Законодательная_техника_2. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
Д. В. ЧУХВИЧЕВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ Москва 2010 Чухвичев Д. В. Законодательная техника: учебное пособие. – 418 с. В пособии раскрываются основные теоретические и практические вопросы, связанные с законодательным регулированием, с процессом создания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Дается характеристика системы законодательства в нашей стране, раскрывается сущность основных правил законотворческой деятельности, анализируются факторы, воздействующие на эту деятельность, рассматриваются основные научные концепции, связанные с законодательной техникой, способы, приемы и правила, применяемые при создании и принятии нормативных правовых актов, а так же методология кодификации имеющегося законодательства. Характеризуются некоторые наиболее существенные проблемы законодательного регулирования в современной России. Пособие содержит перечень литературы, который может оказаться полезен при овладении искусством создавать нормативные правовые акты. Пособие предназначено для студентов юридических вузов, аспирантов, преподавателей, а так же сотрудников законодательных органов и органов исполнительной власти, занятых в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов. © Чухвичев Д. В. , 2010. СОДЕРЖАНИЕ Стр. Предисловие..……………………………………………………………….………..……7 РАЗДЕЛ 1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ…………...13 Глава 1. Предмет и метод и учебного курса «Законодательная техника…...…13
Глава 2. Законодательная техника: понятие и функции………………………...27 2.1. Понятие, предмет и метод законодательной техники как методологии ……………….………………………………………………………………...…27 2.2. Законодательная техника как наука………………………………………….……..33 2.3. Разработка проблем законодательной техники в России и за рубежом …..……..36 2.4. Нормативно – правовое регулирование отношений, связанных с техникой законотворчества…….…………………………………………………...…………42 2.5. Соотношение понятий «законодательная техника» и «юридическая техника»..49 Контрольные вопросы………………………………………………………………….53 РАЗДЕЛ 2. ОБЩАЯ ЧАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС…….……………………..…………………..54 Глава 3. Понятие, значение и элементы законодательства.…………….………54 3.1. Понятие нормативного правового акта………………………………...………….54 3.2. Понятие законодательства и его значение в правовом регулировании общественных отношений…………………..………………………………57 3.3. Структура законодательства. Классификация нормативных правовых актов…..63 3.4. Законы в системе законодательства……...…………………………………………65 3.5. Виды и формы законов………………………………………………………..……..69 3.6. Подзаконные нормативные правовые акты…………..………..…………….…….80 Контрольные вопросы……………………………………………………………………86 Глава 4. Законотворческий процесс: общая характеристика……………..……87 4.1. Понятие и сущность законотворческого процесса……………………………..…87 4.2. Основные принципы законотворческого процесса…………………………..……89 4.3. Формы законотворчества……………………………………………………………96 4.4 Субъекты законотворческой деятельности………………………………...……...110 Контрольные вопросы…………………………………………………………………..115 Глава 5. Законотворческое познание……………………………………..….……116
Контрольные вопросы…………………..……………………………………………123 Глава 6. Подготовка и принятие нормативных правовых актов (законодательный процесс)…………………………………………...….....124 6.1. Подготовка проектов нормативных правовых актов………………...…..…….124 6.2. Законодательная инициатива………………………………………………….…134 6.3. Рассмотрение обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России……………….….…………………….……..……....142 6.4. Утверждение законов…………………………………………………………….149 6.5. Опубликование, регистрация и вступление в силу законов…………………..154 6.6. Особенности процесса принятия федеральных законов о федеральном бюджете (бюджетных законов) и законов о ратификации международных договоров (ратификационных законов)………………………………………………………………….156 6.7. Особенности процесса подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов…………….....………………………………………………..162 Контрольные вопросы………………………………………………………………...167 Глава 7. Анализ и оценка результатов законотворчества.……….…………….168 7.1. Понятие и значение оценки результатов законотворчества ………...……...…168 7.2. Оценка востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта ……………………………………………………..…161 7.3. Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта. ………………………………………………………………………………..174 7.4. Изучение места нового акта в системе законодательства. Анализ технических характеристик созданного акта …………………………………………….....176 Контрольные вопросы………………………………………………………………...180 Глава 8. Факторы, влияющие на законотворческий процесс…...….……...….181 8.1. Участие граждан в законотворчестве……………………..…………………….182 8.2. Лоббирование……..…………………………………………………………..….193 8.3. Информационное воздействие на законотворчество…..…...…………………204 Контрольные вопросы……………………………………………………………………...…208 РАЗДЕЛ 3. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ. ПРАВИЛА СОЗДАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ………………………………………….……………………………………………209 Глава 9. Логика, стиль и язык закона………………………………………..…...209 9.1. Требования к логике закона………...………………………………….…..….…210 9.2. Требования к стилю закона…………………………..…….……………..……...218 9.3. Требования к языку закона............…………………..…….……………….……225 Контрольные вопросы……………………...…………………………………………………234 Глава 10. Технические правила законотворчества…….…….…..…….…..