Законодательная_техника_2. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В

• Название: Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
• Анкор: Законодательная_техника_2.doc
• Дата: 22.04.2017
• Размер: 2.33 Mb.
• Имя файла: Законодательная_техника_2.doc
• Тип: Закон; #5175
• страница: 5 из 36

ГЛАВА 3. ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ЭЛЕМЕНТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Прежде чем перейти к изучению правил, принципов, приемов и способов законотворчества, необходимо более тщательно изучить, что же собой представляет система законодательства – конечный результат законотворчества и извечный предмет совершенствования как профессиональной деятельности законодателей. Для более полного и точного освоения законотворческой методики необходимо определить и провести тщательное исследование и классификацию нормативных правовых актов в их системе, сосредотачивая свое внимание на особенностях их формы и вида, определяя причины их специфики.
3.1. Понятие нормативного правового акта

Аксиомой юридической науки является функциональное назначение права. Право как социо – культурный феномен предназначено для регулирования общественных отношений, направления их в определенное русло, придания им общественно полезного направления. Право служит механизмом воздействия на общественную жизнь, на поведение членов общества, на деятельность социальных групп с целью защиты общественных интересов, способствования развитию необходимого для социального блага и развития варианта общественных отношений. Право выступает как инструмент достижения общественной необходимости.

Регулирование общественных отношений осуществляется путем воздействия на поведение их участников, через определение этого поведения.

В ходе своего развития человеческое общество разработало множество разнообразных способов регулирования поведения своих членов. Это и психологическое воздействие (на сознание индивида или общественной группы с целью создать внутреннее субъективное побуждение к совершению определенного деяния), и индивидуально – властные веления и культурологическое воздействие и многое другое. Однако, самым эффективным, самым практичным и применимым для регулирования социальных отношений и процессов, как показала история, является нормативное регулирование – с использованием норм, нормативно – властных предписаний.

Нормативное регулирование предполагает использование для воздействия на поведение людей норм, правил придающих общеобязательный характер определенному варианту поведения людей при определенных обстоятельствах. Основоположник классического правового нормативизма Ганс Кельзен писал: «Понятие «норма» подразумевает, что нечто должно быть или совершаться и, особенно, что человек должен действовать (вести себя) определенным образом»²¹.

Для регулирования общественных отношений используется огромный комплекс социальных норм: правовых моральных, корпоративных, этических, эстетических, религиозных, социо – технических и других. Действуя во взаимосвязи, переплетаясь и взаимодополняя друг друга, они образуют сложный механизм нормативного социального регулирования. Нас же в рамках изучения законодательной техники интересуют только нормы права, являющиеся, в силу того, что они регулируют наиболее важные, основополагающие общественные отношения, как бы верхним срезом, наиболее важной частью механизма нормативного социального регулирования. Нашей целью является выделение и изучение приемов и способов внешнего выражения именно этого специфического вида социальных норм.

В самом общем виде норма права как рычаг правового регулирования может быть определена как выражающее основополагающие интересы общественной жизни и развития общеобязательное правило поведение всех членов общества (или определенной их категории) в конкретной обстановке, предоставляющее им правомочия и возлагающее на них обязанности, тем самым регулирующее общественные отношения или одну из его сторон и в этих целях облекающее свое содержание в логическую структуру²². Правовые нормы (как и другие социальные нормы) создаются в процессе и в результате обобщения типовых и качественных многообразных действий и общественных отношений, обозначения тех из них, которые особенно важны для жизни и развития данного общества²³.

Однако, являясь проявлением и воплощением объективной социальной необходимости, норма права сама по себе воздействовать на общественные отношения не может. Она существует, если можно так выразиться, абстрактно, представляя собой модель поведения определённой категории участников общественных отношений в определённой ситуации, соблюдение которой ведёт к социальному благу. Для того, чтобы она могла служить социальным регулятором, воздействующим на поведение людей, она нуждается во внешнем формальном выражении, предполагающем точное формулирование, и официальном закреплении со стороны государства. Необходима определенная форма выражения нормы права, необходим источник права.

