Гос управление и соц партнерство _ 29. Теоретикометодические основы партнерства власти и бизнеса в социальноэкономическом развитии региона
 Скачать 3.23 Mb.
|
|
2 Содержание Введение 3 Глава 1 Теоретико-методические основы партнерства власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона 7 1.1 Государственно-частное партнерство как инструмент взаимодействия власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона 7 1.2 Механизм государственной поддержки проектов государственно- частного партнерства в регионах 16 Глава 2 Государственно-частное партнерство как фактор социально- экономического развития Ставропольского края 29 2.1 Оценка показателей социально – экономического развития Ставропольского края 29 2.2 Анализ состояния государственно – частного партнёрства в Ставропольском крае и его влияние на экономику региона 36 2.3 Оценка эффективности механизма государственно-частного партнерства в Ставропольском крае 47 2.4 Рекомендации по совершенствованию управления развития проектов ГЧП в регионе 53 Заключение 59 Библиографический список 63 3 Введение Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что становление и развитие государственно-частного партнёрства является одним из приоритетов развития региональной экономике, так как она базируется на стратегическом планировании развития, и предусматривает все более активное использование ресурсов частных партнёров для своего инновационного развития. Формирование сбалансированного партнёрства между публичным партнёром и частным инвестором на современном этапе развития страны является наиболее актуальным, так как в условиях внешнеэкономического давления, государство вынуждено переориентировать свою политику в области усиления социальной защиты населения, а крупные инвестиционные проекты в настоящее время в большей степени нуждаются в частном финансировании. В этой связи наиболее продуктивным инструментом для регионального развития является именно механизм государственно-частного партнёрства. В настоящее время в России создана институциональная поддержка по развитию данного механизма, включающая как институциональное обеспечение, заключающееся в формировании обособленных структур в рамках Министерства экономического развития, так как и нормативную поддержку. Однако на сегодняшний момент региональные власти сталкиваются со множеством существенных проблем в рамках реализации проектов государственно-частного партнёрства, основные из которых связаны с определённым несоответствием федерального и регионального законодательства, а также с несовершенством методического обеспечения реализации проектов. В настоящее время проведено множество исследований как отечественных, так и зарубежных ученых по вопросам совершенствования 4 реализации проектов государственно-частного партнёрства, однако, по нашему мнению в них недостаточно полно отражен аспект влияния ГЧП на формирование социально – экономического развития территорий. В этой связи в данном исследовании предлагается акцентировать внимание на формирование оценки эффективности проектной деятельности в сфере ГЧП в контексте влияния указанных проектов на развитие региональной политики. Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе вопросы развития и оценки эффективности проектов государственно – частного партнерства освещаются в работах таких исследователей, как: Бощевского Г.А., Кабашкина В.А., Казанцева А.К., Соколова И.А., Харчилава, Х.П., Шкред В.Н. и других. Тем не менее, указанные исследователя в своих работах не раскроет в достаточной степени методы оценки эффективности проектов государственно-частного партнёрства, а также не отражают степень влияния проектов ГЧП на социально - экономические показатели развития территории. Также не решены многие проблемы, связанные с совершенствованием взаимодействия региональных властей и частными инвесторами. Актуальность и недостаточная разработанность вышеназванных и других проблем послужили основанием для выбора темы исследования, ее цели, задач и направлений исследования. Цель настоящей работы состоит в исследовании теоретико – методических аспектов развития государственно-частного партнёрства, а также разработке практических рекомендаций по совершенствованию функционирования механизма ГЧП в регионе. Достижения указанной цели позволило определить основные задачи исследования, которые заключается в следующем: изучить основы партнерства власти и бизнеса в социально- экономическом развитии региона; 5 проанализировать роль государственно-частного партнерства как инструмент взаимодействия власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона; изучить организацию механизма государственной поддержки проектов государственно-частного партнерства в регионах; провести