…...235 10.1. Понятие и виды нормативных правовых предписаний…...…....…………….235 10.2 .Структура нормативного правового акта.…...……...........................................254 10.3. Смысловая система (содержание) нормативного правового акта…………...268 10.4. Способы и приемы изложения положений норм права в статьях нормативного правового акта……………..……………………………………...…279 10.5. Правила оформления ссылок в нормативных правовых актах...………….…281 10.6. Правила внесения изменения в нормативные правовые акты и правила отмены нормативных правовых актов...……………….………………..…...…..285 Контрольные вопросы………………………………………..........................................292 Глава 11. Методика проведения кодификаций………………..………………...293 11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства……………….293 11.2. Понятие и значение кодификации………………………..……………………298 11.3. Принципы проведения кодификации………………...………………………..313 11. 4. Основные этапы проведения кодификации…………………………………..317 11.5.Технические приемы, используемые в ходе кодификации законодательства. Виды кодификации………………………………………………………321 11.6. Различия в основных методиках кодификации, используемых в различных правовых системах современности……………………………………………336 11.7. Особенности результатов кодификации. Основные технические проблемы, связанные с кодификацией. …………………………………………..…………357 Контрольные вопросы………………………………………………………………374 Глава 12. Культура законотворчества………………………..……..…………….375 12.1. Понятие и значение культуры законотворчества……………………...……...375 12.2. Принципы культуры законотворчества………………………………………..377 Контрольные вопросы……………………………………………......................................380 ПРИЛОЖЕНИЯ……………………….……………………………………………..381 Приложение 1. Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы законодательной техники…………………………………………………………381 Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти...………………….………………………………………………………..……………381 Положение о комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности……..……………….……………………………………………………………………………….376 Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации……………………………………………………………………....386 Основные требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов……………..…389 Регламент законопроектной деятельности Министерства Юстиции Российской Федерации……..391 Регламент правительства Российской Федерации (извлечение)………………..………………...….398 Постановление Правительства Российской Федерации о порядке подготовки заключений по проектам законов, направляемых Государственной Думой.………………..……………………………..399 Методические правила подготовки проектов законов города Москвы….…………………..……..400 Приложение 2. Литература, рекомендуемая для изучения курса «Законодательная техника»…………………………………………………………………………………….…412 Автор выражает сердечную благодарность за помощь в сборе материалов и в организации работы Гаппоеву Т. Т., Крутышеву А. А. и Савину Н. А. ПРЕДИСЛОВИЕко второму изданию. Для того, чтобы найти наилучшие правила общественного устройства, подходящие нациям, надо обладать высоким разумом, который видит все человеческие страсти и не подвержен ни одной из них; который не имеет никакого отношения к нашей человеческой природе и который глубоко постиг ее сущность; благополучие которого не зависит от нас и который, тем не менее, занят нашим благополучием; который, наконец, довольствуясь в условиях постоянного прогресса и изменений отдаленной славой, умеет работать в одном веке, а извлекать плоды в другом. Жан Жак Руссо Важнейшим условием эффективности любой работы является профессионализм её участников. И в первую очередь, это касается правовой деятельности, работы, связанной с правовым регулированием общественных отношений. И невыполнение этого условия не даёт оснований рассчитывать на достижение ожидаемого результата. Стремление помочь отечественным правоведам достичь профессионализма в такой основополагающей для существования и функционирования права сфере деятельности, как законотворчество, и стало главной причиной создания настоящего пособия. В настоящее время система права нашей страны находится в состоянии реформирования, одной из главных целей которой является обеспечение максимальной полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений, осуществляемого системой законодательства. Сложились, оформились и были научно обоснованы ключевые принципы правового регулирования в основных отраслях права, сформировались несколько новых, не существовавших в советском праве отраслей, наработан большой нормативно – правовой массив. Но, несмотря на это, правовая реформа не окончена. Продолжается формирование единого механизма правового регулирования, отвечающего существующей в настоящий момент в нашей стране системе общественных отношений – создаются новые законы, изменяются успевшие устареть, отменяются отжившие свой век, оформляются новые отрасли и институты права. Огромное количество законов и подзаконных актов систематизируется, акты приводятся в соответствие друг с другом, устраняются коллизии и пробелы в праве. Усиленная законотворческая работа российского парламента позволила создать совершенно новую систему законодательства – подробную, объемную и очень сложную. Не отстают от парламентариев и органы исполнительной власти, создавшие во исполнение законов не менее сложную многоуровневую постоянно обновляемую систему подзаконных нормативно – правовых актов. В ходе продолжающейся правовой реформы создается огромный объем нормативно – правового материала различного уровня. В соответствии с конституционным