Государственная служба дипломная работа. Государственная служба. Содержание Введение Раздел 1
 Скачать 0.56 Mb.
|
|
. Указ о правах Сената был издан 8 сентября 1802 г. Сенат объявлялся верховным местом империи и наделялся большими правами: - власть Сената ограничивалась только императором; - Сенат был верховным местом империи по судебным делам, на его решения не было апелляции; - все императорские указы, общие и частные, в обязательном порядке направлялись в Сенат и им распубликовывались; - Сенату дано право входить с особым представлением к царю всякий раз, когда среди издаваемых законов будет обнаружен такой, исполнение которого затруднено неясностью текста, несоответствием с существующими нормами; - Сенат ведал вопросами высшей полиции в государстве, следил и обеспечивал общий порядок в стране; - Сенату предоставлено право ревизии всех учреждений в государстве; - Сенаторы за свои преступные деяния были подсудны суду самого Сената. Собственная Его Императорского Величества канцелярия.Собственная канцелярия императора была учреждена во 2-й половине 1812 г., в чрезвычайных обстоятельствах военного времени. В первые годы своего существования канцелярия занималась, в основном, военными вопросами. Позднее круг ее деятельности расширяется и включает многие вопросы гражданского управления. Канцелярию возглавлял А.А.Аракчеев1. Общей тенденцией перестройки государственного управления во второй четверти XIX века была военизация государственного аппарата. Некоторые ведомства, например: горное, лесное, путей сообщения, - были военизированы. Обычное гражданское управление также постепенно превращалось в управление - военное. К середине XIX в. во главе 41 губернии из 53 существовавших стояли военные губернаторы. Система управления страной достигла предельной централизации. Число чиновников в России за первую половину XIX в. увеличилось с 16 тысяч в 1801 г. до 76 тысяч к середине века2. Этот слой становился практически бесконтрольным со стороны императора, не имеющего возможности следить за ежедневной работой государственного аппарата. Вместе с тем, отсутствовал контроль за деятельностью чиновничьего аппарата со стороны российского общества, а в результате страной правил не только Зимний дворец, но и бюрократия. Чиновничество, бессильное перед самодержавием в лице своих министров, становилось практически неуязвимым как самостоятельная сила. Общие положения о принятии в гражданскую службу учитывали следующие критерии: - состояние лица или его происхождение; - возраст; - познания. В гражданскую службу по праву происхождения разрешалось вступать: - Дворянам родовым и детям личных дворян. - Детям финляндских чиновников не дворян, занимавших в гражданских управлениях Финляндии классные должности. - Детям священников и дьяконов православного и армянского вероисповеданий, кроме рожденных до получения их отцами сего сана; также детям евангелических и реформатских пасторов. - Детям купцов первой гильдии. - Детям приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов. Императорские указы 1762 и 1801 г. были направлены на привлечение к государственной службе дворян и их детей. Возраст, с которого начиналась государственная служба в начале XIX в., определялся 16 годами. Специальным положением, утвержденным в 1831 г., предписывалось воспитывать российское юношество от 10 до 18 лет либо в отечественных учебных заведениях, либо под надзором родителей и опекунов (т.е. домашнее образование), но обязательно в России, в противном случае человек лишался права на вступление в гражданскую службу. Исключение из этого правила допускалось лишь с разрешения императора по каким-либо важным причинам. Последний критерий - познания - требовал соответствующего свидетельства учебного заведения. Если же человек хотел вступить в гражданскую службу по праву своего происхождения, не имея соответствующего свидетельства об окончании учебного заведения, то он был обязан на предварительном испытании-экзамене доказать, что имеет познания грамматики и арифметики1. Причем, экзамен приходилось держать в том месте, куда желает определиться поступающий на службу, выдержав испытание, он принимался канцелярским служителем сообразно его происхождению. Все канцелярские служители гражданского ведомства по различию званий, из которых они поступали на службу, делились на 3 разряда. К первому разряду относились родовые дворяне; ко второму разряду: дети личных дворян и обер-офицеров, купцов первой гильдии, священников и дьяконов; к третьему разряду: дети приказных