вкр, Грачева Е.П.. Обусловлена масштабом функционирования государственных казенных учреждений в Российской Федерации
 Скачать 84.19 Kb.
|
|
Введение Актуальность темы исследования обусловлена масштабом функционирования государственных казенных учреждений в Российской Федерации. Согласно статистическим данным, в России существует около 140 организаций казенного типа, 64% из них ведут свою деятельность на региональном уровне, а остальные – на федеральном. Все вместе они составляют около 10% от общего числа государственных учреждений страны[2, 10, 23]. К казенным учреждениям относятся организации в таких важных сферах как здравоохранение, военная промышленность, министерство внутренних дел, образование и наука. Именно поэтому, учитывая их значимость и влияние на население, важно изучать правовую основу деятельности казенных учреждений, законодательную базу, а также обеспечивать ее своевременную модернизацию, соответствие текущим реалиям. Научной новизной работы является рассмотрение сущности и финансово-правового статуса казенных учреждений в разрезе нормативно-правовой и прикладной востребованности. Объектом исследования дипломной работы выступают общественно-научные отношения в сфере функционирования казенных учреждений Предмет исследования – практика функционирования, законодательство, регулирующее деятельность в казенных учреждениях. Целью работы представляется определение правового статуса государственных казенных учреждений, регулирования финансового обеспечения деятельности и правового режим их имущества. Для достижения цели в научной работе поставлены и последовательно решены следующие задачи: - рассмотрены теоретические основы правового статуса государственной казенной организации в Российской Федерации; - определен порядок их создания и ликвидации; - выявлен правовой статус федеральных казенных учреждений; - исследовано государственное задание как основа их деятельности; - изучен правовой режим источников финансирования казенных учреждений; - проанализированы правовые особенности налогообложения казенных учреждений; - дана характеристика правового режима их имущества; - раскрыты особенности права оперативного управления имуществом, предоставленным государственным учреждениям; - обозначен правовой режим средств, полученных казенными, бюджетными и автономными учреждениями от приносящей доход деятельности. Методологическую и теоретическую основу дипломной работы составляют следующие методы: синтез, логический и исторический; а теоретическую основу - Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Федеральные законы, иные нормативно-правовые акты, основные положения содержащиеся в публикациях отечественных ученых: Авагян Ю.А., Милета В.А., Арустамян А.С., Беляков А.М., Болдырев В.А., Васильева Т.В., Душкин А.В., Жигалов Д.В., Загребнев А.А., Землина О.М., Ковальчук И.С., Кузнецова Т.А., Маслова Е.А. и других. В процессе написания дипломной работы были рассмотрены различные информационные источники: учебники журнальные статьи, интернет-ресурсы. Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Казенные учреждения созданы для осуществления полномочий государственной власти, их функций. Их главное отличие от вышеприведенных – финансирование в рамках сметы, утвержденной федеральным исполнительным органам власти. 2. Процедуры создания и ликвидации казенного учреждения Российской Федерации имеют свои особенности. Вначале создается проект утверждения, в котором указаны: тип и название организации; цель деятельности; наименование органа, которому она подчиняется; информация о закрепленном имуществе; максимально допустимое число сотрудников; этапы и сроки создания. Дополнительно прикладывается пояснительная записка. Как и при создании перед вынесением решения о ликвидации, учредителем составляется проект утверждения и пояснительная записка. 3. Государственная казенная организация в Российской Федерации имеет особый нормативно-правовой статус, который характеризуется: узконаправленной деятельностью; приближенностью к социальной сфере; высокой долей бюджетных средств в общем объеме финансирования; ограничением в извлечении прибыли, невозможность самостоятельно ей распоряжаться; владением имуществом на праве оперативного управления; низким уровнем правовой ответственности по возникшим обязательствам. 4. Деятельность казенных организаций напрямую связана с предоставленным им государственным заданием, поскольку на его основе создается прогноз бюджетной сметы, величина финансирования, количество заключенных контрактов, отчетная документация. Порядок создания государственного задания установлен Правительством, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или региональным, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период. 5. Финансы государственных организация являются инструментом расчета в процессе ведения гражданских правоотношений, для оплаты заключенных контрактов и договоров на оказание услуг или выполнение работ, поставку товаров; служащих для поддержки функционирования учреждения. Федеральные государственные казенные учреждения вправе получать дополнительное финансирование в виде грантов от негосударственных фондов, физических и юридических лиц, в том числе и иностранных, при отсутствии условий их возврата или получения взаимовыгоды различных форм. Полученные средства должны использоваться в соответствии с основными целями деятельности организации. 6. Казенная организация имеет следующие налоговые обязательства: ведение налогового учета и своевременное предоставление налоговой отчетности; уплата следующих налогов: НДС, налога на прибыль, налога на имущество, транспортного налога. Если налог не будет вовремя оплачен, государственный орган вправе взыскать его в судебном порядке. Однако применить внесудебный порядок взыскания задолженности к казенному учреждению налоговая организация не в праве из-за наличия у них лицевых счетов и права только оперативного управления имуществом. 7. Казенная организация представляет собой учреждение, созданное для исполнения государственных полномочий власти путем оказания услуг населению в различных сферах, оно находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Учредитель реализует следующие функции: определяет список особо ценного движимого имущества; согласовывает и утверждает распоряжение особо ценным движимым имуществом; дает разрешение на его передачу. 8. Государственные организации распоряжаются предоставленным им имуществом лишь на праве оперативного управления. Применительно ко всем типам учреждений это осуществляется посредством закрепления необходимого имущества, а также финансового обеспечения путем доведения необходимых лимитов бюджетных обязательств в соответствии со сметными назначениями. В отношении иных типов учреждений предоставляются субсидии, рассчитанные исходя из показателей государственного задания. 9. Согласного правового статуса, казенная организация вправе получать некоторые доходы: средства, полученные от использования и ликвидации государственного имущества (только с разрешения его собственника); доходы от выполнения работ и услуг (если возможность их получения предусмотрена уставом учреждения и не противоречит основной цели его деятельности); денежные средства, внесенные добровольно, для реализации конкретных целей. Структура работы состоит из следующих частей: 1) введения, в рамках которого представлены: актуальность работы, предмет и объект исследования, цель и задачи; 2) первой части, где находится определение правового статуса государственных казенных учреждений; 3) второй части, в которой рассмотрен процесс регулирования финансового обеспечения деятельности; 4) третьей части, где приведен правового режим имущества государственных казенных учреждений; 5) заключения, где подведены итоги научной работы; 6) списка использованной литературы. Апробация результатов. Выводы и результаты работы нашли отражение в следующих публикациях автора: «Особенности правового статуса в государственной казенной организации в современной России», журнал «Актуальные проблемы права, государства и экономики»: 2021. – 159, [1] с.; «Особенности проведения государственных закупок на территориях новых субъектов России», журнал «Студенческий»: 2022. – 206, [36] с. Глава 1 Правовой статус государственных казенных учреждений 1.1 Теоретические основы правового статуса государственной казенной организации в Российской Федерации Начнем рассмотрение теоретических основ правового статуса с анализа деятельности государственной казенной организации в Российской Федерации, т.е. государственного управления. Для данного термина существует несколько определений, в зависимости от масштаба, органа и его полномочий. Изучим наиболее распространенные. Зачастую государственное управление рассматривают в масштабе его воздействия: на страну, регион, конкретное учреждение. В самом широком смысле государственное управление рассматривается как деятельность правительства, реализация им своих полномочий. Согласно мнению ученых: «Государственное управление – это деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного плана во благо общества и укреплению государства» [28]. Для интерпретации в узком смысле характерно исследование государственного управления лишь в органах исполнительной власти. Опираясь на точку зрения Ольги Михайловны Землиной, кандидата юридических наук, доцента кафедры транспортного права в Российском университете транспорта: «Государственное управление – это деятельность специализированных органов государственной российской власти, направленной не только на обеспечение упорядоченного развития различных сфер общественной жизни. Государственное управление по данному подходом включает в себя только деятельность государственных органов исполнительной власти, у которых есть комплекс и правотворческих и организационно-распорядительных полномочий в узкой сфере по своей компетенции» [20]. Независимо от масштабов функционирования, главная цель государственного управления – это его эффективность. Для того, чтобы добиться эффективного государственного управления, необходимы четко проработать задачи и способы их достижения, т.е. создать государственную стратегию и тактики управления учреждением, регионом или страной. Стратегия государственного управления представляет собой план воздействия Правительства, федеральных и муниципальных органов власти, прочих государственных объединений на политическую, экономическую и социальную обстановку внутри страны в рамках своих полномочий. Главная цель стратегии – эффективное управление государством внутри страны, обеспечение стабильной и безопасной жизни граждан, установление общественного порядка, доступность качественного медицинского обслуживания, конкурентоспособного образования, высокого уровня благосостояния населения. Если вышеперечисленные признаки соблюдаются, то государственную стратегию управления можно считать эффективной. Если рассматривать эффективность стратегии государственного управления более в мелком масштабе, на уровне конкретного учреждения, то под ней следует понимать успешную реализацию организацией своих полномочий, достижение главной цели функционирование. Эффективное государственное управление на региональном уровне представляет собой обеспечение стабильной и безопасной жизни граждан, проживающих на территории региона; соблюдение установленного общественного порядка на вверенной территории; доступность качественного медицинского обслуживания, конкурентоспособного образования, высокого уровня благосостояния местных жителей. Стратегия – важнейший элемент эффективного государственного управления. Однако чтобы воплотить план в жизнь, необходим еще один элемент – достаточные полномочия государственных органов власти. Полномочия государственных органов власти – это их право на применение определенных мер по отношению к другим лицам, организациям. При наделении полномочиями круга должностных лиц, важно соблюсти золотую середину. Поскольку их избыток, равно как и недостаток, оказывают негативное влияние на личность и жизнь общества в целом, подрывает основы функционирования демократии, правопорядка и безопасности, способствует утрате доверия к власти среди населения. Оптимальным государственным механизмом выделения полномочий является соотношение прав должностных лиц, при которых они могут качественно и своевременно исполнять служебные обязанности, с ответственностью за неправомерное их применение. Таким образом, механизм государственного управления строится на эффективной стратегии и оптимальном распределении полномочий органов власти, для ее осуществления. Основным элементов государственного механизма управления является деятельность органов власти, учреждений. По мнению Душкина Александра Викторович, профессора кафедры информационной безопасности Национального исследовательского университета «МИЭТ»: «Государственное учреждение – это государственная организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан» [26] . В соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ «О некоммерческих организация» от 12.01.1996 г. государственные учреждения можно разделить на следующие виды: бюджетные, казенные и автономные. Бюджетным учреждением называется некоммерческий государственный орган, оказывающий услуги населению на бюджетной основе, т.е. за счет средств федерального или муниципального бюджета. Примером такого органа служат школы, больницы, научно-исследовательские центры и пр. Автономные учреждения, также как и бюджетные, представляют собой государственную некоммерческую организацию для выполнения работ и оказания услуг гражданам Российской Федерации. Ее главное отличие от бюджетной заключается в возможности ведения самостоятельных правоотношений с наемным персоналом, открытия специализированных счетов в банках и органах федерального казначейства, использования упрощенных систем налогообложения. В качестве примера автономного учреждения выступают дворцы пионеров, спортивные клубы, зоопарки и музеи. Казенные учреждения созданы для осуществления полномочий государственной власти, их функций. Они также как и бюджетные, автономные оказывают услуги и работы населению. Их главное отличие – финансирование по смете, утвержденной федеральным исполнительным органам власти. Примером казенных учреждения служат институты министерства внутренних дел, министерства обороны; военные комиссариаты; пробирные палаты министерства финансов. На основании Федерального закона Российской Федерации №83-ФЗ от 08.05.2010 г. к казенным учреждениям также относятся: а) управления воинских частей Вооруженных Сил, военные комиссариаты, органы управления их внутренними войсками, органы управления войсками по гражданской обороне, соединения, воинские части внутренних войск, и других войск, воинских формирований; б) учреждения УИС, следственные изоляторы и иные, специально созданные для обеспечения работы уголовно-исполнительной системы; в) организации реабилитации инвалидов и несовершеннолетних; г) организации Министерства внутренних дел, Главного управления специальных программ Президента, Федеральной миграционной службы, таможенной службы Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, и специальные, воинские, объекты противопожарной службы, аварийно-спасательные формирования органов государственной исполнительной власти; д) психиатрические больницы [1]. Таким образом, теоретические основы правового статуса государственной казенной организации в Российской Федерации берут свое начало с анализа ее деятельности. Для термина «деятельность казенного учреждения» существует несколько определений. В широком смысле государственное управление рассматривается как деятельность правительства, реализация им своих полномочий. Для интерпретации в узком смысле характерно исследование государственного управления лишь в органах исполнительной власти. Независимо от масштабов функционирования, главная цель государственного управления – это его эффективность, которую можно достичь лишь с качественно продуманной стратегией и наличием достаточных полномочий представителей государственных органов власти. Существуют следующие виды государственных учреждений: бюджетные, казенные и автономные. Бюджетным является некоммерческий государственный орган, оказывающий услуги населению за счет средств федерального или муниципального бюджета. Автономная организация в отличие от бюджетной имеет право самостоятельно вести трудовые правоотношений, открывать счета в банках и органах федерального казначейства, применять специальные налоговые режимы. Казенные учреждения созданы для осуществления полномочий государственной власти, их функций. Их главное отличие от вышеприведенных – финансирование в рамках сметы, утвержденной федеральным исполнительным органам власти. Итак, мы рассмотрели теоретические основы правового статуса государственной казенной организации в Российской Федерации, определим особенности процедур ее создания и ликвидации. 1.2 Особенности процедур создания и ликвидации казенного учреждения Российской Федерации В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 №539 казенное учреждения может быть открыто в следующих случаях: 1) по утверждению Правительства Российской Федерации; 2) при изменении действующего типа учреждения, реорганизации. В первом случае в начале органом исполнительной власти федерального статуса, который осуществляет функции и полномочия выработки государственной политики нормативно-правового регулирования вносится проект утверждения, где содержится следующая информация: 1) тип и название организации; 2) цель деятельности; наименование органа, которому она подчиняется; 3) информация о закрепленном имуществе; максимально допустимое число сотрудников; 4) этапы и сроки создания. Дополнительно прикладывается пояснительная записка, в которой указано: 1) необходимость создания; 2) полномочия учреждения, виды оказываемых услуг. После принятия проекта и подписания утверждения, создается устав новой организации [32]. Еще одним вариантом создания государственного казенного учреждения служит реорганизация – изменение типа с переходом обязанностей и прав организации, которое может происходить как в форме присоединения, так и отсоединения, выделения. Решение об реорганизации, как и при создании, принимает орган исполнительной власти федерального статуса, который осуществляет функции и полномочия выработки государственной политики нормативно-правового регулирования. В решении указывают: число и название участников; форму; новое наименование учреждения; цель деятельности; количество сотрудников; этапы и сроки реорганизации. Отметим, проведение реорганизации не может снизить объем финансирования органа, если выполняемый им объем государственных услуг не изменился. Решение о смене типа учреждения без последующего перехода прав принимает Правительство Российской Федерации. В обязательном порядке в проекте решения должно быть указано: название действующего и создаваемого учреждения, его тип; наименование учредителя; цель деятельности; число сотрудников; этапы и сроки изменений. Дополнительно к проекту прикладывается пояснительная записка, после утверждения которого формируется устав нового учреждения[32]. Ликвидация происходит в соответствии со статьей 19.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и 5 разделом Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений. Ликвидация государственного казенного учреждения представляет собой прекращение ее деятельности, решение о котором принимает орган федеральной исполнительной власти. В решение должно быть: название и тип организации; ее учредитель, ответственный за ликвидацию и ответственный по оставшимся обязательствам учреждения. Как и в предыдущих случаях перед вынесением решения о ликвидации организации, ее учредителем составляется проект утверждения и пояснительная записка. После публикации проекта о ликвидации, сведения о начатой процедуре прекращения деятельности учреждения отобразятся в системе ЕГРЮЛ в течение 3 дней. Также в течение 14 дней должен быть утвержден состав комиссии по ликвидации, сроки и порядок ее закрытия. Комиссия по ликвидации: 1) представляет интересы предприятия в течении всего времени, до полного его закрытия; 2) составляет остаточный баланс после истечения 10 дней со срока окончания предъявления требований кредиторами; 3) при необходимости, реализует другие мероприятие, указанные в Гражданском кодексе Российской Федерации. Если у ликвидируемой ликвидации остается задолженность по обязательствам, то для ее погашения распродается имущество учреждения. Оставшееся имущество передают ликвидационной комиссии. Итак, особенности процедур создания и ликвидации казенного учреждения Российской Федерации указаны в Гражданском кодексе и Постановлении Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 №539. Создание государственного казенного учреждения происходит в случаях утверждения Правительства Российской Федерации и изменения действующего типа учреждения, реорганизации. Вначале создается проект утверждения, в котором указаны: 1) тип и название организации; 2) цель деятельности; наименование органа, которому она подчиняется; 3) информация о закрепленном имуществе; максимально допустимое число сотрудников; 4) этапы и сроки создания. Дополнительно прикладывается пояснительная записка, в которой указано: 1) необходимость создания; 2) полномочия учреждения, виды оказываемых услуг. После принятия проекта и подписания утверждения, создается устав новой организации. При ликвидации организации опираются на статью 19.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и 5 раздел Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений. Как и в предыдущих случаях перед вынесением решения о ликвидации организации, ее учредителем составляется проект утверждения и пояснительная записка. После публикации проекта о ликвидации, сведения о начатой процедуре прекращения деятельности учреждения отобразятся в системе ЕГРЮЛ в течение 3 дней. Также в течение 14 дней должен быть утвержден состав комиссии по ликвидации, сроки и порядок ее закрытия. Итак, мы изучили особенности процедур создания и ликвидации государственной казенной организации в Российской Федерации, рассмотрим ее нормативно-правовой статус. 1.3 Нормативно-правовой статус государственной казенной организации в Российской Федерации Нормативно-правовой статус государственной казенной организации прописан в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном Законе «О некоммерческих организациях» и иных нормативно-правовых актов, Бюджетном кодексе. Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует систему соподчинения, полномочия и зону ответственности государственной казенной организации. Деятельность казенной организации, как и любого другого государственного учреждения федерального, локального или регионального уровня власти, определяется ее статусом. Процесс взаимодействия государственного казенного учреждения от других типов учреждения отличается узконаправленностью, приближенностью к социальной сфере, большим объемом финансирования, но малым количеством его источников, редкой возможностью самостоятельного извлечения прибыли [35]. Почему казенные учреждения не могут получать доход от своей деятельности? Дело в том, что согласно ст. 50, 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, казенные учреждения не являются коммерческими, а значит целью их функционирования не может быть извлечение прибыли. На основании Бюджетного кодекса Российской Федерации цель их деятельности прописана в уставе. А значит, прибыль от осуществления деятельности казенных учреждений может быть лишь в случае, когда она получена при выполнении главной цели функционирования и полностью ей соответствует. Важно отметить, что в случае получения прибыли, казенная организация не может ей распоряжаться по своему усмотрению. Доход учреждения подлежит перечислению в бюджет соответствующего уровня [39]. Нормативно-правовой статус государственной казенной организации в Российской Федерации разнится со статусом бюджетной и автономной еще и в сфере имущественных отношений. Так, казенное учреждение из-за специфики своей деятельности не может стать собственником имущества, оно может им владеть только на праве оперативного управления, т.е. пользоваться и распоряжаться исключительно с разрешения собственника. Как правило, собственником является Росимущество. Если контролирующий орган не устроят методы пользования имуществом, его целесообразность применения, они вправе отозвать его из государственного казенного учреждения и перезакрепить за другим. Поэтому прежде чем использовать имущество, казенная организация согласовывает свои действия с контролирующим органом. Для этого составляется проект утверждения, который направляется в Росимущество и рассматривается в течение 15 рабочих дней. Если от Росимущества в течение 30 рабочих дней не поступает утверждение или мотивированный отказ, проект считается согласованным автоматически [1]. Рассмотрим, чем самостоятельно могут распоряжаться казенные организации. Во-первых, это предоставленные лимиты денежных средств, во-вторых – договорные обязательства. Таким образом, в рамках предоставленного финансирования организации могут заключать договоры на поставку товаров, работ, услуг; вести трудовые отношения. Однако и здесь не все так просто. Вести договорные отношения казенная организация, в зависимости от вида деятельности, обязана на основании конкурсных процедур 44-ФЗ от 05.04.2013 г. или 223-ФЗ от 18.07.2011 г. А численность штаба, как аттестованного, так и вольнонаемного регулируется нормами положенности и фиксированными окладами, указанными в Приказе 480 от 13.07.2019 г. и Федеральном законе 247-ФЗ от 19.07.2011 г. В случае некорректного исполнения контрактов и договоров, как со стороны заказчика (работодателя), так и со стороны поставщика (работника), государственное казенное учреждение вправе представлять свои интересы в суде. Еще одним ограничением в деятельности казенной организации служит невозможность предоставления и использования кредитов и займов, ценных бумаг, брокерских счетов, субсидий и субвенций [11]. Федеральный закон 7-ФЗ от 12.01.1996 г. дополнительно ставит прямой запрет казенной организации выступать учредителем или участником других юридических лиц. Отличительной особенностью нормативно-правового статуса государственной казенной организации в Российской Федерации является правовая ответственность по возникшим обязательствам [21]. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации казенное учреждение отвечает по своим обязательствам предоставленными ему лимитами бюджетных обязательств. Если их недостаточно, то остаточную ответственность несет собственник имущества, закрепленного за организацией [29]. Таким образом, нормативно-правовой статус государственной казенной организации в Российской Федерации характеризуется: 1) узконаправленной деятельностью; 2) приближенностью к социальной сфере; 3) высокой долей бюджетных средств в общем объеме финансирования; 4) ограничением в извлечении прибыли, невозможность самостоятельно ей распоряжаться; 5) владением имуществом на праве оперативного управления; 6) низким уровнем правовой ответственности по возникшим обязательствам. Итак, в первой главе мы рассмотрели правовой статус государственных казенных учреждений, проанализируем правовое регулирование их финансового обеспечения в следующей главе. |