Правовой науке известен целый комплекс различных источников права, которые могут служить способом внешнего существования нормативно – правового предписания. В процессе своего развития человечество для воплощения нормы права в пригодную для регулирования форму использовало и государственно – властное санкционирование обычаев, и судебный прецедент, и положения соглашений, и религиозные нормы. Однако, в конце концов, в большинстве стран в качестве основного средства придания норме права определенной, санкционированной государством формы стали использоваться нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт представляет собой официальный акт (документ) специально уполномоченного органа государственной власти, содержащий нормы права (или отдельные их элементы). В современном мире нормативные правовые акты являются самой распространенной формой выражения правовых норм. Они обладают рядом характерных признаков, которые и определяют их сущность, особое место в системе правового регулирования и специфику процесса их принятия:

• 
  они представляют собой результат осознанной целенаправленной деятельности компетентных государственных органов (или должностных лиц) государства, а в некоторых случаях – специально уполномоченных общественных организаций;
  
• 
  они служат для внешнего выражения и формального закрепления общеобязательных правил поведения, носят регулятивный характер;
  
• 
  они принимаются и реализуются в особом порядке и имеют строго определенную форму, в результате чего как правило составляют единую иерархичную систему (исключение составляют разве что статуты в англо – саксонской правовой системе, которые казуальны и бессистемны);
  
• 
  они рассчитаны на постоянное (либо длительное) применение и адресованы либо ко всем участникам правоотношений, либо к какой – то их категории (но не к конкретным лицам).
  

С философско – правовой точки зрения, право выступает как содержание по отношению к законодательству, законодательство – как одна из внешних форм права, способов его внешнего выражения и формального закрепления. Нормативно – правовые акты являются формой объективного внешнего выражения закрепления нормативно – правовых предписаний и их формального выражения в качестве общеобязательного варианта поведения. Законы и подзаконные акты призваны отражать объективные потребности, лежащие в основе правового регулирования и в силу этого предполагают общеобязательность содержащихся в них требований. Отсюда можно сделать вывод, что именно функциональное назначение нормативного правового акта определяет все его внешние характеристики: вид, статус, форму, особенности разработки, принятия и вступления в законную силу, соотношение с другими составляющими системы законодательства.
3.2. Понятие законодательства и его значение в правовом регулировании общественных отношений.

Нормативные правовые акты в современном мире являются наиболее совершенной и наиболее активно применяемой формой права. Их широкому использованию, если так можно выразиться, популярности, способствует их приспособленность для централизованного, целенаправленного и динамично развивающегося регулирования общественных отношений, а так же (и это играет определяющую роль для законодательной техники) заложенная в них потенциальная возможность наиболее ясно, доступно и полно донести до сознания участников правоотношений смысл правового предписания. Нормативно – правовой акт представляет собой наиболее подходящую для осознания людьми форму выражения нормы права.

Именно в нормативно – правовых актах, в системе законодательства, которая их объединяет, открывается возможность наиболее оптимально реализовать такое необходимое требование к правовому регулированию, как строгая определенность, складывающихся в обществе отношений и их комплексов. Через законодательство можно предельно точно и четко закрепить юридически должное и юридически возможное поведение, а так же все условия, варианты и последствия такого поведения. Система нормативно – правовых актов делает возможным фиксирование предельной определенности во всем, что касается поведения участников общественных отношений и последствий их правозначимых деяний²⁴.

Создание порядка в общественных отношениях, придание им определенного направления становится возможным в результате воздействия на жизнь общества и на социальные процессы системы законодательства. Системность и иерархичность – важнейшие условия эффективности регулятивного воздействия нормативно – правовых актов²⁵.

Законодательство традиционно понимается многими обывателями и, даже, некоторыми юристами только как система законов. Подзаконные нормативно – правовые акты не признаются ее частью. Однако, такое представление неверно, оно слишком сужает возможности законодательства как социального института, как основной формы права. Полное и эффективное регулирование общественных отношений предполагает комплексное использование как законов, так и подзаконных актов, исключение из общей системы законодательства одного из элементов неизменно приведет к крушению системы правового регулирования, к его фрагментарности, сделает невозможным полноценное и всестороннее воздействие на комплекс общественных отношений. Законы и подзаконные акты не просто связаны – они взаимоопределяют и дополняют друг друга. Подзаконные акты, издаваемые не просто в соответствии с законами, но во исполнение их, являются своего рода их продолжением, связующим звеном с жизнью. Без них одни только законы не в состоянии полностью определить все поведение людей – они не могут быть достаточно ясны и подходить для всех случаев, конкретные жизненные ситуации требуют уточнения принципиальных положений законов, их подробной привязки к конкретным обстоятельствам, которые просто невозможно предусмотреть в законе полностью. Поэтому при характеристике законодательства как регулятивного инструмента необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав не только законы, но и подзаконные нормативно – правовые предписания.