служителей, исключая рожденных до получения их отцами этого звания, ученых и художников, не имеющих чинов. Специальным указом императора был определен еще один - четвертый разряд, в который зачислили тех, кто ранее этого указа уже был принят в государственную службу: купцы и купеческие дети второй и третьей гильдии, иностранцы, нижние воинские чины и их дети, мещане и, вообще, люди вышедшие из податных состояний2. Иностранных дворян, имеющих документы о своем происхождении и присягнувших на подданство России, разрешалось специальным решением Правительствующего Сената определять в гражданскую службу с помещением в третий разряд канцелярских служителей. Запрещение принимать в государственную службу иностранцев и людей, принадлежащих к податным состоящим, не распространялось на ученую часть. Все иностранцы, выдержавшие экзамен в науках и удостоенные медицинских и аптекарских званий при желании могли быть приняты по учебной и искусственной части в действительную службу и принять присягу на верность службы. Все лица, имеющие право участвовать в государственной службе на основе аттестатов, выданных учебными заведениями, делились на 3 разряда: - Лица, совершившие курс наук в высших государственных заведениях и получившие установленные аттестаты. - Лица, совершившие курс наук и получившие аттестаты средних учебных заведений и воспитанники и ученики, высших учебных заведений, не окончившие в них полного курса наук, но оставившие занятия по уважительным причинам, но одобренные правительством в отношении нравственном. - Лица, не имеющие аттестатов ни тех, ни других учебных заведений. Лицам, имеющим право на вступление в службу по их происхождению, какое бы образование не получили, давалось право сдать экзамен на получение учебного аттестата. Такой экзамен проводился в университетах. Для получения аттестата на вступление в первый разряд следовало сдать экзамен по учебным дисциплинам, составляющим курс учения университетского студента по одному из факультетов. Испытание на получение аттестата по второму разряду проводилось по дисциплинам, составляющим курс обучения в гимназии. Лица, получившие такие аттестаты, при вступлении на государственную службу, определялись в канцелярские служители. Учебными заведениями, которым отдавалось предпочтение при приеме в канцелярские служащие были следующие: - гимназии; - уездные училища; - училища для детей канцелярских служащих; - воспитательные дома; - Московский сиротский дом; - Ярославское и Полтавское отделения для приготовления писцов; - дом воспитания бедных детей, подведомственный Совету Императорского Человеколюбивого Общества. Лица, окончившие полный курс гимназии и удостоенные похвальных аттестатов, определялись на места канцелярских служителей высшего по жалованию разряда с чином 14 класса. Воспитанники сибирских гимназий из детей тамошних чиновников, окончившие с успехом полный курс, принимались в службу 14 классом. Учебные заведения делились на три разряда: Первый разряд: Университеты, Главный Педагогический институт в Санкт-Петербурге, лицеи, Военная Академия, училища. Второй разряд: гимназии,Московский Армянский Лазоревых Институт Восточных языков,Школа землемеров при Киевской Гимназии, Московский дворянский институт, корпуса, коммерческие училища. Третий разряд: воспитанники всех прочих учебных заведений причислялись к III разряду. Лица, окончившие учебные заведения: университеты, духовные училища, лицеи, военно-учебные заведения и институт корпуса путей сообщения, определялись во все ведомства гражданской службы с классными чинами. Ученые степени в российских университетах, открывающие путь к вступлению в гражданскую службу, были следующими: - студент; - кандидат; - магистр; - доктор. Вступая в какой-либо род государственной службы студенты и кандидаты зачислялись чинами 12 и 10 классов; магистры - чином 9 класса; доктора - чином 8 класса1. С 1834 г. был установлен строгий порядок производства в чин. Лица, имеющие ученые аттестаты общих высших учебных заведений, при доброй нравственности и похвальной службе производились за выслугу лет: из 14 класса в 12 - через 3 года; из 12 в 10 класс - через 3 года; из 10 в 9 класс - через 4 года; из 9 в 8 класс: а) дворяне родовые - через 4 года; б) не имеющие родового дворянства - через 6 лет; из 8 в 7 класс - через 3 года; из 7 в 6 класс - через 3 года; из 6 в 5 класс - через 4 года. За особые отличия порядок продвижения по служебной лестнице предусматривал сокращение срока "выслуги" с 3-х до 2-х лет. Лица, окончившие средние учебные заведения и по происхождению своему, вступающие в канцелярское звание, производились в чин 14 класса: - из родовых дворян - через 1 год: - из детей личных дворян, купцов 1-й гильдии, священнослужителей - через 2 года; - из детей приказнослужителей, ученых и художников, не имеющих чинов, - через 4 года. Воспитанники и ученики высших учебных заведений, не окончившие в них полного курса наук, сравнивались в преимуществах по чинопроизводству с лицами, получившими среднее образование. Лица, не имеющие аттестатов учебных заведений, либо обучавшиеся только в низших заведениях и входящие в разряд канцелярских служителей, производились в 14 класс следующим порядком: - дворяне родовые - через 2 года: - дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священнослужителей - через 4 года; - дети приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов - через 6 лет. Чиновники III разряда, т.е. те: кто не имел свидетельств учебных заведений, либо обучавшиеся только в низших учебных заведениях, предоставлялись к производству из чина 14 класса до чина 9 класса включительно не ранее, как по выслуге 4 лет в каждом чине. Иностранные дворяне, присягнувшие на подданство России и представившие соответствующие происхождению документы, обязывались прослужить до первого классного чина 6 лет1. Для производства в чины выше Статского Советника никакого срока не полагалось, а происходило только пожалование в данные чины и зависело такое решение единственно от Высочайшего усмотрения. Правила для производства в чины по гражданской службе распространялись и на тех, кто служил по гражданскому ведомству, и на тех, кто перешел в оные из военной службы. При вступлении в службу каждый человек приводился к присяге по строго определенной форме: присяга на верность службы совершалась в ведомстве по месту будущей службы сначала словесно, а потом подписанием печатного присяжного листа. Присяжные листы после подписания доставлялись из всех ведомств в Правительствующий Сенат. Основные права государственных служащих: Каждый служащий пользовался правами и преимуществами, присвоенными его чину, причем эти права сохранялись и при выходе в отставку или увольнении от службы. Никто из государственных служащих не мог быть лишен чинов, приобретенных службой, без утверждения судебного приговора императором. Никто не мог именовать себя Российским чином по званию, в иностранных службах полученному. Гражданским чиновникам запрещалось именоваться военными чинами при переходе из военной службы в гражданскую. В равных чинах гражданские чиновники уступали место военным. Состоящие на службе в Российской империи и царстве Польском носили мундир, установленный специальным положением о гражданских мундирах в Империи от 30 марта 1834 г. Для каждого чина устанавливались различия в экипажах и ливреях. Жены чиновников пользовались личными правами и преимуществами их мужей. Лицам, состоящим в гражданской службе, для их содержания определялось жалованье, столовые и квартирные деньги или квартиры; канцелярские служащие получали сверх этого одежду и паек. Обязанности государственных служащих: - Здравый рассудок. - Добрая воля к отправлениям порученного. - Человеколюбие. - Верность к службе Императорского Величества. - Усердие к общему добру. - Радение о должности. - Местность бескорыстное воздержание от взяток. - Правый и равный суд всякому состоянию. - Покровительство невинному и скорбящему. - Всякий служащий должен поставить себе в непременную обязанность ведать все уставы и законы государственные. - Всякую вверенную тайну, касающуюся службы и пользы Императорского Величества, каждое состоящее в службе лицо обязано хранить свято и ненарушаемо. - Никто из служащих не должен простирать своей власти за пределы, предназначенные оной законом. - Всякое неуважение к начальству, изъявленное в делах службы письменно ли словесно, взыскивается строго по законам1. Всем классным чиновникам, направлявшимся на государственную службу в Сибирь, выдавалось безвозмездно денежное пособие на подъем и обзаведение. Размер подъемных определялся следующим образом: а) для чиновников, оправляющихся на службу по предварительному назначению в должность - годовой оклад штатного сей должности звания; б) для посылаемых в распоряжение местного начальства без предварительного назначения должности, годовой оклад жалованья, присвоенного месту прежней службы. За каждые 5 лет усердной службы в Сибири чиновникам полагалась прибавка к жалованью по четверти оклада до тех пор, пока сумма такой прибавки не сравняется с полным окладом. Чиновникам, прослужившим в Сибири усердно и беспорочно не менее 3 лет, даруется сокращение 35-летнего срока для получения Ордена Св. Владимира. Упомянутое сокращение заключается в том, что 3 года службы в Сибири и Кавказской области считаются за 4 года, с распространением сего преимущества за все время служения и на тех чиновников, кои впоследствии перейдут на службу в другие губернии. Власти неоднократно пытались бороться с недостатками чиновничества. Александр I, расширив возможности для поступления на государственную службу лиц податных сословий, вводит экзамены на чин (это касалось лишь V и VIII классов Табели о рангах). Он также пытался сократить число чиновников, но эта попытка была безуспешной. К 1830 г. в России было уже 105 тыс. чиновников, и тенденция к росту их численности сохранялась. Николай I (1825—1855 гг.) пытался следовать по пути дальнейшего ужесточения требований к несению службы чиновниками и чинопроизводству. В это время окончательно складывается система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступает место должностному статусу. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал лишь фамилию, младший же был обязан собственноручно, помимо подписи, обозначить звание и чин. Отсутствие этого обозначения считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. По-разному проставлялась и дата подписания документа: начальник ставил число сверху, подчиненный — снизу1. Реформы 1860-1870-х гг. мало изменили структуру центральных органов государственной власти. Так, для рассмотрения всех вопросов предстоящих реформ, а также для координации деятельности министерств, ведомств и других государственных учреждений был создан высший совещательный орган – Совет министров (1861-1882 гг.). Важной составной частью реформ 1860-1870-х гг. были судебная и военная реформы. Были образованы окружные суды с 12 присяжными заседателями, должности прокуроров и адвокатов, а также мировые суды. В последней трети XIX века были предприняты меры, ставившие целью повышение образовательного уровня чиновников. Не окончившие средних или высших учебных заведений и поступающие на службу по одному праву происхождения могли быть приняты только канцелярскими служителями. Категорически было запрещено принимать на службу детей рабочих и крестьян, личных почетных граждан и их детей. Однако лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли приобрести его благодаря окончанию учебного заведения. Окончившие курс учения в гимназиях с особым отличием и награжденные при выпуске золотой или серебряной медалью принимались на службу без различия состояния с чином XIV класса, окончившие курс университета — XII или даже X класса, имеющие степень магистра — IX класса, доктора — VIII класса. К началу XX века общая численность чиновников достигла, по некоторым подсчетам, 575 тыс., в том числе классных чиновников— 161 тыс. человек. Из них 1,5 % составляли чиновники I-IV классов, 49 % — V-VIП классов и 49,5 % — IХ-ХIV классов1. Кадровая политика, направленная на повышение образовательного уровня чиновников, принесла определенные результаты: 87 % представителей первой группы имели высшее образование; во второй группе высшее образование имели 58 %. По третьей группе данных нет. Содержание государственного аппарата составляло 13,36 % расходной части бюджета на 1910 г., что сопоставимо с соответствующими показателями наиболее развитых государств, а по числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам мира1. В 1905 г. был образован законодательный орган - Государственная Дума, которая, избираясь четыре раза, проработала всего 11 лет (с 1906 по 1917 гг.). При активном участии думских дилеров 2 марта 1917 г. царь Николай II был принужден к отречению от престола, несколько ранее (27 февраля) Думой был создан Временный комитет Государственной Думы, который затем трансформировался во Временное правительство, ставшее одним из центров власти в стране после февральской революции. Временное правительство стремилось созвать и провести Учредительное Собрание, чтобы на нем установить форму правления и принять Конституцию России. Это Собрание путем выборов было открыто 5 января 1918 г., но на следующий день было распущено пришедшими к власти большевиками. После первой русской революции представители всех сословий были уравнены в правах поступления на государственную службу. Таким образом, чиновничий мир России к началу XX в. представлял собой огромный социокультурный пласт со своими правилами игры, моральными и профессиональными устоями, бытом, культурой, символами, среди которых наиболее заметное место занимали мундиры, ордена и титулы. Он полностью соответствовал политическому, экономическому и нравственному состоянию российского общества и был вполне сопоставим с чиновничеством западно-европейских стран. Государственное управление в советский период. Иерархия Советов венчалась Всероссийским съездом Советов в 1917 г. Съезд Советов образовал Всероссийский Центральный исполнительный комитет Советов (ВЦИК). ВЦИК образовал Совет народных комиссаров (правительство) во главе с В.И. Ульяновым-Лениным. Существенные изменения в форме, содержании и характере деятельности государственных служащих произошли после 1917 г., что связано с распадом Российской империи и приходом к власти большевиков. Лидеры большевиков считали, что построение коммунистического общества приведет к отмиранию государства вообще и чиновничества в частности. Ими была провозглашена цель сломать старый государственный аппарат и заменить его самоуправлением трудящихся с полной выборностью и сменяемостью чиновников при оплате их труда на уровне средней зарплаты рабочего. Поэтому один из первых декретов новой власти (Декрет ВЦИК и СНК от 8 ноября 1917 г.) был посвящен ликвидации всех существовавших в России сословий и сословных привилегий, упразднению гражданских и офицерских чинов, знаков и отличий. Но жизненные реалии вскоре показали утопичность надежд большевиков. Столкнувшись с саботажем, разрухой, безграмотностью, малочисленностью компетентных кадров, желающих сотрудничать с советской властью, большевики временно, вплоть до подготовки собственных кадров управленцев рабоче-крестьянского происхождения, были вынуждены встать на путь привлечения к государственному управлению, причем с помощью чрезвычайных органов (ВЧК), старых специалистов, в основном из дворян и буржуазии. Стал восстанавливаться и корпус чиновничества. Начало этому процессу было положено «Временными правилами о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» от 2 декабря 1922 г. Первая Конституция РСФСР была принята V съездом Советов в июле 1918 г. Ее принятие означало установление относительно унифицированной системы Советов. Она была четырех- или пятизвенной, включая советы определенных административных образований. Проводилась централизация государственной власти, за которой следовала ее бюрократизация1. После окончания гражданской войны на обломках Российской империи военно-политический союз советских республик (1919-1922 гг.) перерос в новый союз – Союз Советских Социалистических Республик (СССР). Конституция нового Союза была утверждена II Всесоюзным съездом Советов в январе 1924 г. Согласно этой Конституции высшим органом власти стали периодически созываемые Всесоюзные съезды Советов. В период между ними верховные функции исполнял избранный на съезде Центральный исполнительный комитет (ЦИК СССР), состоявший из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. Постоянно действующим стал Президиум ЦИК. ЦИК СССР формировал высший исполнительный орган власти – Совет народных комиссаров (СНК) – правительство страны. (Приложение №1) Усиливалась роль партии в государственном строительстве. Она превращалась из политической партии в особый социальный и политический механизм. 30-е гг. XX века стали временем становления советской классической тоталитарной модели управления (также называемой административно-командной системой). Одной из наиболее одиозных черт названной модели стала номенклатура. Сам по себе этот термин означает перечень, список, а в нашем случае — список наиболее важных должностей и постов, назначение на которые (и соответственно снятие) осуществлялось соответствующими партийными инстанциями. Постепенно термин «номенклатура» стал обозначать и слой лиц, занимавших эти должности. Номенклатура — это порождение однопартийной системы, и номенклатурный принцип подбора кадров основывается не на принципе профессионализма, а главным образом на политической лояльности. Истоки возникновения номенклатуры восходят к периоду гражданской войны. В 1919 г. в противовес принципам партийной демократии и выборности начинает формироваться механизм назначений и перемещений из центра в лице Учетно-распределительного отдела ЦК (Учраспред, позже Орграспред) во главе с В. Молотовым. Отдел этот занимался постановкой на учет и наиболее эффективным использованием кадров РКП(б)1. В 1923 г. 12 июля практика номенклатурных списков была утверждена постановлением ЦК РКП(б). Всего в номенклатуру ЦК тогда вошло 13 163 должности, из них в список № 1 было включено 3500 наиболее важных постов (народные комиссары, члены ВЦИК, президиумов и коллегий наркоматов и других центральных советских и хозяйственных органов), в список № 2 — заместители начальников главков, управлений и пр., в список № 3 — руководящие кадры на местах. Свои номенклатуры существовали на губернском уровне, уездном и т. д., но при этом местные руководители стремились к своему утверждению в центре, чтобы не зависеть от расстановки сил на местах. Номенклатурная система стала мощным инструментом бюрократизации и централизации2. Способы работы с номенклатурой были чисто бюрократическими и сводились по преимуществу к заполнению всевозможных анкет и их проверке. Работа эта во многом расходилась с провозглашенными нормами внутрипартийной демократии и потому скрывалась от глаз рядовых коммунистов и остального общества. Раз вошедшие в номенклатуру лица переводились с должности на должность уже автоматически. В соответствии с должностью определялись привилегии и преимущества номенклатурных работников, которые также тщательно скрывались. Назначаемые в порядке выдвижения номенклатурные работники получали монополию на власть во вверенных им организациях и разнообразные привилегии, варьировавшиеся в зависимости от высоты номенклатурной «ступеньки». Вместе с тем они становились юридически и политически бесправными, и номенклатурная сеть регулярно прореживалась бесконечными чистками и проработками. Корпус номенклатуры формировался в основном из обезличенной маргинальной среды: первоначально почти 90% коммунистов если и имели какое-то образование, то не выше начального3. Недостаток знаний и опыта компенсировался административным рвением и готовностью выполнить любые указания аппарата. Поэтому номенклатурный аппарат стал надежной опорой сталинского режима. Чистки 20-х гг. и репрессии 30-х гг. негативно сказались на формировании нового чиновничьего слоя. В рядах номенклатуры усилились консервативно-бюрократические настроения, укоренились принципы личной преданности вождю, корпоративной солидарности. Партийные съезды, съезды Советов, профсоюзов превращаются в массовые собрания номенклатуры. Съезды Советов и сессии ЦИК были призваны законодательно закрепить принятые решения. Всякие дискуссии и рассуждения стали рассматриваться как ненужные и даже вредные, мешающие делу. Номенклатура была не способна и не заинтересована во всестороннем обсуждении проблем, для нее было важнее всего получить четкие указания и руководящие директивы. Политические и экономические кризисы, приведшие в конце концов СССР к гибели, во многом имели причиной безраздельное господство этого слоя. Вместе с тем отождествление номенклатуры и госслужащих было бы неверно. Номенклатура была верхним слоем партийно-советской государственной бюрократии. Между тем жесткая централизация всего и вся в СССР, слабая дифференциация при подходе к подготовке именно государственных служащих и кадров для народного хозяйства привели к тому, что к госслужащим стали относить всех работающих в государственной или общественной организации. И хотя «Единая номенклатура должностей служащих» была принята в 1967 г., однако и до, и после этого зачастую невозможно было отделить административно-управленческий персонал от производственного. Но, наверное, в условиях, когда управление осуществлялось по усмотрению власть предержащих, иного и быть не могло. 5 декабря 1936 г. VIII чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов принял новую Конституцию СССР, которая опять существенно изменила устройство органов государственной власти. Высшим органом власти стал Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей. На местах представительными органами власти стали Советы, исполнительными – исполкомы Советов. (Приложение №2) На практике демократические принципы этой Конституции оказались девальвированными1. Система власти, установленная в середине 1930-х гг., без радикальных изменений просуществовала более полувека. Это привело к тому, что уже с начала 60-х гг. в социально-экономической жизни общества стали накапливаться негативные, застойные явления. Новая Конституция, принятая 7 октября 1977 г. внеочередной 7-й сессией Верховного Совета СССР десятого созыва, стала ярким проявлением этих тенденций. По-прежнему основой политической системы страны провозглашались Советы, которые стали именоваться Советами народных депутатов. (Приложение №3) Конституция 1977 г. стала видоизмененным вариантом Конституции 1936 г. и потому не могла внести сколько-нибудь существенных изменений в структуру органов государственной власти и управления, да и не ставила этой цели. Надо заметить, что после XX съезда КПСС общая тенденция к оживлению общественной жизни затронула методы и формы управления страной. Однако с приходом в 1964 г. нового руководства во главе с Л.