ааа. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.32 Mb.
|
|
4.3 Формы законотворчества. По форме своего осуществления законотворчество весьма неоднородно. Отечественной и мировой практике законотворчества известно несколько основных форм такой деятельности. Эти формы существенно отличаются друг от друга субъектным составом (непосредственными участниками), процессом формулирования нормативно – правовых предписаний приёмами и способами их компановки в единый нормативный правовой акт, а так же основными процедурами, применяемыми при его принятии (последние демонстрируют различия в форме законотворчества в наибольшей степени). Различия в формах законотворчества можно проследить в действиях участников, в способах выполнения ими своих функций. Формальные процедуры по приданию юридической силы нормативным правовым актам делают эти различия заметными и доступными для осознания и анализа. Отсутствие единообразия в формах разработки и создания актов законодательства объясняется различиями в целях законодателей, спецификой регулируемых общественных отношений, предопределяющей особенности методологии, применяемой при их регламентации, а так же неоднородностью уже существующего массива нормативных правовых актов, в составе которого существуют более и менее развитые отрасли. 1. Основной и наиболее распространенной формой законотворчества является законодательная деятельность органов государственной власти. Речь идёт о деятельности специально уполномоченных государственных органов по созданию (изменению) нормативных правовых актов в рамках выполнения этими органами своих функциональных обязанностей. Создание актов законодательства может осуществляться представительными органами законодательной власти, (в нашей стране на федеральном уровне – Федеральное Собрание Российской Федерации, а на уровне регионов – представительные региональные органы субъектов федерации), в исключительную компетенцию которых входит создание законов. Кроме того, в формировании системы законодательства участвуют высшие и центральные органы исполнительной власти (на федеральном уровне – Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, а так же ведомства в ранге министерств, на региональном уровне – главы субъектов федерации, правительства субъектов федерации, а так же региональные министерства и ведомства), которые в рамках своей компетенции создают в соответствии с законами и во исполнение законов такой важный элемент законодательства, как подзаконные акты. Эта форма законотворчества предполагает, что работниками этих органов, специально уполномоченными (и обладающими специальной подготовкой) государственными служащими выполняются все действия, необходимые для создания регулятивно эффективного комплекса нормативных правовых актов. Ими совершается определение и формулирование норм права для законодательного отражения и закрепления, формулировка их текстуального выражения, их объединение в единый комплекс, а так же выполнение формальных процедур по официальному принятию нормативного правового акта, придания ему юридической силы. Это самая распространённая, самая важная и влекущая наибольшую степень ответственности для своих участников форма законотворчества, регулятивные возможности создаваемых таким образом составляющих законодательства зависит исключительно от профессионализма и личных качеств работников государственных структур и их помощников. Однако, при условии достаточного уровня подготовки занятых в этом процессе субъектов, это наиболее эффективная форма законотворчества. Целенаправленная и правильно организованная деятельность хорошо владеющих правилами законодательной техники специалистов способна наиболее удачно достичь целей законотворчества, дать возможность точно, полно и системно отразить в положениях создаваемых нормативных правовых актов элементы юридических норм, что, в конечном итоге, обеспечивает регулятивную действенность этих актов. Именно в ходе законотворчества, осуществляемого в такой форме, законодатели получают оптимальную возможность реализовать свой профессиональный и творческий потенциал. В рамках этой формы законотворчества возможен и вариант, когда работающий в составе органа, уполномоченного осуществлять создание и совершенствование нормативных правовых актов, государственные служащие не формулируют элементы юридических норм самостоятельно, а используют предписания уже существующие и действующие, но не в качестве законодательных. Речь идёт о ситуации, когда в ходе законотворческой деятельности в недрах уполномоченного государственного органа делается вывод о том, что для регулирования определённых общественных отношений достаточно отразить и закрепить в действующем законодательстве предписания, уже фактически определяющие действия субъектов правоотношений, но системе права ещё не известных. В качестве таких норм могут выступать сложившиеся и функционирующие обычаи – например, при регламентации новых договоров, ранее не известных, не отражённых в законодательстве, но на практике уже заключаемых по вполне определённым и устоявшимся правилам. Так же могут отражаться в законодательстве корпоративные нормы – для регулирования правозначимого поведения людей, входящих в соответствующие корпорации (в качестве примера можно привести законодательную регламентацию в современной России правового статуса врачей и адвокатов). Не исключено использование в качестве основы для создания нормативных правовых актов и религиозных норм – например, для закрепления прав и обязанностей священников (достаточно вспомнить правовую защиту тайны исповеди). Возможно так же заимствование законодателями норм из систем права других государств, в которых законодательное регулирование соответствующей сферы общественных отношений находится на более высоком уровне, а сходство основных характеристик правовых систем позволяет осуществить такое