оценку показателей социально – экономического развития Ставропольского края; проанализировать состояние государственно – частного партнёрства в Ставропольском крае и его влияние на экономику региона; провести оценку эффективности механизма государственно- частного партнерства в Ставропольском крае; разработать рекомендации по совершенствованию управления развития проектов ГЧП в регионе. Научная новизна выпускной квалификационной работы состоит в систематизации теоретического базиса по изучаемой проблеме и разработке практических рекомендаций по совершенствованию управления развития проектов ГЧП в регионе. Субъект исследования: Министерство экономического развития Ставропольского края. Объектом механизм государственно – частного партнёрства в системе управления социально – экономическим развитием Ставропольского края. Предметом исследования является совокупность организационно – экономичсеких и управленческих отношений, складывающихся в процессе взаимодействия региональных властей и представителей бизнеса. Методологические основы работы. Методическая основа проведённого исследования состоит в использовании таких методов, как: диалектический, метод ретроспективного анализа, метод развития, планирование, реализация проектов ГЧП, индуктивного, дедуктивного, 6 метода статистической оценки, а также методов и принципов теории синергизма и графического отображения полученных результатов. Информационная база работы. Материалы Росстата, Министерства экономического развития Ставропольского края, СМИ, научная и учебная литература. Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью поставленной цели и решаемых задач. Теоретическая значимость проведённого исследования состоит в том, что полученные результаты расширяет область знаний, касающихся методических основ оценки управления механизмами государственно- частного партнёрства в регионе. Практическая значимость исследования заключается в том, что представленные рекомендации по совершенствованию управления проектов ГЧП в регионе могут быть использованы в практической деятельности Министерства экономического развития Ставропольского края. Апробация темы ВКР. Основные результаты исследования были опубликованы в сборнике по материалам научно-практическая конференции с международным участием «Актуальные проблемы правоприменения и управления на современном этапе развития общества» (г. Ставрополь 17 декабря 2020 г.). 7 Глава 1 Теоретико-методические основы партнерства власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона 1.1 Государственно-частное партнерство как инструмент взаимодействия власти и бизнеса в социально-экономическом развитии региона Эффективность модернизации экономики и социальной сферы предполагает моделирование механизмов взаимодействия между институциональными подсистемами региона, прежде всего, государством и бизнес-сообществом, координирующих усилия сторон и обеспечивающих баланс интересов бизнеса и различных социальных групп в целях повышения уровня социально-экономического развития территории. Подобное взаимодействие – можно определить, как совокупность самых различных взаимоотношений, выстраиваемых между бизнесом и государством. Это могут быть взаимоотношения в сфере финансов, права, управления и многих других сферах где сталкиваются и взаимодействуют интересы государства и бизнеса и направленных с одной стороны на достижение собственных интересов каждой из сторон, а также при определенных условиях на достижение общих стратегических целей социально-экономического развития территории, включая устойчивое развитие хозяйственных и социальных комплексов российских регионов, а также их инновационную модернизацию 1 В результате действия такой системы сдержек и противовесов формируются разнообразные территориальные структуры взаимосвязей субъектов, которые можно определить, как региональные модели взаимодействия власти и бизнес-структур. 1 Игнатюк, Н.А. Государственно-частное партнерство / Н.А. Игнатюк. - М.: Юстицинформ, 2017. - 229 с. 8 Такие модели, являясь отражением уровня и характера развития региональной экономики, а также принятого в регионе подхода к осуществлению государственного управления являются уникальными для каждой конкретной территории. От их действия оказывается во многом зависимы результаты социально-экономического развития региона, формирующийся в нем потенциал самостоятельно решать возникающие перед ним проблемы, ставить цели, а также создавать необходимые ресурсы их достижения. Иными словами, такое взаимодействие власти и бизнес- структур формирует новый потенциал и ресурсы развития региона и напротив – неуспешное, проблемное взаимодействие власти и бизнес- структур рождает новые проблемы, требующие отвлечения региональных ресурсов