разделением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации параллельно с федеральным законодательством создается автономная от нее система региональных нормативно – правовых актов. Можно сказать, что в России в настоящий момент заканчивает складываться система законодательства развитого государства с многоукладной экономикой, демократическим конституционным строем и классической федеральной формой государственного устройства. Однако, что касается качества работы отечественных законодателей, то она совершенно заслуженно вызывает массу нареканий. Качество, регулятивные возможности многих издаваемых в нашей стране нормативных правовых актов остается на недостаточно высоком уровне, что не даёт оснований говорить о безусловно позитивных результатах правовой реформы. И со всем основанием можно сказать, что слабость отечественной правовой системы, сложившееся в массовом сознании не слишком уважительное отношение к праву стало во – многом результатом технического несовершенства новых российских законов. Некомпетентность и самоуверенность, с которой иные политики и должностные лица берутся за «стряпание» (другого слова иногда не подберешь) нормативных правовых актов оборачиваются трагическими последствиями не только для механизма правового регулирования, но и для всей общественной жизни. Во многом, впечатление о необязательности исполнения закона, о его зависимости от денег и от власти, о предпочтительности жить не по нему, а по собственному усмотрению, о естественности злоупотреблений властьимущих, о допустимости использования закона в качестве разменной монеты в политической борьбе стало результатом непрофессионализма законодателей и технического несовершенства созданной ими системы законодательства. Потребность в расширении и углублении профессиональной компетенции парламентариев, служащих государственных органов (и, особенно, юридических подразделений), а так же частных юристов, работающих над созданием и совершенствованием нормативных предписаний, в постижении специальных знаний в области права, законодательства и методологии законотворчества ощущается тем более остро и актуально в условиях попытки создания в нашей стране правового государства. Исследуя отечественную практику законотворчества и правоприменения, можно сделать вывод, что одним из важнейших условий эффективного совершенствования законодательства является овладение участниками законотворческой деятельности системой определенных требований к процессу формирования и совершенствования системы нормативно – правовых актов. Эти требования как единый комплекс принципов, приемов и методов воплощается в отрасли знаний, именуемой законодательной техникой. В связи с этим в рамках подготовки специалистов – правоведов в нашей стране возникла острая необходимость регулярного, системного и планомерного изучения курса «Законодательная техника» (впрочем, наименование этого курса может быть сформулировано и по – другому). В последнее время во многих отечественных высших учебных заведениях, осуществляющих профессиональную подготовку юристов, вводятся специальные дисциплины, в рамках которых изучается процесс формирования системы нормативно – правового регулирования. Эти дисциплины называются по – разному: законодательная техника (именно это наименование, как представляется, наиболее точно отражает суть изучаемых вопросов, а потому оно – предпочтительнее), законодательный процесс, юридическая техника, правовая техника, законодательная методология и т. д. К сожалению, эти дисциплины действующим законодательством о высшем образовании не включены в число обязательных и, в связи с этим, не существует официальных нормативов по их изучению. И настоящее пособие призвано в какой то мере дать единую основу изучения этих дисциплин, в разумных пределах унифицировать его. Автор в ходе его создания исходил из желания предоставить изучающим механизм законотворчества возможность усвоить как можно большего объёма знаний об этом правовом институте, предоставляя информацию в удобной для изучения форме, дать им столь необходимый учебный материал. Пособие создано с расчётом охвата максимально широкого круга вопросов, касающихся законотворческой деятельности. И основной целью этой книги является оказание будущим правоведам, а так же иным лицам, нуждающимся в полных и системных знаниях о формировании системы законодательства, посильной помощи в овладении знаниями о сложной системе приемов и способов отражения в нормативно – правовых актах требований норм права, предоставление потенциальным участникам законотворчества возможности повысить уровень своего профессионализма, подвести под него единую научную базу. Хочется верить, что настоящее пособие будет полезно в изучении методологии создания и совершенствования системы законодательства. В ней использованы мировой и отечественный опыт в области техники законотворчества, труды выдающихся отечественных и зарубежных исследователей. Предпринята попытка связать практические наработки непосредственных участников законотворческой деятельности и имеющие научно – теоретический характер изыскания ученых – правоведов о процессе подготовки, принятия и систематизации комплекса нормативных правовых актов. Пособие рассчитано на помощь в изучении законодательной техники студентами, однако с равным успехом может использоваться и разнообразными участниками законотворческого процесса для систематизации своей деятельности и подведения под неё научной основы. Логической основой пособия является