заимствование без ущерба для целостности, системности и эффективности функционирования юридических институтов. В такой ситуации работники государственных органов оказываются избавлены от необходимости самостоятельно формулировать структурные составляющие норм права, комплектовать их в связные и системные предписания, создавать их текстуальную форму. Это до известной степени облегчает их работу. Однако, с другой стороны, законотворчество с использованием готовых норм связано с большим риском и не исключает определённых трудностей. Во – первых, такие нормы необходимо найти и определить, подходят ли они для воздействия на предмет правового регулирования. Во – вторых, в этом случае в функции участников законотворчества будет входить (и это, пожалуй, самое важное и самое сложное) установление правового характера этих норм, их соответствие (или несоответствие) основополагающим интересам жизни и развития общества, а так же целям и приоритетам, из которых исходят в своей деятельности сами законодатели. Кроме того, в третьих, в этом случае законодателю придётся совмещать такие неформальные нормы с предписаниями, уже отражёнными в действующем законодательстве, добиваться не только непротиворечивости, но и логической системности и законченности (что так же бывает весьма непросто). Однако, несмотря на определённую специфику закрепления в законодательстве уже фактически действующих в обществе норм, этот вид законотворческой деятельности со всем основанием может быть отнесён именно к первой форме законотворчества. Ибо служащие уполномоченных создавать акты законодательства государственных органов, хотя и не формулируют нормы права самостоятельно, но по своему усмотрению, базируясь на собственных представлениях о смысле, целях, принципах и методах правового регулирования, отбирают из огромного массива самых разнообразных действующих в сложном комплексе социальной жизни те из детерминантов общественно значимого поведения, которые могут служить для полноценного и эффективного выражения и официального закрепления в нормативной форме жизненно важных интересов общественной жизни и развития. Эти участники законотворчества не формулируют, но определяют нормы права для отражения в положениях нормативных правовых актов, для создания и совершенствования действующего законодательства. Для этого они анализируют смысл существующих норм, возможность и социальные последствия их реализации, возможность их использования в качестве правового регулятора. То есть, смысл законодательных предписаний, их состав и конструкция определяются всё же в рамках работы специально уполномоченных органов государственной власти, нет оснований считать, что отражаемые и закрепляемые в актах законодательства нормы создаются иными субъектами. Точно так же органами государственной власти в таком случае осуществляются все формальные процедуры по официальному принятию нормативных правовых актов, приданию им юридической силы. Точно так же к первой форме законотворчества можно отнести и такой, казалось бы, экзотический вид этой деятельности, как ратификация законодательными органами (Федеральным Собранием Российской Федерации) международных нормативных договоров, подписанных Президентом России. Такие договоры, содержащие в себе правила поведения и получающие юридическую силу в форме принятия специального ратификационного федерального закона, вовсе не являются чем – то искусственно привнесённым в отечественную законодательную систему извне. Разработка их положений осуществляется в ходе международных переговоров, то есть при участии (причём, определяющем) высшего должностного лица нашего государства – Президента Российской Федерации, который входит в структуру государственных органов, управомоченных участвовать в создании и утверждении нормативных правовых актов (в том числе и законов), и именно его акт – подписание имеющего нормативное значение международного соглашения – является основанием для начала официальной процедуры принятия специального закона. Без согласия Президента международный договор не будет подписан, от его воли зависят положения новой составной части российского законодательства. А подписание Президентом России такого договора может в какой – то степени рассматриваться (естественно, чисто доктринально) как специфическая форма законодательной инициативы, инициирования главой российского государства процесса рассмотрения и принятия законопроекта. В остальном же принятие ратификационного закона практически ничем не отличается от принятия обычного федерального закона. Создание нормативных правовых актов специально уполномоченными на то органами государственной власти является основополагающей формой законотворчества, остальные выступают как вспомогательные инструменты и на практике встречаются гораздо реже. 2. Совершенно особой формой законотворческой деятельности является так называемое делегированное законотворчество. Речь идёт о деятельности по созданию нормативных правовых актов субъектами, не входящими в структуру государственного аппарата, но имеющими специальные законотворческие полномочия, основанные на законе или на специальном поручении уполномоченных органов государственной власти. Это весьма интересный институт правового регулирования, заслуживающий особого исследования. В качестве примера этой формы законотворчества можно привести практику нормативно – правового регулирования, осуществляемого органами муниципальной власти и действующие на территории соответствующего муниципального образования местные нормативные акты. Действующая Конституция России закрепила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и функционируют в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» прямо закрепляет, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты (именно правовые, закон прямо указывает на это). Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. А круг вопросов, отнесённых действующим российским законодательством (статьёй 6 указанного выше Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления»), по которым возможно такое муниципальное законотворчество, очень широк. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно издавать нормативные правовые акты по следующим вопросам: - принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; - местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; - комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; - содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; - организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования; - организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; - охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; - регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; - создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; - контроль за использованием земель на территории муниципального образования; - регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; - организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; - организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; - муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; - благоустройство и озеленение территории муниципального образования; - организация утилизации и переработки бытовых отходов; - организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; - организация и содержание муниципальных архивов; - организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; - создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; - создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; - сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; - организация и содержание муниципальной информационной службы; - создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; - создание условий для организации зрелищных мероприятий; - создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; - обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; - участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; - обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы. Муниципальные образования, помимо вышеперечисленных, вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Как мы видим, действующим российским законодательством прямо предусмотрена возможность создания нормативных правовых актов субъектами, не входящими в структуру государственного аппарата. И это именно нормативные правовые акты – они именно так определены положениями законодательства и соответствуют всем признакам этого источника права. Причём, компетенция этих негосударственных субъектов в законотворчестве нормативно определена достаточно подробно. К этой компетенции отнесены даже определение конкретных процедур такого делегированного законотворчества и форма создаваемых законодательных актов. И это - не единственный пример делегированного законотворчества, который можно привести в современной законодательной системе России. С определённой долей условности к актам делегированного законотворчества можно так же отнести нормативные документы юридических лиц, принятые в соответствии с действующим законодательством и предназначенные для регламентации поведения участников этих юридических лиц (акционеров, участников хозяйственных товариществ, членов кооперативов, общественных объединений и прочих), а так же работников, состоящих в трудовых отношениях с этими юридическими лицами. Речь идёт, в первую очередь, о нормативных документах, регламентирующих правовой статус юридических лиц и порядок взаимоотношений между этими организациями и их участниками. Обязательным для любого юридического лица является наличие устава. Этот документ представляет собой комплексный сборник норм, которые основаны на положениях действующего законодательства и служат для их конкретизации – применительно к определённым организациям и объединениям. Причём, это именно нормы права – правила поведения, имеющие длящийся (а не разовый) характер и адресованные не конкретным лицам, а определённым категориям участников правоотношений (весьма досадной ошибкой, доставляющей массу неудобств всем заинтересованным субъектам будет поимённое перечисление в уставе юридического лица всех его участников). На устав как на источник права ссылается действующее законодательство, его можно использовать как обоснование законных требований, претензий, исков и т. д. Устав юридического лица подлежит обязательной государственной регистрации, и такую регистрацию можно рассматривать как санкционирование государством в лице специально уполномоченного органа содержащихся в этом документе предписаний. Акт об этом регистрирующего государственного органа (входящего в структуру Федеральной налоговой службы России, если речь идёт о регистрации учредительных документов коммерческого юридического лица, или подразделения Министерства юстиции России, если регистрируется устав некоммерческого юридического лица) является официальным подтверждением соответствия положений этого устава требованиям действующего законодательства, возможности использования этого документа для регламентации правового статуса юридического лица и корпоративных отношений между его участниками. Следовательно, такой акт регистрирующего органа можно рассматривать как форму государственного санкционирования результатов нормотворческой деятельности юридического лица. Похожая ситуация и с другим видом санкционированных норм – локальными нормами юридического лица (правилами внутреннего распорядка и иными), утверждёнными самостоятельно юридическим лицом для регулирования своей повседневной деятельности. Такие нормативные комплексы так же нередко санкционируются действующим законодательством (например, статья 15 Трудового кодекса России – правила внутреннего трудового распорядка, законодательство об охране здоровья – правила