И. Брежневым возобладал курс на недопущение перемен. Первые признаки изменения курса проявились уже в период пребывания на посту генерального секретаря ЦК КПСС Ю.В. Андропова (1983-1984 гг.), который попытался навести элементарный порядок и дисциплину с помощью административных и силовых мер. Но в полной мере попытки реформирования советского общества нашли отражение в политике М.С. Горбачева (1985-1991 гг.), пришедшего к власти в 1985 г. Проводимая им политика «ускорения» и гласности (ограниченная свобода слова) подготовила конституционную реформу в 1988 г. Смысл ее состоял в создании новых высших органов власти – Съезда народных депутатов, избираемого всенародным голосованием на альтернативной основе, и Верховного Совета, избираемого депутатами Съезда и действовавшего в промежутках между Съездами. Выборы Съезда в начале 1989 г. создали новую политическую ситуацию в стране. В этих условиях вводится новая должность главы государства: на III Съезде народных депутатов 14 марта 1990 г. М.С. Горбачев на безальтернативной основе избирается первым и последним Президентом СССР. Стремительно распространялся «парад суверенитетов» республик Союза. Весной 1991 г. введен пост Президента в РСФСР, а в июне 1991 г. на этот пост был избран Б.Н. Ельцин. Личная неприязнь президентов СССР и РСФСР привела к тому, что распад СССР стал неизбежен, тем более что от подписания нового проекта союзного Договора стали отказываться сразу нескольку республик. Путч 19 августа 1991 г. привел к ликвидации Союза ССР и последующему демонтажу всей системы государственного управления1. 8 декабря 1991 г. в Беловежской пуще Б. Ельцин (Россия), Л. Кравчук (Украина) и Ст. Шушкевич (Белоруссия) подписали соглашение о ликвидации СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР денонсировал Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. и ратифицировал соглашение о создании СНГ. Президент СССР М.С. Горбачев вынужден был сложить свои полномочия. Так закончился более чем 70-летний период существования советской системы и правления коммунистической партии. Государственное управление в постсоветский период. Попытки приспособить Конституцию РСФСР 1978 г. к новым политическим реалиям, сложившимся в российском обществе в конце 1980-х – начале 1990-х гг., успехом не увенчались. Более того, возник конфликт между исполнительной и законодательной властью, определявший развитие российской политики в 1992-1993 гг., который завершился кровавой схваткой осенью 1993 г. Поэтому на референдум 12 декабря 1993 г. был вынесен президентский проект новой Конституции России, который и был утвержден. Россия провозглашена как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. (Приложение № 4) Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Президент РФ является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Федеральное Собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. Парадоксально, но факт: вплоть до 1990-х гг. в России не существовало закона о государственной службе. Поэтому не было и четкого представления о том, кто относится к государственным служащим. И когда на смену партийно-государственной номенклатуре пришла новая российская элита, государственный аппарат продолжал комплектоваться во многом по старым правилам, несмотря на заявленный отказ от номенклатурного принципа в подборе кадров. Российское чиновничество начала 90-х гг. XX в. состояло из двух неравных групп. Большая группа — это сумевшая удержаться на месте номенклатура, сохранившая корпоративные связи и прежнюю этику поведения. Вторая группа — «новые» чиновники — обязаны своим появлением демократической волне 1988—1991 гг. Эти «новые» чиновники принесли с собой дух обновления и митинговые замашки, но, столкнувшись с рутиной государственного управления, многие из них ушли с государственной службы, занявшись бизнесом, общественной деятельностью или вернувшись к прежней жизни. И без того небольшая численность «новых» чиновников стала сокращаться, но определенные сдвиги в корпусе госслужащих и политической элите все-таки произошли. По сравнению с советской номенклатурой современная российская элита