законодательный процесс, то есть комплекс формальных процедур, обязательных при разработке законопроекта, его рассмотрении, принятии и вступлении в законную силу акта законодательства. Именно законодательный процесс сейчас чаще всего изучается студентами в рамках освоения права. И для изучения только нормативно определённых действий по официальному принятию нормативного правового акта, чем нередко ограничиваются в изучении законотворчества в отечественных ВУЗах, настоящее пособие вполне подходит (этому посвящён раздел 2). Однако, законодательный процесс вовсе не исчерпывает всей законотворческой работы. Законодательная техника как методология гораздо шире, она нуждается в комплексном изучении. В связи с этим, в пособии исследуются и иные этапы сложного и никогда не прекращающегося процесса законотворчества. Кроме того, предпринята в пособии попытка охарактеризовать основные факторы, влияющие на этот процесс, а так же определить место законодательной техники в правовой системе и соотношение этого понятия с весьма часто использующимся в современной отечественной правовой науке термином «юридическая техника». Изучение процесса формирования и совершенствования системы законодательства всё же представляется целесообразным проводить комплексно, в рамках более широкого и совершенного курса «Законодательная техника». Научной основой настоящего исследования стали труды отечественных ученых правоведов, работающих в области законодательной техники: Д. А. Керимова, Ю. А. Тихомирова, С. В. Полениной, А. С. Пиголкина и некоторых других. Кроме того предпринята попытка в меру возможности учесть и труды зарубежных учёных, занимавшихся проблемами законотворчества и законодательной техники. Учтены в пособии и некоторые (к сожалению, весьма немногочисленные) нормативные правовые акты, регламентирующие процесс законотворчества. Пособие состоит из трёх разделов. Это деление носит функциональный характер. Первый раздел носит вводный характер. В нём рассматриваются понятие законодательной техники как методологии, как науки, как института законодательства. Особо раскрывается сущность законодательной техники как учебной дисциплины, обосновывается необходимость её повсеместного изучения как в рамках подготовки профессиональных юристов, так и в качестве средства повышения квалификации лиц, принимающих в различной форме участие в законотворчестве. Содержится в разделе общий анализ научной разработанности в отечественной и зарубежной научных школах вопросов методологии законотворчества. Второй раздел посвящён изучению общей части законодательной техники, то есть наиболее общих вопросов, связанных с внешней стороной законотворчества и характеризующих этот процесс комплексно, во всех его проявлениях. В рамках общей части законодательной техники характеризуются предмет работы законодателя – нормативные правовые акты, их признаки, виды, формы, значение в правовом регулировании (ибо, к сожалению, далеко не все студенты, изучающие право, даже на старших курсах имеют в необходимой степени полное и системное представление об этом), даётся общая характеристика законотворчества как творческого созидательного процесса, рассматриваются основные его этапы (законотворческое познание, законодательный процесс, анализ и оценка результатов законотворчества), а так же основные факторы социального характера, влияющие на него. Третий раздел раскрывает особенную часть законодательной техники, то есть конкретные приёмы и способы создания, совершенствования и систематизации нормативных правовых актов, формулирования в их текстуальной форме норм права. Здесь изучающие законотворчество найдут необходимую им информацию о логике, стиле и языке закона, смогут ознакомиться с основными приёмами и способами формулирования нормативно – правовых предписаний, с методикой их объединения в единый нормативный правовой акт со строго определёнными структурой и смысловой системой. Кроме того, следует отметить рассмотренную в третьем разделе методологию кодификации как особом совершенно специфичном (и по форме проведения и по целям) виде законотворчества. Особо хочется упомянуть о раскрытых в третьем разделе особенностях культуры законотворчества как особого вида правовой культуры. Предпринята попытка исследовать субъективную сторону законотворчества, охарактеризовать взаимоопределяющую связь между объективной работой законодателя и их внутренним духовным миром. Это представляется очень важным для разработки методики психологической подготовки будущих участников законотворческого процесса, их воспитания. Разумеется, было бы в высшей степени самонадеянно пытаться в рамках одного учебного пособия охарактеризовать весь процесс законотворчества до самых мельчайших деталей, раскрыть подробности всех операций, связанных с техническим оформлением и совершенствованием системы законодательства. Однако, хочется верить, что настоящая книга может послужить научно - методической базой по учебной дисциплине «Законодательная техника» и стать основанием для дальнейших научных исследований в этой области. Настоящее издание является вторым, исправленным и дополненным. При его составлении автором была учтена критика содержания первого издания, а так же изменения в действующем законодательстве. Использован опыт преподавания дисциплины в высшей школе, Кроме того, в пособие включено освещение некоторых моментов, которые в силу различных причин в первом издании не были исследованы. РАЗДЕЛ 1. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ. |