внутреннего распорядка медицинских учреждений). Трудовой кодекс России (в статье 8) прямо устанавливает, что локальные акты, издаваемые работодателями – юридическими лицами в пределах их установленной законом компетенции, выступают как источники трудового права. Там же детально регламентирована процедура принятия и процесс реализации таких актов. Локальные акты регламентируют внутреннюю организацию, производственные, трудовые и прочие процессы, затрагивающие непосредственно интересы конкретных юридических лиц. Они служат средством конкретизации положений законодательства применительно к конкретным коллективным субъектам правоотношений, отражения их специфики. Кроме того, локальные акты служат средством выражения корпоративных интересов участников юридических лиц (по этой причине действующее законодательство предусматривает возможность наличие таких источников права только у юридических лиц), закрепления достигнутого консенсуса интересов этих участников, формой существования корпоративных норм, определённых целями создания и функционирования юридических лиц. Мы можем сделать вывод, что акты делегированного законодательства (учредительные документы, локальные акты) представляют собой корпоративные нормы, регламентирующие правозначимые отношения, протекающие в пределах функционирования конкретных юридических лиц. Эти нормы отражают специфику этих юридических лиц и выражают истинные (а потому – соответствующие истинному смыслу права и не противоречащие законодательству) интересы участников этих корпораций. Их санкционирование как источника права имеет целью урегулировать правом (пусть и косвенно, путём обеспечения соответствия закону этих предписаний) отношения, воздействие на которые напрямую законом невозможно по причине их сложности и специфичности. Невозможно в издаваемых органами государства нормативных правовых актах добиться необходимой степени конкретности, учесть и отразить в предписаниях особенности отношений отдельных корпораций. И санкционирование корпоративных нормативных комплексов в качестве правовых позволяет решить эту проблему. Кроме того, делегирование законотворческих функций негосударственным субъектам имеет целью обеспечить большую оперативность и системность законодательного регулирования. Корпоративные нормы формулируются самими корпорационерами путём достижения консенсуса. Ими создаются при этом не единичные разрозненные нормы, а нормативные комплексы, логически связные и системные. Если такие нормы противоправны – это заметно сразу, весь комплекс таких корпоративных норм противоречит закону, причём, как правило, основам, принципам правового регулирования. Комплексный характер локальных актов делает их очень удобными для санкционирования в качестве формы выражения норм. Кроме того, сами юридические лица имеют возможность более детально и оперативно, нежели органы государственной власти, сформулировать необходимые для нормального собственного функционирования обязательные нормативные предписания, владея всей необходимой информацией о формах и специфике работы, о целях, характере и методике её правового регулирования. Из всего этого можно сделать вывод, что делегированное законотворчество в функционировании законотворческого механизма играет вспомогательную роль, оно призвано дополнять законодательную деятельность государственных органов в случаях, когда они не могут с достаточной эффективностью урегулировать определённый (как правило, весьма узкий) комплекс общественных отношений. Тем не менее, его результатом будет создание именно нормативных правовых актов. В нашей стране (как и во многих других странах, правовые системы которых принадлежат к романно – германской правовой семье) делегированное законодательство используется крайне редко, гораздо реже, чем, например, в Великобритании и иных странах англо – саксонской правовой семьи. Там актами делегированного законодательства регламентируются гораздо более широкие спектры общественных отношений (например, значительная часть функционирования института адвокатуры, работы механизма здравоохранения, образования, и, даже, некоторые вопросы жизнедеятельности государства). Возможно, это связано с тем, что в этих странах существует совершенно иная система корпоративных отношений, корпорации (особенно, профессиональные – врачей, юристов и другие) играют весьма значительную роль в жизнедеятельности общества и государства. 3. Наиболее редкой формой создания нормативных правовых актов является народное законотворчество. Речь идёт о создании законодательных актов непосредственно народным волеизъявлением, то есть в ходе референдума. В соответствии с действующим российским законодательством (Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. №5 – ФКЗ), референдум представляет собой высшее непосредственное выражение власти народа, способом реализации его суверенитета. Референдум Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. К числу таких вопросов относится, без всякого сомнения и принятие нормативных правовых актов - законов. В России, что зафиксировано в статье 3 её Конституции, как и во всяком демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником государственной власти является народ, включающий в себя всех граждан российской Федерации, проживающих как на её территории, так и за рубежом. Этот весьма специфический субъект законотворчества может рассматриваться как законодатель, обладающий почти универсальной компетенцией. Он правомочен принимать законодательные акты регламентирующие практически любую сферу общественных отношений. А некоторые законодательные акты могут быть приняты только путём проведения референдума. В соответствии со ст. 6 указанного Федерального Конституционного закона «О референдуме», Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации, а так же проект закона о внесении изменений в Конституцию. Принятие этих актов