для ихпреодоления 2 Самое главное, что от этого взаимодействия, формирующейся в регионе модели взаимодействия власти и бизнес-структур зависят все участники региональной экономической системы, её способность к развитию и самосовершенствованию. Для того чтобы такая модель отношений сформировалась необходимы определенные рамки: финансово-экономические, организационно- управленческие и правовые, создающие основу для формирующихся отношений. Немаловажным здесь является и возможность непосредственной реализации всеми вовлекаемыми субъектами своих интересов, обеспечение заинтересованности в функционирование такой модели взаимодействия. Только взаимовыгодное сотрудничество способно обеспечить вовлечение новых бизнес-структур, их активное включение в государственные программы развития. Поэтому правильным отражением сути такого взаимодействия является понятие «партнерства», характеризующего модель 2 Борщевский, Г.А. Государственно-частное партнерство. Учебник и практикум / Г.А. Борщевский. - Москва: Гостехиздат, 2016. - 346 c. 9 взаимодействия власти и бизнес-структур как равноправных и взаимозаинтересованных участников. При этом первое место в данной системе отношений имеет власть, поскольку именно от нее зависит формирование необходимых условийвзаимодействия и первые шаги по привлечению в систему ГЧП новых участников. Очевидно, что власть должна выступить и гарантом соблюдения прав и интересов бизнес-структур. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – один из способов развития общественной инфраструктуры, основанный на долгосрочном взаимодействии государства и бизнеса, при котором частная сторона (бизнес) участвует не только в создании (проектировании, финансировании, строительстве / реконструкции) объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации / или техническом обслуживании в интересах публичной стороны 3 Целью ГЧП с экономической точки зрения является стимулирование привлечения частных инвестиций в производство услуг, работ и потребительских товаров, которые должны быть обеспечены публично- правовыми образованиями за счет средств соответствующих бюджетов, а также сокращение участия государства в экономическом обороте, когда те же задачи могут быть эффективнее выполнены бизнесом. С юридической точки зрения речь идет о взаимоотношениях публично- правовых образований (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) и частных лиц. Данные отношения строятся на СГЧП (СМЧП) или КС, заключаемых между ними и являющихся по своей правовой природе гражданско-правовыми договорами. СГЧП (СМЧП) и КС являются самостоятельными правовыми институтами,рассмотрение, заключение и реализация которых регулируется 3 Кабашкин, В.А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации / В.А. Кабашкин. - Москва: Мир, 2019. - 314 c. 10 отдельными федеральными законами. Вместе с тем КС – это одна из форм (моделей) ГЧП. Основанием заключения СГЧП (СМЧП) или КС всегда является решение уполномоченного публичного органа, представляющего интересы публично-правового образования, о реализации определенного проекта. Способом заключения СГЧП (СМЧП) или КС является проведение торгов в форме конкурса на право заключения соглашения. Также в федеральных законах отдельно обозначены случаи, когда заключение соглашения возможно без конкурса 4 Регулирование сферы ГЧП. Специальное законодательство РФ о ГЧП состоит из Закона о ГЧП, Закона о КС, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также нормативных правовых актов субъектов РФ. Все правовые нормы, содержащиеся в других принимаемых в соответствии с Законом о ГЧП и Законом о КС федеральных законах, иных нормативных правовых актах РФ, а также нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных правовых актах, должны соответствовать Закону о ГЧП и Закону о КС. Общим законодательством, на котором основывается законодательство о ГЧП, является Конституция РФ, ГК РФ, БК РФ, ЗК РФ, ГрК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, ВзК РФ, НК РФ. Учитывая общий законодательный характер указанных кодексов, их положения должны применяться к отношениям в сфере ГЧП, если нормами специального законодательства не предусмотрено иное (таблица 1). На основании изучения нормативно – правовых документов, регламентирующих развитие ГЧП на территории Российской Федерации 4 Постановление Правительства РФ от 11.05.2017 № 558 «Об особенностях проведения совместного конкурса на право заключения концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем» // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/436733541. 11 ,можно идентифицировать более развернутое понимание признаков данного взаимодействия 5 : 1. Субъектность взаимоотношений бизнеса и государства, то есть всегда присутствуют две стороны представления проекта. 