федерального уровня моложе, лучше образована, в ней выше доля гуманитариев (число экономистов и юристов увеличилось по сравнению с брежневскими временами в 3 раза) и ниже — лиц с инженерно-техническим образованием (в 1,5 раза). В 2 раза увеличилось число лиц, имеющих ученую степень. В то же время количество женщин уменьшилось в 2 раза, в 2,5 раза — число выходцев из села, в 1,4 раза — число нерусских. Изменения полового и этнического состава связаны, вероятно, с отменой квот на представительство определенных категорий граждан, действовавших в советскую эпоху. Значительная часть элиты генетически связана с прежней номенклатурой (поданным О. Крыштановской, половина лидеров партий, две трети депутатов, три четверти президентской команды)1. В региональных элитах преемственность по отношению к номенклатуре еще заметнее. Исследование А.А. Жабрева, проведенное в Ленинградской области в 1995 г., показало, что большая часть управленцев до вступления в нынешнюю должность работала на руководящих постах в народном хозяйстве. Среди первых лиц в областной администрации аналогичные посты в предшествующей системе занимали 42,5%, 17,5% находились на выборных постах, остальные поровну разделились между партийной и профсоюзной работой. Любопытны и другие выводы. Средний возраст чиновника в зависимости от конкретного учреждения колеблется в пределах 35—45 лет. Молодежи до 25 лет нет ни в районном, ни на областном уровнях. Среди высших руководителей преобладают люди, имеющие десятилетний стаж работы, у остальных он и того больше — 20 лет. Обычно администраторами являются мужчины; чем выше уровень управления, тем больше доля мужчин. Женщины представлены в основном на уровне волости и района. Что касается образования, то преобладают специалисты с высшим техническим и сельскохозяйственным образованием, хотя заметно увеличение доли экономистов и гуманитариев. Юристы в низовых структурах управления отсутствуют. Базовое образование госслужащих, как правило, не соответствует профилю занимаемой должности: на областном уровне профильное высшее образование имеют 15% управленцев, на районном и волостном — 8%1. Думается, что Ленинградская область показывает картину, вполне типичную для Российской Федерации в целом. Более того, в отдельных регионах связь современного корпуса государственных служащих с прежней номенклатурной системой выражена еще сильнее. По данным М.Х. Фарукшина, несмотря на некоторое омоложение политической элиты Республики Татарстан, 92% ее — представители прежней номенклатуры, большая часть (83%) — выходцы из села или из малых городов, уклад жизни в которых близок к деревенскому, 50% закончили ветеринарный и сельскохозяйственный институты, 78% — татары (данные на середину 1990-х гг.)2. Изменились и количественные показатели: численность госслужащих в России за 1992—1997 гг. возросла вдвое. В 1998 г., по некоторым оценкам, она достигла приблизительно 2 млн. человек, что, впрочем, значительно меньше, чем во многих других государствах. Сравнения здесь, однако, могут быть не вполне корректны, поскольку в ряде западно-европейских стран к числу государственных и муниципальных служащих относятся те, кого мы назвали бы «бюджетниками» (например, в ФРГ учитель — это государственный служащий). Наблюдается также тенденция роста государственного аппарата примерно на 14% в год3. В целом же почти 75% чиновников федерального и регионального уровней являются выходцами из старой номенклатурной системы. Но, наверное, это нельзя поставить в упрек ни им, ни руководителям государства: ведь новое чиновничество только подрастает. Конституция Российской Федерации 1993 г. принципиально изменила положение института государственной службы. Государственная служба была признана особым видом общественно полезной деятельности. Вполне очевидно, что подобная трансформация самого института государственной службы кардинально изменила также и правовой статус государственных служащих. Интенсивно начал формироваться самостоятельный нормативный правовой массив, регулирующий государственно - служебные отношения, включая правовой статус государственных служащих. Важными вехами этого процесса стали утверждение Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2267 Положения о федеральной государственной службе и принятие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ, которые закрепили основы правового статуса российских чиновников1. Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации») и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). |