в ином порядке не допускается. Кроме того, на референдум может быть вынесен проект закона или иного нормативного акта, необходимость принятия которого именно на общенародном голосовании предусмотрена международным договором России. Впрочем, на референдум может быть вынесен и проект федерального конституционного закона и проект простого закона в порядке, предусмотренном действующим законодательством. При этом, народ как субъект законотворчества не нуждается ни в каком специальном управомочивании или санкционировании его деятельности, принятые на референдуме законы (как и иные ненормативные решения) в любом случае вне зависимости от того, кто правомочен регламентировать соответствующие общественные отношения, действует, имеет юридическую силу. Однако, опять – таки учитывая место народа в системе конституционных правоотношений, можно сделать вывод о том, что создаваемые в форме народного законотворчества нормативные правовые акты должны обладать преимущественной, приоритетной юридической силой. В связи с этим, невозможно представить себе принятие в ходе референдума подзаконного акта. Именно законы, которые в силу своего особого значения регулируемых ими общественных отношений должны представлять собой, как уже упоминалось выше, проявление (прямое или опосредованное) воли народа, могут быть приняты в результате прямого волеизъявления граждан. Пункт 5 ст. 6 вышеуказанного закона устанавливает вопросы, по которым не может проводиться референдум. В соответствии с этим установлением, на референдум не могут выноситься законы об утверждении государственного бюджета и, кроме того, акты налогового законодательства, содержащие положения о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты. Весьма интересно такое качество законов, принятых на референдуме, как затруднённый порядок их изменения. В соответствии с п.4 ст. 83 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Отсюда можно сделать вывод, что закон, принятый на референдуме, может быть изменен или отменен только аналогичным законом, принятым так же на референдуме. В отношении Конституции это положение особо закрепляется в высшем по юридической силе законодательном акте нашей страны (глава 9 Конституции России). Это сильно затрудняет совершенствование принятых на референдуме законов и создает угрозу возникновения коллизий, преодолеть которые будет весьма трудно (например, если закону, принятому на референдуме, будет противоречить новый закон). В связи с этим можно сделать вывод, существенной спецификой результатов народного законотворчества является то, что создаваемые в ходе народного волеизъявления законы являются основополагающими для других нормативных правовых актов (в том числе и аналогичных им по форме законов). Такие результаты народного законотворчества должны иметь приоритет не только в юридической силе, но и по смыслу. Законы, принятые общенародным волеизъявлением, призваны служить принципиальной основой, базой для всей системы законодательства, в том числе, для законов принятых парламентским путём, представляющих собой , как результат работы представительного органа государственной власти, акты косвенного, опосредованного народного волеизъявления. Классическим (и, к сожалению, пока, единственным) в отечественной законодательной практике примером народного законотворчества, на котором можно проследить все особенности этой формы является действующая Конституция, принятая на общенародном референдуме 12 декабря 1993 года. Этот акт обладает высшей юридической силой, является универсальным по предмету правового регулирования и имеет, в связи с этим, декларативный характер, являясь только принципиальной основой для остальных законов, которые толкуют и конкретизируют конституционные положения. К сожалению, в нашей стране народное законотворчество имеет весьма слабое доктринальное обоснование, очень общую и поверхностную законодательную регламентацию этого процесса и совсем небольшую практику (которая, как уже указывалось, практически ограничивается принятием действующей Конституции Российской Федерации). Не определены никакие специальные процедуры, осуществляемые в ходе народного законотворчества, не вполне ясно, кто может выступать как инициатор и как организатор законотворческого процесса в этом случае, кто и каким образом создаёт законопроект, предназначенный для вынесения на обсуждение, как народ может воздействовать на его создание и контролировать этот процесс, как и кем в законопроект могут вноситься изменения, какие специальные процедуры должны быть осуществлены для вынесения на референдум именно законопроекта. В современных условиях, несмотря на особое место, занимаемое референдумом в государственной и политической жизни, несмотря на тщательную правовую регламентацию этого вопроса, в законотворчестве референдум особой роли не играет. Причина этого – техническая непригодность референдума (в том виде, в каком он существует в соответствии с российским законодательством) для разработки нормативных правовых актов, а так же для иного выражения народом своей законотворческой воли. Референдум предназначен для выражения воли народа в других формах, для однозначного ответа на совершенно определенный вопрос. Общенародное голосование очень неудобно для создания текстов законов именно по причине необходимости унификации в ходе ее проведения воли всех граждан, всех общественных групп – которая, обычно, столь разнородна, которая определяется несовпадающими, а, нередко, противоречащими друг другу социальными интересами. Трудно представить себе единодушие всех членов общества по всем элементам сложного комплекса предписаний, каковым является закон. Именно поэтому законодательство представляет собой форму достижения и закрепления социального консенсуса в интересах, референдум же, предполагающий однозначность высказываемого мнения, не годится для достижения консенсуса. В