2. Юридически, объект взаимоотношений находится в ведении государства, в то время как интересы его развития инициированы с частной стороны. 3. Использование объекта ГЧП характеризуется как строго целевое и не подлежит корректировке после окончания взаимоотношений ГЧП. 4. По своему характеру ГЧП относится к виду инвестиционных отношений, где инвестором выступает частный инициатор. 5. Проект ГЧП предполагает взаимовыгодное сотрудничество как для государства, так и для частной стороны, то есть частный партнер может рассчитывать на получение части бюджетных средств, сформированных в виде получения прибыли от эксплуатации объекта пользования. 6. Паритетность формирования финансирования объекта пользования обеими сторонами ГЧП. 7. Формирование проекта ГЧП допускает возможность построения паритетной организационной схемы. 8. Проект ГЧП предусматривает долгосрочные партнерские отношения (от 5 до 49 лет). 9. Разделение организационных вопросов по поводу реализации проекта ГЧП: публичный партнер осуществляет подготовку конкурсной документации и непосредственно проводит конкрус на формирование ГЧП, а частный инвестор – формирует предпринимательский процесс после заключения договора. 5 Шкред, В.Н. Анализ организационного и финансового механизма государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации / В.Н. Шкред, А.Д. Мурзин // Sochi journal of economy. - 2020. Т. 14. № 1. - С. 92-98. 12 Таблица 1 Признаки государственно – частного партнерства № Признак Характеристика признака 1 Долгосрочный характер партнерства (для СГЧП не менее 3 лет) В среднем по статистике КС в России заключаются на срок 13 лет. Долгосрочный характер проектов в сфере ГЧП следует из необходимости возврата частных инвестиций и комплексного характера таких проектов 2 Распределение рисков и ответственности между партнерами за счет привлечения частного инвестора не только к созданию объекта, но и к его последующей эксплуатации и (или) техническому обслуживанию. Риски в инфраструктурных проектах – это вероятные изменения показателей проекта, влияющие на доходы и расходы сторон по проекту. Распределение рисков – обязательное условие структурирования отношений частной и публичной сторон в проектах ГЧП, и наибольшая сложность при подготовке проекта ГЧП возникает как раз при поиске оптимального распределения рисков. 3 Полное или частичное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частной стороной Основным отличием ГЧП от государственного заказа является обязательное финансирование создания объекта частным партнером (концессионером), при этом публичный партнер (концедент) вправе компенсировать часть затрат, понесенных на создание объекта соглашения, а также осуществлять полное или частичное финансирование затрат, связанных с эксплуатацией и (или) техническим обслуживанием объекта соглашения 13 10. Риски и ответственность распределяются в соответствии с договором, а стороны несут субсидиарную ответственность в случае возникновения внештатных ситуаций. 11. В договоре осуществляется распределение экономических результатов обоих партнеров. Опыт различных субъектов взаимодействия в рамках ГЧП как в России, так и в зарубежных странах, позволили сформировать предположение о том, что ГЧП – это одна из наиболее выгодных форм взаимодействия, которая предоставляет паритетный перечень преимуществ всем участникам проекта (таблица 2) 6 Во первых, ГЧП - это способ реализации крупномасштабных проектов, которые по отдельности бизнес и государство осуществить не могут. Региональные органы исполнительной власти весьма стеснены в финансировании территориальных инициатив, поэтому реализация совместных проектов для решения социально – экономических проблем своего развития, является одним из перспективных направлений взаимодействия. В настоящее время одним из основных индикаторов регионального развития является объем привлеченных частных инвестиций, и потому развити проектов ГЧП является весьма важным для региональных властей. Во вторых, проекты ГЧП дают возможность для развития региоанльной инфраструктуры, так как синтезный эффект от интеграции бюджетныхсредств и частных капиталов позволяет инциировать развитие инфрастурктурного олбеспчения, кторое без такого софинансирование реализовано не могло быть 7 6 Соколов, И.А. Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций / И.А. Соколов. - Москва: Наука, 2018. - 224 c. 7 Кабашкин, В.