Исходя из вышеизложенного, законодательство можно определить как систему взаимосвязанных, взаимодействующих и взаимоопределяющих нормативно – правовых актов, действующих в государстве. Из такого определения мы будем исходить, характеризуя процесс создания нормативно – правовых актов и основные правила и приемы законодательной техники.

Основные приемы, способы и принципы для изложения текста законов и подзаконных актов одни. При помощи нормативных обобщений, выраженных в системе законодательства, оказывается возможным:

• 
  выразить и формально закрепить в виде строго определенных по содержанию и максимально доступно для сознания правил объективно необходимых требований к поведению участников общественных отношений;
  
• 
  выработать систему правовых категорий – понятий, содержащих элементы правовой нормы, специальных юридических терминов, в результате чего возникают юридические конструкции – системы функционально взаимосвязанных юридических понятий, исходные звенья правовых идей и принципов, лежащие в основе системы правового регулирования;
  
• 
  придать правовому воздействию на поведение людей, на общественные отношения системный характер, ибо из всех правовых форм законодательство в наибольшей степени системно, предполагает органически единый кодифицированный характер нормативно – правовых предписаний.
  

Юридические средства, базирующиеся на системе законодательства, законодательные правовые конструкции приобретают комплексный, взаимосвязанный, взаимодополняющий и взаимоопределяющий характер²⁶.

Законодательство наиболее подходит для выражения норм права в современном обществе. Это подтверждается тем фактом, что единая система нормативно правовых актов в подавляющем большинстве развитых государств в настоящий момент используется в качестве основного источника права²⁷. Преимущества законодательства как формы (источника) права объясняются такой ее чертой как системность. Именно в законодательстве как в единой системе нормативно – правовых актов в полной мере проявляется регулятивная сила нормативно – правовых предписаний, их значение в праве для выполнения главной функции социального феномена права. Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие преимущества законодательства перед другими источниками права:

1. 
   Единство и унифицированность законодательства в масштабах всей страны. При выборе варианта правозначимого поведения у участника общественных отношений не возникнет сложностей с определением правового предписания – их система едина и предусматривает комплексное регулирование всех общественных отношений. Ни стихийно и фрагментарно складывающаяся система правовых обычаев, ни зависящие от воззрений авторов правовые доктрины, ни, тем более, судебные прецеденты, определяемые индивидуальной позицией судьи по конкретному делу, ни регулирующие только определенные фрагменты общественных отношений правовые договоры, ни религиозные нормы – ни один другой источник права не способен обеспечить единство и правового регулирования. Системность правовых предписаний – важнейший козырь системы законодательства, выгодно выделяющий ее из числа других форм (источников) права.
   
2. 
   Полнота регулирования общественных отношений. Системность законодательства предоставляет возможность системного воздействия на общественные отношения. В результате законодательство дает возможность урегулировать все элементы общественных отношений едино и комплексно, избегая пробелов (точнее – своевременно их восполняя). Во – многом, полнота регулирования законодательством общественных отношений является результатом сознательности и планомерности законотворческого процесса.
   
3. 
   Оптимальная ясность и четкость предписаний. Нормативные правовые акты создают возможность (при условии профессионализма их создателей) изложить все структурные элементы нормы права наиболее полно и доступно для понимания субъекта правоотношений. В отличие от других источников права, законодательные акты всегда предельно четки и конкретны, так – как являются результатом целенаправленной деятельности, смысл которых – сформулировать модель поведения людей. Во многом, этому способствует научно разработанная специальная методика изложения текста нормативных правовых актов, единство и унифицированность используемой терминологии и системы юридических конструкций.
   
4. 
   Возможность совершенствования. Любая система законодательства предусматривает специальный механизм, который позволяет вносить в нее изменения и дополнения, совершенствуя ее и устраняя неправовые элементы, без снижения регулятивных возможностей. Системность и единство законодательства при технически правильном и грамотном изменении не страдают. Вносимые в конкретные нормативно – правовые акты изменения органически вписываются в единую систему законодательства, не внося беспорядка и противоречий, что во – многом объясняется тем, что законотворчество представляет собой волевую, сознательную, системность которой определяется единством целей ее участников.
   
5. 
   Непротиворечивость. Законодательное регулирование общественных отношений предусматривает наличие особого механизма преодоления коллизий (противоречий) между положениями нормативно – правовых актов. Только законодательство предусматривает возможность точно определить, какое из положений действует в случае коллизии нормативных правовых актов. В случае противоречия актов законодательства разной юридической силы действует акт большей юридической силы, в случае противоречия предписаний, содержащихся в актах равной юридической силы действует тот акт, который принят позже, и в случае коллизии между федеральным нормативно - правовым актом и актом субъекта федерации, такое противоречие разрешается в соответствии с конституционным принципом разделения компетенции между федерацией и ее субъектами в области законотворчества (в нашей стране – ст. 71-73 Конституции).
   