случае, если закон принимается путем проведения референдума, его участники не имеют реальной возможности участвовать в подготовке законопроекта. Граждане не располагают компетенцией определять содержание статей будущего закона, повлиять на суть и форму содержащихся в нем предписаний – они только однозначно соглашаются (или не соглашаются) с уже готовым текстом такого закона, уже сформулированного кем – то другим. У населения в ходе референдума нет возможности выразить в тексте закона свои собственные интересы – они вынуждены сравнивать их с результатами воплощения в текстуальной форме чужой воли. Таким образом, закон, принятый на референдуме, можно рассматривать как выражение воли народа весьма условно. Кроме того, в ходе референдума его участники вынуждены голосовать за проект закона целиком. Они не имеют возможности голосовать за определенную часть предложенного законопроекта, будучи вынуждены давать ответ по всем положениям разом, нивелируя свою волю. В случае, если индивид согласен только с частью законопроекта, ему приходится делать выбор: либо принять положения, с которыми он не согласен и голосовать за принятие закона, либо жертвовать положениями отвечающими его интересам и голосовать против законопроекта. Получается, что в этом случае граждане так или иначе голосуют против своей воли, жертвуя частью своих интересов. Это не только снижает степень объективности, а, стало быть, правового характера, это ставит под вопрос саму возможность использования референдума как средства проявления воли народа Принятие закона путем проведения референдума вообще не носит характера обсуждения, как часто называют этот процесс. Его участники не имеют возможности повлиять на предлагаемый проект закона, внести изменения в его предписания, предложить их в новой собственной редакции. Все изложенное выше ни в коем случае не должно рассматриваться как критика института референдума в целом, как сомнения в его значении как средства выражения воли народа, тем более – как довод в пользу отказа от этого конституционно – правового института. Референдум в современной государственной жизни необходим, необходим как один из последних способов для широких слоев населения изложить свою волю напрямую, не опосредуя ее мнением своих представителей. Однако, как уже отмечалось, в том виде, в каком этот механизм существует в нашей стране в настоящий момент, он подходит для выражения мнения граждан по строго определенному, точно и однозначно сформулированному вопросу. Референдум о принятии призванного найти компромисс между социальными интересами сложного регулятивного комплекса, каковым является любой нормативный правовой акт, неизменно превращает волю народа в условность. Однако, вполне возможно, что дальнейшее совершенствование этого конституционно – правового института позволит в будущем стать ему достаточно важной формой выражения воли народа в ходе законотворческого процесса В случае вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия публикует текст такого проекта в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, а также размещает его в глобальной компьютерной сети (Интернете), если иное не предусмотрено действующим российским законодательством. В случае вынесения на референдум проекта нормативного правового акта Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует текст проекта этого акта в общероссийских государственных периодических печатных изданиях (в качестве такого издания в нашей стране выступает Российская газета), а также размещает его в глобальной компьютерной сети (ст. 57 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации). Общенародное голосование по вопросу принятия нового нормативного правового акта производится в общем порядке, предусмотренным ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и не отличается какими – либо специальными институтами, для него не существует особых специфических правил проведения голосования. К сожалению, действующее законодательство не содержит и никаких особых требований к процессу подготовки законопроекта, который будет выноситься на референдум – как будет указано ниже, это намного уменьшает возможности использования референдума как средства выражения воли народа по поводу законотворческого процесса. Решение считается принятым на референдуме, если за него проголосовало более половины участников референдума. Решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным, обладает высшей юридической силой и не нуждается в каком – либо специальном дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории России. 4.4 Субъекты законотворческой деятельности. Для более точного и полного определения и изучения предмета учебного курса «Законодательная техника» необходимо определить, кто является участником законотворчества, чья деятельность имеет отношение к созданию и совершенствованию системы нормативных правовых актов, чей профессионализм является целью изучения законодательной техники. Успешная деятельность по созданию законов и подзаконных нормативно – правовых актов, а так же по их систематизации зависит, прежде всего, от профессионализма участников законотворческой деятельности – лиц, участвующих в подготовке проектов нормативно – правовых актов, в их переработке, совершенствовании, систематизации, а так же в принятии этих актов и их изменении. Именно их деятельность, ее правила, принципы и приемы и изучаются учебным курсом «Законодательная техника». Как отмечалось выше, участники законотворческого процесса, профессиональная деятельность которых связана с законодательной техникой и изучается настоящим учебным курсом – это не только депутаты парламентских палат, непосредственно участвующие в принятии законов. В процессе законодательного регулирования участвует множество субъектов, у каждого из которых – своя строго определенная функция, определяемая и изучаемая законодательной техникой. Место и роль участников в процессе законотворчества различны. Функции, которые они выполняют, определяют форму их деятельности, а так же полномочия и ответственность. Субъекты законотворчества, в зависимости от функций в этом процессе и от результатов их работы могут быть разделены на две большие группы. К первой группе относятся непосредственные участники процесса создания нормативных правовых актов. Это люди, напрямую определяющие ход законотворчества, непосредственно участвующие в процессе разработки, принятия и совершенствования законов и подзаконных актов. Они могут быть только государственными служащими, работающими в системе государственных органов. К этой категории относится достаточно много государственных чиновников. Исследовав процесс законотворчества, можно предположить, что, самыми активными участниками законотворчества являются сотрудники юридических подразделений министерств и ведомств. Они осуществляют не очень заметную для обывателей, но, пожалуй, самую важную функцию в процессе законотворчества. Не случайно большинство существующих в нашей стране нормативных правовых актов, регламентирующих техническую сторону законотворчества, содержат предписания, адресованные именно этой категории государственных служащих. В их функции входит исследование системы действующих законов и подзаконных актов с целью их совершенствования, разработка текстов законопроектов, законотворческое планирование, анализ результатов внесения изменений в систему законодательства, а так же проведение экспертиз законопроектов и законов. Их активность и большая роль в процессе законотворчества объясняется особыми возможностями, которые являются результатом профессионализма и специализации в определенной сфере общественной жизни. Работая с правовым регулированием вопросов, входящих в компетенцию их ведомств, эти чиновники (естественно, при условии, что они реально и позитивно работают) как никто другой разбираются в них, владеют сутью и основными проблемами, хорошо знают специфику правового регулирования в этой области. Кроме того, сотрудники министерств и ведомств имеют больше, нежели иные участники законотворческой деятельности, возможности получить необходимую информацию о предмете правового регулирования в рамках своего же ведомства от информационно – статистических подразделений. Все это обуславливает особую активность министерств и ведомств в законотворческой работе, в предварительной подготовке законопроектов к принятию. Сами министерства и ведомства права законодательной инициативы в нашей стране не имеют, однако Правительство России (как, впрочем, и в большинстве других стран) выдвигает для парламентского обсуждения разработанные ими законопроекты и, в связи с этим, является самым активным субъектом законодательной инициативы. В этой активности проявляется эффективность разработки законопроектов сотрудниками органов исполнительной власти. Кроме того, сотрудникам юридических подразделений министерств и ведомств принадлежит функция разработки и подготовки к принятию Постановлений Правительства ведомственных подзаконных актов. Немаловажную роль в законотворческом процессе играют сотрудники аппарата Правительства России и Администрации Президента России. В их функции входит составление текстов законопроектов (правда, гораздо реже, чем в случае работниками министерств и ведомств), а так же подготовка проектов соответствующих подзаконных актов высшей юридической силы (Указов Президента и Постановлений Правительства), играющих огромную роль в функционировании системы законодательства. Они редактируют законопроекты, созданные сотрудниками министерств и ведомств, обобщают поступающий материал, осуществляют окончательную подготовку законопроектов к законодательной инициативе. Роль высших должностных лиц государства (в нашей стране – Президента, Председателя Правительства, руководителей министерств и ведомств) носит в большей степени организационный, руководящий характер. Президент России осуществляет общее планирование законотворчества, на основании которого планируется законотворческая работа Правительства, а так же министерств и ведомств. Указанные должностные лица осуществляют общее руководство процессом подготовки законопроектов и подзаконных актов, а так же являются последней инстанцией в процессе принятия этих подзаконных актов – подписывают эти акты. Президент России и Председатель Правительства обладают правом законодательной инициативы и делают окончательный вывод о готовности законопроекта к парламентскому рассмотрению. Депутаты парламента, вопреки существующему мнению, играют больше формальную роль в законотворчестве. Будучи в большинстве своём профессиональными политиками, они, как правило, не являются профессионалами в области законотворчества и нуждаются в помощи для создания законов. Они практически не принимают самостоятельного участия в законотворчестве, в разработке законопроектов, в их компоновке и систематизации (хотя, конечно, бывают и исключения). Как правило, функции парламентариев в законотворчестве ограничиваются совершением формальных процедур, реальный смысл которых определяют совсем другие люди. Фактически не меньшую, а возможно и большую роль в законотворчестве играют помощники депутатов. На них ложится функция подготовки депутатских законопроектов, сбор материалов для законотворческой работы депутатов, участие в разработке поправок к законопроектам. С технической точки зрения, очень велика роль в процессе совершенствования и принятия законов сотрудников парламентских комитетов. Они участвуют в подготовке материалов, необходимых для законотворческой работы парламента, организовывают информационное и правовое обеспечение парламентариев, а так же осуществляют экспертизы законопроектов, от которых весьма сильно зависит их судьба. В разработке и принятии нормативных правовых актов могут