (а так же зарубежных) учёных является точка зрения, наиболее точно сформулированная С. С. Алексеевым, который определил юридическую технику как «…совокупность средств и приёмов, используемых в соответствии с правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов»17. Другими словами, в соответствии с таким пониманием, согласие с которым выразил выдающийся российский правовед, под юридической техникой понимается именно законодательная техника, такое понимание юридической техники полностью идентично методологии, исследуемой в настоящем пособии. Следует отметить, что именно такая точка зрения имеет наибольшее распространение как среди отечественных учёных, так и среди юристов – практиков. Достаточно сказать, что во многих российских высших учебных заведениях в рамках подготовки правоведов как юридическая техника изучается именно законодательная техника (для чего настоящее пособие, как представляется, вполне подходит). Однако, в связи с тем, что есть сторонники и иного, более широкого понимания юридической техники, всё же нецелесообразно полностью отождествлять её с законодательной техникой – во избежание путаницы. Другой точкой зрения является, в соответствии с данной другим отечественным учёным – правоведом А. Ф. Черданцевым определением, понимание под юридической техникой «…совокупности правил, приёмов и способов подготовки, составления, оформления юридических документов, их систематизации и учёта»18. То есть, здесь мы имеем несколько более широкое понимание юридической техники, так – как под «юридическими документами» в данном случае понимаются не только нормативные правовые акты, но и акты правоприменения, вынесенные компетентными государственными органами, а так же, возможно, документы, создаваемые частными субъектами в рамках реализации норм права (договоры, деловые письма и др.). Другими словами, юридическая техника как методология, в соответствии с этой концепцией, связана, в первую очередь, с текстуальным выражением как объективных, так и субъективных прав и обязанностей. Сторонники этой точки зрения связывают воедино все формы объективной юридической деятельности: внешнее выражение и формальное закрепление норм права, а так же фактов правоприменения и правореализации. При таком понимании юридической техники, изучаемая в настоящем пособии законодательная техника не включает в себя всех составляющих этого понятия. Однако, тем не менее, в этом случае законодательная техника составляет основу юридической техники такого понимания, ибо методология создания и систематизации нормативных правовых актов и методология создания иных документов, выражающих и закрепляющих ход правового регулирования, в принципе, схожи, можно сказать – идентичны. Изучение законодательной техники, особенно, таких её компонентов, как логика, стиль и язык закона, фактически, дают практически всё необходимое для составления юридических документов. То же можно сказать и о методике систематизации (правда, главной целью систематизации правоприменительных и правореализационных актов является, скорее, анализ и обобщение, а не повышение функциональных возможностей). Таким образом, методология создания и совершенствования системы нормативных правовых актов составляет базовую часть юридической техники и в таком её понимании. Но самой интересной и важной для юридической науки представляет теория широкого понимания юридической техники, нашедшая наиболее полное и детальное отражение в трудах Т. В. Кашаниной. В соответствии с этой концепцией «юридическая техника представляет собой совокупность приёмов и способов ведения юридической работы»19. В это понятие сторонники рассматриваемой концепции, помимо приёмов и способов создания, совершенствования и систематизации включают так называемую интерпритационную технику (методологию толкования нормативных правовых актов), правореализационную технику (систему приёмов и способов претворения в жизнь содержащихся в нормах права предписаний, например, заключения различных договоров), а так же технику правоприменения (вынесения судебными органами и органами исполнительной власти правоприменительных актов, налагающих в соответствии с законом и во исполнение закона на строго определённых субъектов правоотношений конкретные субъективные права и обязанности)20. Это очень широкий перечень методологий, отличающихся весьма большим многообразием и объединённых только целью использования, в качестве которой выступает обеспечение эффективности правового воздействия на поведение участников правоотношений. Юридическая техника в таком понимании выступает, фактически, как основа функциональной части правовой системы государства. Эта методология объединяет как приёмы и способы внешнего выражения и формального закрепления элементов норм права, так и их воплощения в жизнь. И её изучение имеет целью, прежде всего, создание у изучающих единого и целостного представления о системе правового регулирования и о взаимодействии отдельных его элементов. Законодательная техника в этой методологической системе играет ведущую роль. Фактически, и интерпритационная методология, и методология правореализации и правоприменения могут рассматриваться как вспомогательные элементы, наиболее заметную роль в обеспечении действенности механизма правового регулирования поведения людей играет именно законодательная техника. Точное, полное и системное отражение в тексте нормативных правовых актов смысла нормативного выражения объективной социальной необходимости, лежащей в основе права, является первоочередным условием эффективного достижения целей правового регулирования. Остальные упомянутые выше входящие в состав юридической техники в таком понимании системы приёмов и способов обеспечения работы аппарата правового регулирования играют в этом второстепенную роль, в значительной своей части являясь производными от законодательной техники (например, методика составления текста соответствующих правоприменительных и правореализационных документов, их систематизации и учёта). Следует отметить, что указанное понимание юридической техники слишком широкое, включает в себя весьма разнородные компоненты, и, в связи с этим, его единое изучение (например, студентами, изучающими юриспруденцию) крайне сложно и вряд ли возможно. Изучение в рамках единого курса всех методологий, входящих в структуру юридической техники при таком широком его понимании окажется связанным с необходимостью соотносить весьма отличающиеся друг от друга приёмы и способы, не будет возможности установить между ними логическую связь. Усвоение сути такого правового института (безусловно, очень важного как с научно – теоретической, так и с практической точки зрения) доступно человеку, имеющему комплексное представление о правовой системе в целом. Юридическая техника в широком понимании этого понятия представляет научный и практический интерес, пожалуй, для самих учёных, а так же, возможно, для наиболее одарённых и интересующихся теоретико – правовыми проблемами студентов – для исследований с использованием системно – структурного метода познания. Для большинства же студентов представляется по – настоящему необходимым отдельное изучение именно методологии создания и совершенствования системы нормативных правовых актов. Остальные элементы юридической техники могут изучаться в рамках теоретико - правового спецкурса, а так же в рамках изучения некоторых отраслевых юридических дисциплин (например, в ходе изучения процессуальных отраслей права или административного права) и в ходе практики. Именно изучение техники законотворчества, фактически, предоставит возможность усвоить и все остальные методологии, являющиеся элементами юридической техники (в широком понимании). Если же предметом изучения станет весь комплекс приёмов и способов правового воздействия на деятельность участников правоотношений (что, в силу указанных причин, нежелательно), в первую очередь необходимо всё же изучить именно технологию законотворчества. Всё вышеизложенное даёт основание для вывода о том, что изучение юридической техники и изучение законодательной техники (вне зависимости от понимания сути этого термина) неразрывно связаны между собой (а можно сказать, что в каком то смысле совпадают). Законодательная техника может рассматриваться либо как аналог юридической техники, либо как важнейшая, основополагающая часть этого юридического института. И в любом случае изучение юридической техники предполагает необходимость сначала целенаправленно изучить именно технику законодательную. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ: Что представляет собою законодательная техника как методология? Какое место она занимает в механизме правового регулирования? Что представляет собою законодательная техника как наука? Каково её место в системе юридических наук? Что Вы можете сказать о зарубежных и отечественной школах законодательной техники? Какие Вам известны акты законодательства, регламентирующие процесс законотворчества? Какие основные проблемы существуют в современной российской законодательной технике (методологии, науке, системе нормативных правовых актов)? РАЗДЕЛ 2. ОБЩАЯ ЧАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС |