Государственная служба дипломная работа. Государственная служба. Содержание Введение Раздел 1
 Скачать 0.56 Mb.
|
|
Содержание Введение……………………………………………………………………… 3 Раздел 1. Становление государственной службы России в историко-правовом аспекте…….…………………………………………... 8 1.1. Развитие государственной службы России с древнейших времен ……………..………………………………….……………….......... 8 Раздел 2. Система государственной службы России…………………….. 41 2.1 Понятие государственной службы..…………………………...... 41 2.2 Условия государственной службы……………………………… 47 2.3. Виды государственной службы…………………………………. 61 Раздел 3. Проблемы развития государственной службы на современном этапе………………………………………………………….……………..... 81 3.1. Актуальные проблемы государственной службы………….... 81 Заключение…………………………………………………………………... 104 Список использованных источников и литературы …………………….... 110 Приложения………………………………………………………………….. 117 Введение Важнейшим проводником реформ экономической, политической и административной систем, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является государственный аппарат, который традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Государственный аппарат создает единую основу, устойчивость и порядок1. Поэтому проблема повышения эффективности его деятельности представляется, особенно на современном этапе, крайне актуальной. Решение этой задачи, несомненно, поможет обеспечить действенное и стабильное проведение реформ, направленных на создание правового демократического государства с рыночной, социально ориентированной экономикой. Вместе с тем не следует забывать, что в любой системе социального управления, непосредственно или, в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей2. Таким персоналом являются государственные служащие. Поэтому определение их правового статуса как носителей части полномочий соответствующих органов государственной власти видится основополагающим для института государственной службы и деятельности всего государственного аппарата России. Тем более что государственная служба органично связана с органами государственной власти, которые реализуют через государственных служащих свои функции. В советский период истории России правовой статус абсолютного большинства государственных служащих ничем не отличался от правового статуса наемных работников (врачей, учителей, рабочих промышленных предприятий и других), занятых в различных сферах народного хозяйства, и регулировался общими для всех них нормами законодательства о труде. Исключение составляли лишь служащие так называемой милитаризованной государственной службы (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и другие), которые имели административно - правовой статус. Этот статус в основном определялся уставами и специальными положениями о прохождении службы. Конституция Российской Федерации 1993 г. принципиально изменила положение института государственной службы. Государственная служба была признана особым видом общественно полезной деятельности. Вполне очевидно, что подобная трансформация самого института государственной службы кардинально изменила также и правовой статус государственных служащих. Интенсивно начал формироваться самостоятельный нормативный правовой массив, регулирующий государственно-служебные отношения, включая правовой статус государственных служащих. Важными вехами этого процесса стали утверждение Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2267 Положения о федеральной государственной службе и принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ, которые закрепили основы правового статуса российских чиновников1. Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации») и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Во многие законы, регламентирующие прохождение государственной службы различных видов, внесены разнообразные и многочисленные изменения и дополнения. Все это свидетельствует о совершенствовании правового регулирования государственной службы в РФ. Однако имеются определенные противоречия и проблемы в данном регулировании. Актуальность выбора темы настоящей работы объясняется и тем, что правовое регулирование государственной службы занимает одно из ведущих, существенных мест в науке и отрасли конституционного (государственного) и административного права России. Цельюнастоящей работы является исследование проблемы правового регулирования государственной службы в РФ, а также выявление возможностей повышения эффективности деятельности государственной службы. Для этого в исследовании ставятся и решаются следующие задачи: определить и комплексно охарактеризовать и проанализировать правовое регулирование государственной службы в РФ; показать развитие, понятие, условия и виды государственной службы в РФ; рассмотреть методологию формирования организационных структур управления, сущность, функции и задачи государственной службы, правовой статус государственного служащего, его профессиональную деятельность; выявить актуальные проблемы государственной службы и ее правового регулирования. Объектом настоящей работы является правовое регулирование государственной службы в РФ как самостоятельный институт конституционного (государственного) и административного права России. Предметом настоящей работы являются взаимосвязанные и неотъемлемые элементы объекта настоящей работы. Хронологические рамки настоящей работы определяются периодом начало IX века н.э. по сегодняшний день. Теоретическую основу работы составляют научные труды ученых-цивилистов. Среди них работы таких известных юристов как: Гришковец А.А., Бабелюк Е.Г., Бахрах Д.Н., Кулешов И.В., Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Козбаненко В.А., Верхотуров Ю.И., Старилов Ю.Н., Ноздрачев А.Ф., Атаманчук Г.В., Демин А.А., Оболонский А.В., Чиркин В.Е., Куракин А.В., Буравлев Ю.М., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. и многих других. В дипломной работе использована следующая нормативно-источниковая база: Конституция Российской Федерации; Трудовой Кодекс РФ; Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»; Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ»; Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ»; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами РФ Трудового кодекса РФ»; Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»; Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»; Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Методологической базой работы являются: общенаучные, частно-научные и специальные методы: исторический, логический, метод определения, системно-структурный метод, формально-юридический метод, сравнительный, нормативно-правовой и другие методы. Структуру работы составляют: введение, три раздела, разбитых на подразделы, заключение, список используемых источников и литературы, приложение. Первый раздел носит информационно-теоретический характер, в нём рассмотрена история формирования организационных структур государственной службы. Второй раздел работы посвящена изучению той нормативно-правовой базы государственной службы, которая существует в данный момент, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также выявлению недостатков ней. В третьем разделе речь идет о проблемах правовой регламентации государственной службы, рассмотрены и проанализированы опыт управления государственной службы, проблемы, которые возникли в период ее становления и развития, и основные направления ее совершенствования. Раздел 1. Становление и развитие российской государственной службы в историко-правовом аспекте 1.1. Развитие государственной службы России с древнейших времен Государственное управление в своем полном, законченном виде возникает далеко не сразу. Для его появления и утверждения необходим ряд условий как социально-экономического и политического, так и демографического, и даже географического характера. Как известно, первое государство на территории России – Киевская Русь – складывается в IX-X вв. в форме раннефеодальной монархии и местных княжений. Но лишь с появлением в XV веке московского централизованного государства, обретением великими князьями значительных территорий, на которых были неприменимы прежние «домашние» методы и формы управления, бурным развитием частнофеодального землевладения, значительным усложнением и дифференциацией властных функций становится возможным говорить о государственном управлении как об отдельном и специфическом виде управления, выделившемся из общего массива государственных дел. Еще одна особенность истории государственного управления России, которую необходимо отметить, - это его дискретный, прерывистый характер. Это связано со спецификой российской государственности. Было по меньшей мере два исторических момента – в 1610-1612 гг. и в 1917г., - когда историческая преемственность резко прерывалась, так как фактически распадалось само государство1. Затем исторические традиции российской государственности восстанавливались, но уже с большими или меньшими изменениями. Еще один подобный разрыв пришелся на 1991-1993 гг., хотя полный распад государственности тогда, к счастью, удалось предотвратить. Этапы развития государственного управления в России. Основные периоды истории государственного управления в России в большинстве своем совпадают с важнейшими периодами истории России: - управление страной в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности (IX-XV вв.); - государственное управление в период сословно-представительной монархии и складывания абсолютной монархии (XV-XVII вв.); - государственное управление в период абсолютной монархии (XVIII-начало XX вв.); - государственное управление в период российских революций (1905-1917 гг.); - государственное управление в советский период (1917-1991 гг.); - государственное управление в постсоветский период (с 1991 г.). Рассмотрим указанные периоды подробнее. Управление государством на Руси в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности. Основные органы управления государством у славян сформировались из органов племенного общественного самоуправления. В Киевской Руси X-XI веков существовали следующие органы управления: - великий князь; - совет при князе (позже Боярская Дума); - вече. Функциями князя было издание законов, сбор дани, суд, командование вооруженными силами, руководство внешнеполитической деятельностью. Князья в ряде подчиненных им городов ставили своих наместников, именовавшихся посадниками. Эти должностные люди подчинялись великому князю, получая от него право сбора дани с тех или иных земель для своего содержания и обогащения («кормление»)1. Ряд ученых подчеркивают роль княжеской дружины в становлении государственной власти на Руси. Княжеская дружина состояла из двух частей, старшей и младшей. В старшую дружину входили бояре, отличавшиеся особой знатностью или заслугами. Они составляли княжеский совет (впоследствии Боярскую Думу), во многом определяли внешнюю и внутреннюю политику, из них подбирались воеводы, тысяцкие и др. В младшей дружине состояли люди более молодые и менее знатные. Но и они не просто представляли военную силу, а исполняли различные поручения великого князя в области управления страной, сборе лани и податей, в сфере дипломатических отношений и т.д., составив основу служилого сословия2. Вече было продолжением старых народных собраний. В нем участвовали все свободные жители городов. Руководила вечем городская верхушка. Вече собирало народное ополчение, решало другие вопросы обеспечения жизни города. Вторая половина XIII-первая половина XIV века не принесли кардинальных изменений в политическом устройстве Руси. Продолжалось дробление русских земель, возрастал сепаратизм удельных князей. Феодальную иерархию возглавляли великие князья, являвшиеся в свою очередь вассалами хана Золотой Орды. Им подчинялись удельные князья, бывшие полными хозяевами в своих владениях, еще ниже находились бояре и служилые люди. Последнее место занимали мелкие вотчинники, владевшие землями на принципе условного феодального держания. Именно они и составили основной костяк княжеской и боярской администрации. Князья опирались на Боярскую Думу, в аппарат которой входили дьяки и подьячие. Эволюция органов государственной власти в XV - начале XX веков. Важнейшей и определяющей особенностью политического и государственного устройства России в этот период было существование монархии. Самодержавие прошло в своем становлении и развитии несколько этапов. Первый пришелся на XIV-XVI века, когда в великом княжестве Московском с 1328 г. правители принимают титул «великого князя». По мере укрепления и расширения государства данный титул начинает звучать как «великий князь всея Руси». При Иване III (1462-1505 гг.) по отношению к московскому государю стали – пока еще эпизодически – использовать титулы «царь» и «самодержец». Второй этап в развитии самодержавной власти в России пришелся на XVI-XVII вв. Это было время, когда царю для осуществления своей власти приходилось обращаться к услугам Боярской Думы, Земских Соборов и других представительных органов управления. Этот период характеризуется как период сословно-представительной монархии. Третий этап развития самодержавия в России – XVIII-XIX вв., когда приходит абсолютная монархия. Необходимо сказать, что российский абсолютизм неразрывно связан с усилением роли государства во всех сферах жизни общества, крепостничеством, военно-колониальной политикой царизма, политической нестабильностью и дворцовыми переворотами, обилием бюрократических норм и регламентов, сдерживающих развитие свободного рынка и гражданского общества. Неограниченная власть монарха просуществовала до 1905 г. Особенностью российского самодержавия, характерной для всех периодов его развития, был особый ореол самодержавной власти, выражавшийся в широко распространенном представлении о сакральном, священном характере власти царя, а также в представлении о непосредственной связи царя и народа. При этом бюрократический аппарат управления выглядел в глазах народа досадной помехой, мешавшей непосредственному общению народа с царем. В XVI-XVII веках к числу важнейших государственных институтов России того времени относятся приказы. Хотя первые их них появились ранее 1550-х гг., реальное рождение приказной системы управления происходило в эпоху Избранной рады1. Основой для ее рождения стали два центральных ведомства, несших важнейшие функции государственного управления: великокняжеские Казна (позже Казенный двор) и Дворец. Хранителем великокняжеской казны и архивов, которому подчинялись дьяки и подьячие, был казначей. Дворец возглавлялся дворецким. Отдельные отрасли управления поручались боярам. С 1550-х гг. постоянно действующими государственными учреждениями становятся приказы, обладавшие своей внутренней структурой, порядком деятельности и формой делопроизводства. Среди них можно выделить две группы. Первая группа приказов – это учреждения, ведавшие какой-либо отраслью или функцией государственного управления в масштабах всего государства (Разрядный приказ – военное ведомство, Поместный приказ, заведовавший государственными землями, Стрелецкий приказ – заведовал служилыми людьми, получавшими не земельное, а денежное или натуральное жалованье, Оружейный, Бранный, Пушкарский, Посольский, Разбойный, Ямской, Казенный приказы и т.д.)2. Приказы второй группы надзирали в административно-управленческом и судебном планах над определенными территориями и отдельными категориями населения. Структура приказов была примерно следующей: во главе стоял начальник – судья, в основном из членов Боярской Думы. Помощниками судьи были дьяки, набиравшиеся, как правило, из рядового дворянства или из духовенства. Им подчинялись подьячие – канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей. Расцвет приказной системы пришелся на XVII век. Всего к 1646 г. в России насчитывалось 26 приказов общегосударственной компетенции, 3 временных, 5 дворцовых, 3 патриарших. В них служило 866 приказных людей. Далее крупнейшие реформы аппарата государственного управления были проведены Петром I в начале XVIII века. Петр не сразу отказывается от приказной системы, но сливает приказы, близкие по функциям, создавая в то же время органы, способствующие усилению личной власти царя: Ближняя канцелярия (1704-1708 гг.), кабинет (1704-1727 гг.), Консилия министров (1708-1711 гг.). Создавались и новые приказы: Приказ военных дел, Преображенский приказ. Первой попыткой кардинальной административной реформы была губернская реформа 1708-1710 гг. Страна была разделена на губернии. Во главе губерний стояли губернаторы и генерал-губернаторы. Губернатор, сосредоточивший в своих руках основные военные и гражданские функции, имел помощника – вице-губернатора, обер-коменданта (ведал военными делами), обер-комиссара и обер-провиантмейстера и ландрихтера (ведал судом). Губернии стали делится на провинции во главе с воеводами, а провинции – сначала на уезды, потом на дистрикты (округа) во главе с земским комиссаром. Кардинальные реформы центральных органов власти начались с учреждения в 1711 г. Сената – высшего правительственного органа. Полномочия Сената весьма широки: попечение о правосудии, государственном бюджете, общем управлении, торговле и хозяйстве. Практически одновременно с Сенатом Петр организовал контрольно-ревизионный институт фискалов. Фискалы были обязаны выявлять и доносить обо всех действиях, наносивших ущерб государству (казнокрадство, взяточничество и т.д.). Жалованья они не получали – их награждали половиной конфискованного имущества за правильный донос. После изучения зарубежного опыта в 1718-1720 гг. вместо приказов было создано 11 коллегий. Каждая коллегия как звено новой системы органов управления имела строго определенные функции на всей территории страны. Новым был и их коллегиальный характер (на обсуждениях высказывались сначала младшие чины). Коллегия возглавлялась президентом, назначавшимся царем; вице-президент, советчики и асессоры назначались Сенатом и утверждались царем. Важнейшей реформой, оказавшей влияние на становление государственного аппарата, было введение Табели о рангах в 1722 г. Была создана четкая иерархическая система, закрепившая приоритет принципа выслуги и последовательного прохождения всех рангов над принципами знатности и родовитости, что означало определенную демократизацию правящего сословия, так как было узаконено приобретение титула дворянства выслугой и пожалованием государя. Вообще можно сказать, что российское чиновничество как самостоятельное и обособленное от остального общества сословие сформировалось к началу XVIII в. Именно к этому времени в стране, в армии и в сфере государственной службы произошли кардинальные перемены. Они были связаны, в частности, с учащением внешнеполитических и экономических контактов с Западом, социально-экономическим развитием России, переходом от службы государю к государственной службе, появлением постоянных должностей. Петровские реформы и провозглашение России империей обусловили протекание этого процесса в духе западно-европейской камералистской доктрины. Правовой основой этих изменений явилась известная «Табель о рангах всех чинов военных, статских и придворных, которые в каком чине». Она была введена в действие 24 января 1722 г. и закрепила сложившуюся систему иерархии чинов и должностей, просуществовав с незначительными изменениями до 1917 г. Согласно Табели о рангах все чины (далее речь пойдет лишь о гражданских чинах) делились на три группы. В высшую входили чиновники I—V классов, канцлер, действительные тайные и статские советники, занимавшие должности министров, членов Госсовета, директоров министерских департаментов, генерал-губернаторов и председатели уголовных палат губерний и т. п. Это была чиновничья элита России. Ко второй группе, включавшей в себя чиновников VI—VIII классов, относились коллежские и надворные асессоры, коллежские асессоры, занимавшие должности начальников отделений департаментов, министерств, полицмейстеров, градоначальников и т. д. Это было в основном ядро губернской администрации. В третью, низшую группу, объединявшую IX—XIV классы, входили титулярные советники, губернские и провинциальные секретари, коллежские регистраторы, которые работали в должностях городничих, уездных судей, казначеев, землемеров, заседателей и пр. Именно в их руках находилась власть на местах. Хотя основную часть корпуса государственных служащих по-прежнему составлял и дворяне, и Табель о рангах была ориентирована в первую очередь на них, изменение юридического положения служилого сословия, появление в нем лиц, служивших не только по «породе», но и по своим деловым качествам, привлекло к управлению государством выходцев и из других сословий. При Петре I чиновник уже с XIV класса получал личное, а с VIII (коллежский асессор) — потомственное дворянство1. Табель о рангах включал в себя не все служилое сословие. Значительную часть его составляла особая группа служащих, не имевшая классных чинов и работавшая канцеляристами, копиистами и пр. Основная масса их приходилась на органы местного управления. Так, по далеко не полным официальным данным, в 1775 г. в местном управлении из 4075 чиновников работало 3328 (81,7%). Служащие, не имевшие классных чинов, происходили в большинстве своем из непривилегированных сословий. Политика властей по отношению к ним не была однозначной. Очевиден ее продворянский характер: разночинцам и выходцам из податных сословий всячески затрудняли проникновение в государственный аппарат и продвижение по служебной лестнице. Ограничения эти не всегда оказывались эффективными, и правительство принимает меры уже для обеспечения особого юридического статуса чиновников недворянского происхождения, определяет особые источники материального обеспечения чиновников, относящихся к этой группе (постоянное денежное жалованье и пенсион). После смерти Петра I Сенат неоднократно переименовывался с пересмотром его компетенции и структуры в Совет, Кабинет, Канцелярию и др. Огромное значение имели проведенные Екатериной II в 1775-1785 гг. губернская и городская реформы. В целом же в XVIII веке в России неоднократно проводились реформы органов центрального и местного управления, имевшие целью укрепление абсолютной монархии. Характерной чертой становится все большая и большая бюрократизация государственного аппарата, увеличение числа чиновников. Усиливается роль специальных полицейских учреждений. Частью государственного аппарата становится церковь1. Характеризуя чиновничий мир России XVIII — начала ХIХ вв., следует иметь в виду, что в этот период чинопроизводство осуществлялось в основном за выслугу лет в порядке постепенности. Несмотря на то, что одним из главных принципов Табели было последовательное прохождение служащими всех рангов, начиная с самого низшего, дворяне располагали всеми возможностями для более быстрого карьерного роста, поступая на службу и получая первый классный чин еще в малолетстве. Выходцы же из податных сословий получали первый классный чин лишь в зрелые годы. Время нахождения в каждом чине составляло не менее 3—4 лет, что делало достижение высот государственной службы для простых людей делом весьма сложным и трудным. При этом помимо социального положения претендента и выслуги лет, имели определенное значение образовательный уровень, наличие протекции и близость к властьимущим. Хотя чиновничество и составляло особую, привилегированную социальную группу, наблюдалась весьма значительная дифференциация чиновников и по материальному положению, и по условиям службы. Так, различалось столичное и провинциальное чиновничество. Падение престижа гражданской службы на местах вызвало значительный отток служащих в столицы и губернские города. Только по этой причине в Санкт-Петербурге сверх штатов и без содержания работали тысячи человек, надеясь занять открывшуюся вакансию. После 1762 г. социальный состав чиновников меняется. Манифест «О вольности дворянской» позволил немалой части дворян оставить государственную службу. Соответственно в государственном аппарате возросло число выходцев из непривилегированных сословий, что привело к: резкому ухудшению качества управления на всех уровнях, росту бюрократизма. Этому во многом способствовали и условия службы: длительное (по 10-15 лет) пребывание в одном чине, что было нередким явлением для представителей низших сословий, не имевших высокопоставленных заступников, 12-часовый рабочий день, зачастую в неприспособленных зданиях. Чиновники, относившиеся к низшей группе классных чинов (IX—XIV классы), и канцелярские служащие характеризовались нерадением, плохой образовательной подготовкой, грубостью. Они зачастую отличались безнравственностью, брали взятки, пьянствовали и допускали волокиту в служебных делах. Имущественное положение основной массы государственных служащих было плохим. Разумеется, среди тех, кто занимал государственные должности, было немало честных и бескорыстно служащих Отечеству людей, в своей деятельности руководствовавшихся исключительно законами. Но в целом качество государственного аппарата оставляло желать лучшего. Вместо прежних 12 коллегий в 1802 г. Александр I учредил восемь министерств. Высшим административным органом стал Комитет министров, рассматривавший дела, которые не могли быть решены из-за отсутствия законов, а также связанные с надзором за государственным аппаратом1. Несмотря на все недостатки, наиболее действенными, рабочими органами в системе царского самодержавия были именно министерства. Они оказались более, чем другие российские органы государственного управления, приспособленными к нуждам развивающихся буржуазных отношений в стране. В 1810 году был создан Государственный Совет, ставший высшим законосовещательным органом. Он рассматривал законы и передавал их на утверждение императору2. При Госсовете действовала Государственная канцелярия, которая готовила дела, составляла мемории (т.е. выписки и доклады по делам), устанавливала очередность в их слушании, вела всю текущую переписку, отчетность. При Государственной канцелярии действовала Государственная типография. Сенат |