А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации / В. Кабашкин. - М.: Дело, 2015. - 251 c. 14 Таблица 2 Преимущества механизма государственно – частного партнерства ДЛЯ ПУБЛИЧНОЙ СТОРОНЫ ДЛЯ ЧАСТНОЙ СТОРОНЫ Возможность привлечь частного инвестора к финансированию создания объекта позволяет реализовывать инфраструктурные проекты даже в условиях отсутствия достаточного объема бюджетных средств без увеличения долговой нагрузки в текущем периоде Закрепление условий взаимодействия с публичной стороной в рамках долгосрочного соглашения Возможность объединения в рамках одного проекта различных этапов (проектирование, строительство и эксплуатация) Возможность получения земельного участка, лесного участка, водного участка и (или) участка (иных водных, лесных и пр.) без торгов для целей реализации СГЧП (СМЧП) Возможность приобретать не объект, а услугу за счет платежей, привязанных к объему и качеству ее оказания, что также способствует развитию конкуренции на рынке социально значимых услуг Возможность софинансирования проекта публичной стороной, получения дополнительных гарантий (в т. ч. минимальной доходности) Возможность использовать ресурсы и компетенции частного партнера (концессионера) для оказания социально значимых услуг, повышения их качества и Возможность увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты на этапе удовлетворенности потребителей, привлечения новых технологий Возможность увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты на этапе создания или эксплуатации Передача части рисков по проекту частному партнеру (концессионеру) Передача части рисков по проекту публичному партнеру (концеденту) Снижение присутствия государства в экономике Закрепление в сферах деятельности, традиционно занимаемых государством В случае частной инициативы – возможность переложить затраты, связанные с разработкой проекта, на частного инициатора проекта и сократить срок отбора инвестора, а также повысить эффективность управления имущественным комплексом В случае частной инициативы – возможность самостоятельно проработать структуру проекта и предложить проект соглашения, сократить срок заключения соглашения 15 В третьих, ГЧП позволяет перераспредлить бюджетные средства на более актуальные нужды, то есть привлечение частных средств позволяет направить государственные ресурсы на решение альтернативных проблем. Кроме того, опыт ГЧП позволяет повысить результативность проекта, так как применение частных инвестиций требует более жесткого контроля за расходованием средств, обуслволенное «двойным» контролем как со стороны публичного партенра, таки со стороны частного партнера. В отличие от сиситемы государственных заказов, в ГЧП на первый план выходит положение о минимизации расходов, которые полностью контролирует чсатный инвестор. В четвертых, ГЧП пердоставляет возможность развития развличных форм вазимодействия партнеров ГЧП в виде сторительства новых объектов инфраструктуры, проведение работ по реновации и моедранизации уеж имеющегося имущества. У государства постоянно возникают сложности с финасирвоание не первостепенных задач социально – экномической сферы, поэтому использование частного кпаитала в проектах ГЧП позволяет закончить догосрочные проекты, реализация которых за счет государства является невыполнимой 8 В пятых, риск менедмжент в проектах ГЧП является одним из самых организованных, так как оценка рисковости с каждой стороны предполагается более комплексное вявление всех возможных ситуаций, споосбных отразиться на эффективности проекта. Схематично, преимущества проекта ГЧП представлено на рисунке 1. 8 Ступникова, Е.А. Развитие механизма государственно-частного партнерства в рамках управления проектами (российская практика) / Е.А. Ступникова, О.А. Оленина, С.Н. Гаврилов // Экономика и предпринимательство. - 2020. - № 7 (120). - С. 547-551. 16 Рис.1. Выгоды и преимущества государственно – частного партнёрства Рассмотрев, основные преимущества проектов ГЧП, необходимо изучить методические аспекты по формированию механизма государственной поддержки развития партнерских отношений, что и будет реализовано на следующем этапе исследования. 1.2 Механизм государственной поддержки проектов государственно-частного партнерства в регионах Рассматривая механизм ГЧП , вначале необходимо определиться с предпосылками, которые образуют необходимость развития таких форм взаимодействия. 17 Основными предпосылками участия институтов развития в проектах ГЧП являются 9 : недостаточность бюджетных средств для финансирования проектов развития инфраструктуры; риски отсутствия достаточных гарантий – необеспеченность возврата частных инвестиций; недостаточность организационных, кадровых и финансовых ресурсов для подготовки проектов; отсутствие единых информационных и методических центров подготовки и мониторинга реализации проектов. Проекты ГЧП формируются в целях 10 : содействия привлечению внебюджетного финансирования в крупные инфраструктурные проекты; содействия и поддержки запуска инфраструктурных проектов; поддержки и мониторинга реализуемых инфраструктурных проектов. Возможными инструментами поддержки государственно – частных проектов являются следующие: организация рефинансирования проектов; поддержка разработки и структурирования проектов гчп, в том числе путем предоставления займов; предоставление гарантий и поручительств, в том числе в адрес частных партнеров и финансирующих организаций, в обеспечение исполнения публичным партнером своих проектных обязательств; 9 Газиева, Л.Р. Теоретические основы формирования и развития государственно-частного партнерства в экономике Российской Федерации / Л.Р. Газиева // ФГУ science. - 2020. - № 2 (18). - С. 32-36 10 Коркунова, Е.Г. Использование государственно-частного партнерства в государственном регулировании экономики / Е.Г. Коркунова // Вопросы регулирования ТЭК: регионы и федерация. - 2018. - № 4. - С. 10-13. 18 резервные линии кредитования частных партнеров, в том числе бриджкредитование, в случае наступления непредвиденных обстоятельств по проекту, включая особые обстоятельства; льготное кредитование и субсидирование процентных ставок по кредитам частного партнера; мониторинг реализуемых проектов. В мире существует огромный накопленный опыт по функционированию и поддержке государственно – частных проектов, основные лучшие практики которого можно вполне спроецировать на российскую практику. Индонезийский гарантийный инфраструктурный фонд (IIGF) 11 . В целях обеспечения исполнения публичным партнером своих обязательств IIGF предоставляет два вида гарантий: - гарантии, обеспеченные собственным капиталом фонда; - гарантии, обеспеченные финансированием Всемирного банка. В случае неспособности публичного партнера исполнить свои финансовые обязательства IIGF в качестве гаранта осуществляет платеж в пользу частной стороны, после чего может требовать с публичного партнера компенсации уплаченной суммы в порядке регресса Корейский инфраструктурный кредитный гарантийный фонд (KICGF). Создан в целях содействия привлечению банковского финансирования в инфраструктурные проекты. KICGF оказывает поддержку в виде предоставления гарантий, которые имеют либо форму срочного кредита, используемого для оплаты старшей задолженности, либо форму гарантий доходности займа. Гарантийный фонд Бразилии (PPP Guarantee Fund) 11 Харчилава, Х.П. Зарубежный опыт применения механизмов государственно-частного партнерства / Х.П. Харчилава // Самоуправление. - 2020. - Т. 2. - № 2 (119). - С. 606-610. 19 Цель деятельности Фонда заключается в предотвращении неисполнения денежных обязательств публичного партнера в проектах ГЧП на федеральном уровне путем предоставления гарантированных платежей частным инвесторам из средств фонда. В случае если публичный партнер не в состоянии осуществить платеж, частный партнер может реализовать право на гарантию в течение 45 дней с даты, когда обязательство по оплате должно было быть исполнено. Индийская инфраструктурная финансовая компания (IIFCL) IIFCL сотрудничает с органами различных уровней власти, фондами городского развития, частными компаниями и другими организациями в целях сопровождения инфраструктурного проекта на протяжении всего процесса его реализации. Финансовые продукты IIFCL: старший долг (IIFCL предоставляет кредит на больший срок по сравнению с другими кредиторами); мезонинное финансирование, обеспечивающее высокий доход при высоком риске; гарантии по облигациям; рефинансирование после строительной фазы (для финансовых институтов). В России также накоплен практический опыт поддержки проектов ГЧП в России, который демонстрирует как положительные, так и отрицательные моменты. Банк развития и внешнеэкономической деятельности (ВЭБ) предоставление кредитов, гарантий и поручительств; участие в уставном капитале; организация финансирования в рамках синдицирования. Евразийский банк развития (ЕАБР): финансирование предпроектных работ; 20 участие в уставном капитале проектных компаний; долгосрочное кредитование; мезонинное финансирование; выпуск гарантий; осуществление деятельности в качестве инвестиционного консультанта. Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию ЖКХ» финансовая поддержка субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда; субсидии на этапе подготовки проекта и проектирования объекта соглашения. Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона предоставление льготного и долгосрочного финансирования приоритетных инвестиционных проектов в различных отраслях; реализация совместно с другими лицами комплекса мероприятий (создание инвестиционных платформ, реализация совместных с иными организациями программ и проектов), предусматривающих возвратное финансирование за счет средств Фонда. На сегодняшний момент на региональном уровне сформированы следующие институты развития ГЧП. Институты развития сегодня: на региональном уровне действуют отдельные институты развития (корпорации развития, фонды развития промышленности, бизнес-инкубаторы и иные), однако деятельность большинства из них направлена на поддержку 21 субъектов малого и среднего предпринимательства, а не крупных инфраструктурных проектов; функции региональных институтов развития состоят в оказании консультационных услуг, предоставлении гарантий и поручительств в интересах частного партнера, обеспечении доступа к заемным финансовым ресурсам. Проблемы институтов поддержки ГЧП 12 : не используются преимущества межрегиональных фондов развития набор применяемых инструментов является ограниченным и не в полной мере учитывает специфику проектов ГЧП; ограниченный перечень субъектов, которые могут получить поддержку. Основными проблемами институциональной поддержки проектов ГЧП является нарушение схем финансирования проектов (рисунок 2). Рис. 2. Схема взаимодействия проектов ГЧМ (вариант 1) На рисунке 2 представлена схема гарантированного исполнения публичным партнером проектных обязательств на региональном уровне. 12 Дедусенко, Е.А. Методические основы оценки потенциала развития государственно-частного партнерства в современных условиях / Е.А. Дедусенко // Финансовая жизнь. - 2020. - № 2. - С. 16-19. 22 Данный вариант взаимодействия предполагает получение финансирования субсидиарно на основе концессионного соглашения и застраховано возмещение гарантий и государственного поручительства. На практике функционирует еще один вариант взаимодействия проектного подхода в государственно – частном партнерстве (рисунок 3) 13 В данном случае речь идет о трехуровневом взаимодействии, когда помимо региона и частного партнёра, в системе взаимодействия участвует еще и макроуровень – федеральный, который обеспечеивает государственные гарантии и «докапитализирует» проект. Рис. 3. Схема взаимодействия проектов ГЧМ (вариант 2) Функционирование механизма государственной поддержки проектов государственно-частного партнерства в регионах базируется на следующих принципах: 1) открытость и доступность информации о государственно- частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; 13 Бугаенко, Р.А. Проблемы взаимодействия государства и частного бизнеса в рамках государственно- частного партнерства / Р.А. Бугаенко // Вопросы устойчивого развития общества. - 2020. - № 3-2. - С. 619- 622. 23 2) обеспечение конкуренции; 3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; 4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению; 5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; 6) свобода заключения соглашения. Механизм государственной поддержки проектов государственно- частного партнерства в регионах включает несколько этапов 14 : Этап 1. Разработка предложения о реализации проекта государственно- частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства. В случае, если инициатором проекта выступает публичный партнер, он обеспечивает разработку предложения о реализации проекта государственно- частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства в соответствии с требованиями, и направляет такое предложение на рассмотрение в уполномоченный орган. Предложение о реализации проекта должно содержать: 1) описание проекта и обоснование его актуальности; 2) цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования; 3) сведения о публичном партнере; 4) проект соглашения, включающий в себя существенные условия, и иные не противоречащие законодательству Российской Федерации условия; 5) срок реализации проекта или порядок определения такого срока; 6) оценку возможности получения сторонами соглашения дохода от реализации проекта; 14 Борщевский, Г.А. Государственно-частное партнерство. Учебник и практикум / Г.А. Борщевский. - М.: Юрайт, 2015. - 346 c. 24 7) прогнозируемый объем финансирования проекта; 8) описание рисков (при их наличии), связанных с реализацией проекта; 9) сведения об эффективности проекта и обоснование его сравнительного преимущества; 10) иные определенные Правительством Российской Федерации сведения. Этап 2. Рассмотрение предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства уполномоченным органом. На данном этапе проводится рассмотрение предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства уполномоченным органом и принимается решения о его реализации проекта. Этап 3. Распространяется информация о проекте государственно- частного партнерства, проекте муниципально-частного партнерства. Этап 4. Заключение соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве, в котором отражены условия: заключения, изменения, прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, переход