Законодательная_техника_2. Законодательная техника учебное пособие москва 2010 Чухвичев Д. В
 Скачать 2.33 Mb.
|
|
Глава верхней палаты парламента (или по его специальному поручению его заместитель) определяет комитет, ответственный за рассмотрение полученного федерального закона. Этот комитет рассматривает закон и простым большинством от числа присутствующих на заседании членов комитета принимает решение одобрить и не вносить его на рассмотрение верхней палаты парламента или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании. Рассмотрение принятого Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета верхней палаты парламента и предложенного этим комитетом проекта постановления палаты. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить или отклонить обсуждаемый закон без изменений или обсудить его на заседании палаты. Если федеральный закон обсуждается на заседании Совета Федерации, по результатам обсуждения принимается решение об одобрении закона или о его отклонении, которое оформляется специальным постановлением. Решение, определяющее судьбу федерального закона принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов верхней палаты парламента, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство членов Совета Федерации – не менее трех четвертей голосов от общего числа ее членов. В случае отклонения закона, Совет Федерации имеет право принять одно из следующих решений: об отклонении закона по причине его неприемлемости в целом, об отклонении закона ввиду неприемлемости отдельных его положений или частей. Поэтому в постановлении Совета Федерации об отклонении закона может содержаться перечень его структурных составляющих (глав, частей, статей, пунктов) по которым необходимо преодолеть разногласия между палатами парламента, а так же может содержаться предложение о создании специальной согласительной комиссии. При отклонении закона ввиду неприемлемости его отдельных положений принимаемое Советом Федерации постановление должно содержать предлагаемую редакцию конкретных структурных составляющих закона. Отклоненный Советом Федерации закон передается в профильный ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает суть возражений Совета Федерации, дает по ним заключения (об их обоснованности, правовом или неправовом характере, возможности изменения закона в соответствии с ними, последствиях таких изменений) и вносит в Государственную Думу предложения о преодолении разногласий. В нашей стране получила распространение практика создания специальных согласительных комиссий на паритетных началах из представителей палат парламента. Согласительная комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Согласительная комиссия рассматривает только те положения закона, по которым между Советом Федерации и Государственной Думой возникли разногласия. Цель такой работы – выработка согласованного предложения в виде единого текста разделов, глав, статей рассматриваемого закона, с содержанием которых высказал своё несогласие Совет Федерации. Решения согласительной комиссии принимаются путём раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия добивается преодоления возникших между палатами Федерального Собрания России разногласий по поводу положений закона, то решение об этом вносится на рассмотрение в Государственную Думу для повторного рассмотрения закона. Если Государственная Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить её работу, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии, либо отказаться от участия в её работе. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности преодоления возникших разногласий своим существующим составом, закон передаётся на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе либо отменить своё постановление об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции, либо изменить предложения об изменении отдельных его положений, либо изменить состав своей депутации в согласительной комиссии, либо отказаться от участия в её работе. Постановление согласительной комиссии о принятом решении не позднее, чем через пять дней после принятия направляется в Государственную Думу для повторного рассмотрения закона. В ходе повторного рассмотрения закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Внесение дополнительных поправок, выходящих за рамки возражений Совета Федерации не допускается. Закон считается принятым в редакции, соответствующей замечаниям Совета Федерации, если за него проголосовало простое большинство от списочного состава Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума не согласна с замечаниями Совета Федерации и не намерена вносить в текст закона соответствующих поправок, закон ставится на голосование в ранее принятой редакции и считается принятым, если в ходе этого голосования за него высказалось не менее двух третей от общего списочного количества депутатов. В противном случае закон считается не принятым55. Принятый нижней палатой парламента и одобренный верхней палатой закон идет на утверждение главе государства (в нашей стране – Президенту России). Процесс подписания главой государства принятого парламентом закона называется промульгацией. Только после того, как закон был утверждён президентом России, он приобретает юридическую силу, обязывающую всех находящихся на территории нашей страны лиц исполнять его. В соответствии с частью 2 статьи 107 Конституции России, Президент обязан в течение 14 дней с момента получения подписать принятый Федеральным Собранием закон или наложить на него вето. Он не вправе не подписать отклонённый им ранее закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение 7 дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания России об одобрении этого закона в первоначальной редакции. Президент как гарант Конституции, подписывая закон, подтверждает факт его конституционности, соблюдения процедуры принятия и возможность включения этого закона в систему законодательства для регулирования общественных отношений. Главе государства принадлежит право наложить вето на закон, отказаться от его подписания не объясняя причин этого, или же вернуть с мотивировкой этого решения в парламент. Отклоняя принятый парламентом закон, Президент предлагает собственную его редакцию (в целом или отдельных структурных составляющих) или просто сообщает в своём послании о нецелесообразности принятия этого закона. Однако, истинной причиной отклонения Президентом законов является, чаще всего, не нарушение его содержанием или процессом принятия требований Конституции, но принципиальное несогласие президента с его содержанием. В этом случае производится: а) рассмотрение Государственной Думой отклоненного президентом закона и его принятие в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции; б) рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение. Законы, возвращённые главой государства для повторного рассмотрения, направляются для заключения соответствующего комитета Государственной Думы или специально создаваемой комиссии нижней палаты парламента. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать в своём заключении Государственной Думе одобрить закон в ранее принятой редакции, одобрить его в редакции, предложенной Президентом, согласиться с отдельными изменениями, предложенными главой государства или же согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия этого закона в целом. Вопрос о повторном рассмотрении отклонённого Президентом закона включается в повестку дня заседания нижней палаты в первоочередном порядке. Повторное обсуждение отклонённого Президентом закона начинается в Государственной Думе с выступления представителя Президента, затем заслушивается заключение думского комитета или комиссии. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять отклонённый закон в редакции Президента. Закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло, депутатам предлагается проголосовать за повторное принятие закона в первоначальном виде, одобренном Государственной Думой в третьем чтении. То есть, при этом парламент не обязан учитывать мнение Президента о законе, высказываемое главой государства при вынесении решения о наложения вето на этот закон, парламент вправе преодолеть вето Президента, утвердив и подтвердив первоначальную редакцию отклонённого Президентом закона. По общему правилу вето президента преодолевается путем повторного принятия закона в той же редакции квалифицированным большинством в две трети голосов от общего списочного состава депутатов. В случае, если такое квалифицированное большинство голосов набрать не удается, парламент обязан пересмотреть закон и принять его заново (пройдя все этапы обсуждения) в новой редакции – с учетом поправок Президента. В этом случае Президент уже не может отклонить закон после повторного рассмотрения – вторичное вето на закон наложено быть не может. В случае, если первые два решения не приняты, то осуществляется голосование по отдельным изменениям в тексте закона, предложенным Президентом. Каждое из отдельных предложений Президента считается принятым, если за него проголосовало две трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой закона, отклонённого Президентом, этот закон был принят в новой редакции (утверждены предложенные Президентом при наложении вето поправки), порядок рассмотрения и утверждения этого закона в Совете Федерации будет таким же, как и при первоначальном рассмотрении этого закона верхней палатой парламента. 6.5. Опубликование, регистрация и вступление в силу законов. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции России все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные законы, как уже указывалось выше, не применяются и не влекут правовых последствий как не вступившие в законную силу. Основополагающими документами, регламентирующим этот процесс в отношении законов являются Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Под официальным опубликованием понимается помещение полного текста закона (или иного нормативно – правового акта) в периодических изданиях – специально признаваемых законодательством средствах массовой информации. Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания такими изданиями являются «Парламентская газета», «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (статья 4 вышеуказанного закона). Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом Российской Федерации. После такого официального опубликования возможны несколько вариантов порядка вступления федерального закона и федерального конституционного закона в законную силу. Федеральные законы и федеральные конституционные законы по общему правилу, установленному статьёй 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» вступают в силу по истечении десяти дней с момента их официального опубликования. Однако, возможно установление специального порядка вступления закона в силу. Порядок вступления в силу документа может быть определен в самом законе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается следующая формулировка: «Вступает в силу по истечении (указывается срок) после официального опубликования». Возможно определение порядка вступления в силу закона отдельным документом - законом о введении его в действие (такой порядок часто применяется при издании кодексов). Однако, в любом случае закон не может вступить в силу до его официального опубликования. Установление точного срока вступления в силу федерального закона или федерального конституционного закона целесообразно в случае, если этот акта законодательства велик по объёму и играет большую роль в регулировании общественных отношений, в жизни общества. Такая ситуация возможна, например, если это кодекс или иной закон, являющийся основой законодательного выражения норм отрасли или большого и специфичного института права. Субъектам правового регулирования требуется много времени на изучение и усвоение его положений, на формулирование моделей своего поведения в соответствии с ним для различных ситуаций. Время требуется так же для осуществления необходимого людям для полноценного регулятивного использования этого закона его толкования – как официального, так и неофициального. Кроме того, органы исполнительной власти должны привести массив подзаконных актов в соответствие с новым законом, а если этот закон объёмен и важен – система этих актов может быть велика и сложна. Некоторой особенностью отличается процесс вступления в силу законов, законов, устанавливающих новые налоги или вносящих изменения в действующее налоговое законодательство. П. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ устанавливает, что федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия. Налоговый кодекс РФ предусматривает также, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Нормативно – правовые акты о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Такой порядок вступления в силу законов, регламентирующих налоговые правоотношения необходим для того, чтобы хозяйствующие субъекты и иные налогоплательщики, в обязанность которых вменяется представление в налоговые органы бухгалтерского баланса и иной налоговой документарной отчётности, имели возможность закончить налоговый год и представить такую отчётность по определённым, не изменяющимся правилам. 6.6. Особенности процесса принятия федеральных законов о федеральном бюджете (бюджетных законов) и законов о ратификации международных договоров (ратификационных законов) Определенной спецификой отличается процедура принятия федерального закона о государственном бюджете России. Эта специфика объясняется как особенностями самого закона (его формы, его юридической силы, которая неизменно носит временный характер), так и особой ролью этой формы законов в правовом регулировании, специфическими функциями, которые присущи бюджетным законам. Процесс принятия этой формы законов регламентируется главой 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетные законы в нашей стране принимаются периодически. В настоящий момент бюджетный период (срок, на который составляется бюджет и, соответственно, принимается федеральный закон об утверждении федерального бюджета) составляет три года – очередной финансовый год и плановый период. Проект федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания России вправе вносить только один из субъектов законодательной инициативы – Правительство России. Такой проект должен быть внесен на рассмотрение нижней палаты парламента не позднее 26 августа года, в течение которого бюджет должен быть утверждён (текущий финансовый год). Одновременно с законопроектом, в Государственную Думу вносится целый комплекс документов, перечисленных в ст. 192 Бюджетного кодекса России и предназначенных для обоснования положений бюджета (в этот перечень входят, например, проекты федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета, прогнозы исполнения федерального бюджета, основные показатели государственного оборонного заказа, проект программ государственных внутренних и внешних займов России в течение года и многое другое). В тот же срок текст законопроекта представляется Президенту России. В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной бюджетный период и представляет их на рассмотрение Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях (а не в трёх, как обычно). В первом чтении, которое не должно длиться более 30 дней, Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета; общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума может: - передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджет, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета; - вернуть указанный законопроект в Правительство Российской Федерации на доработку; - поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Предварительно субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. В соответствии с такими поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы о принятии во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете и о распределении расходов федерального бюджета на очередной финансовый год по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Государственная Дума обязана рассмотреть во втором чтении такой законопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются документы, приложенные к законопроекту о бюджете. Утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год, государственной программы вооружения на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на очередной финансовый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год, а так же перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый период (три года) в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет по бюджету проводит экспертизу представленных поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, рассматриваемым в третьем чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты. Поправки, не прошедшие такую экспертизу, рассмотрению не подлежат. Бюджетный Кодекс предусматривает еще целый ряд поправок, не подлежащих рассмотрению Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Государственная Дума рассматривает в четвертом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. При рассмотрении в четвертом чтении указанный законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон о федеральном бюджете подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации. В течение одного месяца со дня подписания федерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации направляет в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При рассмотрении его Советом Федерации, федеральный закон о федеральном бюджете голосуется на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный бюджетный закон о в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете. Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в одном чтении. Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете передается в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы. Особый порядок существует и для федеральных законов, имеющих целью ратификацию международного договора Российской Федерации (ратификационного закона). Этот порядок регламентируется специальным законодательством, в частности, Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Специфика принятия таких законов обусловлена тем, что он представляет собой способ формального введения в отечественную систему законодательства нормативных положений, закрепленных в международных актах Российской Федерации. Ратификации в форме принятия специального федерального закона подлежат международные договоры Российской Федерации: а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации. е) при подписании которых стороны (в том числе, Российская Федерация) договорились о необходимости их дальнейшей ратификации Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, решения о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу соответственно Правительством Российской Федерации. Впрочем, Правительство Российской Федерации вправе в случае необходимости представить Президенту Российской Федерации предложение о внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о ратификации международного договора, решение о подписании которого было принято самим Правительством. Предложения о ратификации международных договоров в форме принятия федерального ратификационного закона представляются Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. К представляемому в Государственную Думу проекту федерального закона о ратификации международного договора прилагаются: - заверенная копия официального текста международного договора; - обоснование целесообразности его ратификации; - определение соответствия договора законодательству Российской Федерации; - оценка возможных финансово - экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующее решение. Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. 