Вышеизложенное свидетельствует не только о преимуществах системы законодательства над другими формами права, но, так же, об особых требованиях, предъявляемых к процессу формирования этой системы. Все вышеизложенные преимущества существуют только при условии соблюдения основополагающих правил законодательной техники. Технические погрешности, неточности, нарушения принципа системности, допущенные при формировании единого механизма законодательства, оказываются губительными для полноценного правового регулирования. Несовершенство системы законодательства, являющееся результатом нарушений правил и принципов техники законотворчества, все ее преимущества, всю его регулятивную силу оборачивает против общества, во вред общественным интересам, которые должны выражаться в праве. Противоправный характер нормативно – правовых актов, и даже просто их неясность, несовершенство, регулятивная неполноценность очень дорого обходятся обществу – и негативные последствия этих явлений тем более тяжелы из–за того, что все возможности законодательного воздействия на социальные отношения реализуются уже во вред праву.

Формализм системы нормативно – правовых актов, позволяющий выразить правовое долженствование ясно, четко и закончено, в случае нарушения основных технических требований и правил нормотворчества, оборачивается несоответствием законодательного воздействия целям права и, что еще опаснее, невозможностью (или большими сложностями) своевременного оперативного исправления ситуации, приведением закона (или подзаконного акта) в соответствие с требованиями объективной социальной необходимости. «Именно то обстоятельство, что при помощи законов позитивное право становится стабильной формально определенной регулирующей силой, рассчитанной на непрерывное действие на неопределенное время, именно это обстоятельство – свидетельство того, что позитивное право оказывается на практике, в реальном бытии все же во многом несовместимым с другим его важным качеством, имеющим для позитивного права ключевое значение – с его предназначением быть живым правом²⁸.

Во – многом этот обоюдный характер регулятивных возможностей законодательства является результатом наличия возможностей законотворчества – целенаправленной деятельности по формулированию норм права в статьях нормативно – правовых актов по свободному усмотрению участников законодательного процесса²⁹. В идеале законодательное творчество должно быть основано на сочетании сильного и оригинального ума законодателя и научного его подхода к законотворчеству в сочетании с использованием знаний объективной социальной необходимости, ставшего результатом научного осознания основополагающих закономерностей жизни и развития общества, а так же основных технических правил и законов нормотворчества. В этом случае, во – первых, нормативно – правовой акт является точным выражением права и, во – вторых, обладая благодаря доступности для сознания смысла его предписаний максимальными регулятивными возможностями, оптимально эффективно с точки зрения общественного блага воздействует на общественные отношения, технически наилучшим образом воздействуя на сознание людей.

Однако, к сожалению, на практике нередко все бывает по – иному. Усилия участников законотворческой деятельности, забывающих о принципах и правилах законодательной техники, руководствующихся иными интересами, кроме правовых, приводят к тому, что все позитивные регулятивные свойства законодательства как социального института, его уникальная способность достигать максимальной определенности правовых требований и предписаний, его возможности воздействия на поведение людей могут приобрести негативный, не отвечающий потребностям и интересам жизни общества характер. В результате, во – первых, воздействие нормативно – правовых актов на общественные отношения приобретает (по крайней мере, отчасти) антиправовой характер, а во – вторых, все же нашедшие отражение в законодательстве нормы права оказываются просто не в состоянии выполнить свою регулятивную функцию. Фактически, в этом случае все позитивные качества и свойства законодательства перерастают в негативные, потенциальные преимущества не только не реализуются, но усугубляют вред. Во многом именно это и обуславливает отрицательные последствия законодательного воздействия и пренебрежительное (а иногда и враждебное) отношение людей к праву.

Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод об исключительной роли законодательства и системы его формирования в механизме правового регулирования. Нормативно – правовой акт лежит в основе правовой жизни и правового развития современности (несмотря на то, что в некоторых правовых системах его место на первый взгляд незаметно). Именно эта ведущая в правоотношениях роль и обуславливает важность научного изучения сущности нормативно – правовых актов, правил их составления и систематизации. Законодательная техника как научная база процесса создания системы законодательства является основой эффективного и полноценного правового регулирования посредством нормативно – правовых актов.