принимать непосредственное участие и иные субъекты (зачастую, весьма неожиданные). Вторая группа состоит из участников законотворчества, не принимающих непосредственного участия в процессе создания и принятия нормативных правовых актов, но способствующих ему, оказывающих его непосредственным участникам помощь. Эти участники могут быть как государственными служащими, так и частными лицами. Их круг очень широк. К этой категории участников законотворчества относятся, например, государственные служащие, осуществляющие информационное обеспечение участников законотворческого процесса. Это субъекты, снабжающие законодателей (входящих в первую группу субъектов) необходимой им для работы информацией, об общественных отношениях, подлежащих законодательному регулированию. В качестве таких участников законотворчества могут выступать специалисты в регулируемых разрабатываемыми и создаваемыми актами законодательства: экономисты, социологи, политологи, инженеры (последние – в случаях, если речь идёт о регулировании технических вопросов). Как правило (хотя, конечно, не всегда), это сотрудники специализированных информационно – статистических подразделений министерств и ведомств, в чьи обязанности входит сбор, анализ и обработка информации в определенной сфере общественной жизни и дальнейшее обеспечение этой информацией всех нуждающихся в ней государственных служащих (в том числе, участвующих в законотворческом процессе). Обеспечение информацией парламентариев так же осуществляется специальными парламентскими структурами (комитетами – в сфере их компетенции, а так же парламентской библиотекой и некоторыми иными службами). Впрочем, весьма полезным может оказаться участие в информационном обеспечении законотворческого процесса и частных лиц – например, непосредственных участников регламентируемых общественных отношений, адресатов формулируемых и закрепляемых в создаваемых нормативных правовых актах предписаний: носителей интересов, практикующих в этой сфере частных юристов и др. Информационное обеспечение работы законодателей является одной из форм обеспечения объективности законотворческого познания и, следовательно, правового характера законотворчества. В связи с этим, подбору участников информационного обеспечения деятельности законодателей следует уделять особое внимание. Кроме того, большую роль в законотворчестве играют эксперты– специалисты, обладающие специальными углубленными знаниями, необходимыми для законотворчества. В качестве экспертов могут выступать как государственные служащие (например, сотрудники специализированного экспертного подразделения Министерства Юстиции России), так и частные лица (например, ученые – правоведы или иные специалисты в регулируемой сфере общественных отношений или в технических вопросах законотворчества). Они осуществляют консультирование законодателей по небольшим по масштабу вопросам, требующих особой подготовки: образования, профессиональных навыков, наличия особых личностных качеств. Их деятельность направлена на корректировку усилий непосредственных участников процесса создания и совершенствования нормативных правовых актов, они делают заключения о результатах законотворчества. Кроме того, к числу косвенных участников законотворческого процесса со всем основанием можно отнести лиц, осуществляющих научное обеспечение законотворчества. В качестве таких субъектов чаще всего выступают учёные – правоведы - как специализирующиеся на изучении правовой регламентации сферы общественных отношений, интересующей законодателей, так и юристы – теоретики, изучающие общие вопросы правового регулирования. Их функция – создание условий для реализации такого принципа законотворчества, как научная обоснованность. Эти участники законотворческого процесса создают доктринальную основу разрабатываемых нормативных правовых актов, формируют концептуальную базу для совершенствования и дальнейшего развития законодательства. Это очень важно для эффективности правового регулирования, так – как обеспечивает системность и единство законодательного регулирования, правовой характер нормативных правовых актов. Доктринальная основа создаваемого законодательства является существенным условием его действенности, так – как она обеспечивает его единство. Она играет важную роль для достижения создаваемыми и совершенствуемыми нормативными правовыми актами правового характера, более точного и полного их соответствия истинным основополагающим интересам общественной жизни и общественного развития. Кроме того, научная обоснованность нормативно – правового регулирования создаёт дополнительные гарантии системности законодательства, согласованности, непротиворечивости, полноты и логической согласованности его основных компонентов. Весьма любопытно участие в законотворческом процессе таких субъектов, как лоббисты. Формы их участия в законотворчестве, роль и значение их влияние на него, к сожалению, недостаточно изучены отечественной правовой наукой. Однако, в современном мире их участие в законодательном регулировании весьма весомо и, несмотря на попытки борьбы с самим явлением лоббизма. Об этом более подробно будет рассказано ниже. Принимают участие в законотворческом процессе и иные лица. В определенных случаях, в качестве субъектов законотворчества могут рассматриваться все граждане государства (например, при принятии закона на референдуме или при выражении гражданами своего мнения о законопроекте). КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ: Что представляет собой законотворчество? Какие определения можно дать этому понятию? Какие основные этапы законотворчества можно выделить? Какие основополагающие принципы законотворчества можно выделить? Какие основные формы законотворчества известны в современной России? Кто является субъектом законотворчества? Как соотносится роль в законотворческом процессе основных его субъектов? |