6.7. Особенности процесса подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов. Процедура принятия подзаконных актов отличается значительно меньшей формальностью. Это обуславливается вторичной (по сравнению с законами) юридической силой, производным от законов смыслом, меньшим, подчиненным значением, а так же упрощенной структурой этих актов. Единой нормативной системы регулирования этого процесса не существует – фрагментарно урегулированы некоторые отдельные моменты, причем, в основном, на уровне министерств и ведомств. Создание подзаконных нормативных правовых актов, как правило, является смысловым продолжением принятия закона. Подзаконные акты как единый комплекс представляют собой нормативно – правовым механизмом реализации законов, их наличие в достаточном количестве и системность является необходимым условием для того, чтобы законы стали полноценным регулятором общественных отношений. Обычно, концепция законопроекта содержит перечень подзаконных актов, которые должны быть приняты для обеспечения реализации принимаемого закона. Таким образом, факт принятия закона может рассматриваться как официальное задание органам исполнительной власти создать предусмотренные концепцией законопроекта подзаконные акты. Концепция законопроекта может рассматриваться как основание планирования создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Разработка проектов Указов Президента в нашей стране осуществляется, как правило, сотрудниками Администрации Президента. Впрочем, в этом процессе могут принимать участие и иные государственные служащие, например – сотрудники министерств и ведомств, специализирующихся в регулируемой сфере. В этом случае сотрудники Администрации Президента осуществляют координацию их деятельности. Проекты Постановлений Правительства, напротив, чаще создаются именно сотрудниками министерств и ведомств. Этому способствует как правило имеющая место узкая специализация таких подзаконных актов. В функции сотрудников аппарата правительства входит, как правило, только общее руководство их деятельности, а так же конечная обработка и редактирование проектов Постановлений Правительства. Проекты ведомственных актов (приказов, постановлений, распоряжений) готовятся сотрудниками юридических подразделений министерств и ведомств. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. Акты издаются только самими ведомствами. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать никакие нормативные правовые акты. Проект подзаконного нормативного правового акта министерства или ведомства может в соответствии с законодательством подлежать согласованию с определенными заинтересованными министерствами и ведомствами. Такое согласование необходимо в любом случае, если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами руководителей этих министерств (ведомств). Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Процедурой принятия нормативного правового акта является его подписание. Указы Президента подписывает Президент России. Постановления Правительства подписываются Председателем Правительства России. Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечение семи дней с момента официального опубликования, иные – с момента подписания. В те же сроки вступают в силу имеющие нормативный характер указы Президента России. Нормативные правовые акты министерств и ведомств подписываются руководителем (министром или главой ведомства – председателем). Однако, для вступления в силу этого вида нормативных правовых актов необходима специальная процедура. Как уже отмечалось выше, для большинства актов министерств и ведомств является обязательным их регистрация в Министерстве юстиции России. Такая регистрация осуществляется после подписания акта министром или руководителем ведомства (председателем). Ведомственный акт приобретает юридическую силу только после такой регистрации. Необходимость и порядок такой регистрации утверждаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г. №1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: - гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; - гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; - механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) руководителем министерства (ведомства) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия). Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. К ведомственному нормативному правовому акту, представляемому в Министерство юстиции России для регистрации прилагается справка, содержащая: основания издания этого нормативного правового акта; сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу (как о законах, так и подзаконных актов, прямо или косвенно связанных по предмету правового регулирования с издаваемым министерством или ведомством актом) и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным. Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представляющего акт на регистрацию. Осуществляемая Министерством Юстиции государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: - юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; - принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; - присвоение регистрационного номера; - занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца. В случае, если в результате юридической экспертизы будет установлено несоответствие ведомственного акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы, регистрация не производится и ведомственный акт в законную силу не вступает. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции. Регистрации в том же порядке подлежат и любые изменения, вносимые в действующие акты министерств и ведомств. Созданные подзаконные акты в большинстве своем, как и законы, подлежат официальной публикации в средствах массовой информации. Порядок такого опубликования определяется Указом Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Не подлежат публикации только подзаконные акты, содержащие сведения, отнесенные действующим законодательством к государственной тайне (в качестве таких актов в нашей стране могут выступать Постановления Правительства России и нормативные правовые акты министерств и ведомств). Изданиями для публикации актов Президента РФ и актов Правительства РФ являются (как и в случае с законами) «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации» (п. 2 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763), нормативные правовые акты министерств и ведомств публикуются в «Российской газете». Для нормативных правовых актов Центрального Банка РФ официальным источником опубликования является «Вестник Банка России». Нормативные правовые акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) подлежат опубликованию в специальном ведомственном издании «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг». Указы Президента Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания. Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования (пункты. 5 и 6 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.96 N 763). Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания и не подлежат опубликованию. Нормативные правовые акты министерств и ведомств вступают в законную силу только после их регистрации, осуществляемой Министерством юстиции. Цель этой регистрации – проведение специальной экспертизы для установления соответствия принятого ведомственного акта законам и высшим подзаконным актам (Указам Президента и Постановлениям Правительства). Ведомственные акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законом порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
|