прав и обязанностей по соглашению, замены частного партнера. В этом же документе определены: права публичного партнера на осуществление контроля за исполнением соглашения о государственно- частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, гарантии прав и законных интересов частного партнера при реализации соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве; полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства. Уполномоченные органы; полномочия Российской Федерации в 25 сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства; полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства; полномочия муниципальных образований в сфере муниципально-частного партнерства. Этап 5. Определение частного партнера и заключение с ним соглашения на основе проведения конкурсного отбора. Этап 6. Предоставление частному партнеру земельного участка, лесного участка, водного объекта, участка недр и их использование. Концессионные конкурсы проводятся в соответствии с положениями Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» 15 Основной концессионной моделью ГЧП, адаптированной для использования при создании инфраструктурных объектов в России, является схема «строительство – передача – эксплуатация», предусматривающая следующую примерную последовательность организационных и юридических действий (рисунок 4). При этом важнейшим принципом реализации и критерием отбора проектов ГЧП является принцип обеспечения возвратности инвестиций и необходимого уровня доходности на вложенный капитал для концессионера. Инвестиционные конкурсы имеют свои особенности. Так, некоторые объекты общественной инфраструктуры могут сооружаться при государственной поддержке, например из Инвестиционного фонда РФ. В этом случае ОГМУ, в ведении которых находится проект, обязаны организовать конкурс среди инвесторов, претендующих на участие в проекте. В некоторых случаях закон позволяет не применять конкурсных процедур при выборе частных партнеров. 15 Российская Федерация. Законы. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/901941331 26 Рис.4. Последовательность организационных и юридических действий концессионных соглашений Условия заключения контракта ГЧП без конкурса базируются на том, что согласно требованиям законодательства инвестиционный контракт о ГЧП может быть заключен без проведения конкурса в следующих случаях 16 : 1) по решению высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного органа местного самоуправления в случае возникновения потребности в определенных товарах, работах, услугах в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы или иных чрезвычайных обстоятельств, обусловливающих невозможность проведения конкурса; 16 Панова, А.С. Становление государственно-частного партнерства в России / А.С. Панова, А.Ф. Хакимова // Евразийский юридический журнал. - 2020. - № 5 (144). - С. 192-194. реализация государством подготовительных этапов проекта, включая разработку проектной документации, изъятие и выкуп земельных участков в федеральную собственность в полосе отвода создаваемого объекта проведение открытого тендера на право заключения концессионного соглашения заключение с победителем тендера концессионного соглашения и долгосрочного договора аренды земельных участков в полосе отвода создаваемого объекта осуществление концессионером строительства объекта на условиях долевого финансирования из собственных и привлеченных им средств и средств федерального бюджета регистрация объекта после завершения строительства в государственной собственности Российской Федерации (с концессионными обременениями) осуществление концессионером после завершения строительства коммерческой эксплуатации объекта в течение установленного концессионным соглашением срока (20–40 лет) возврат объекта концессионного соглашения по истечении срока концессии государству 27 2) по решению высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного органа местного самоуправления в случае расторжения ранее заключенного соглашения вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения соглашения партнером, если объектом вновь заключаемого соглашения является объект расторгнутого соглашения и если конкурсная документация, в соответствии с которой был проведен конкурс, содержала указание на возможность заключения нового соглашения; 3) если конкурс признан несостоявшимся в связи с подачей одной заявки на участие в конкурсе в порядке, установленном п. 6 ст. 14 названного закона. Критерии допуска к участию в конкурсе являются важным инструментом реализации проектов ГЧП. К участию в конкурсе допускаются юридические и физические лица, не являющиеся банк-ротами, не находящиеся на стадии ликвидации или реорганизации, не имеющие текущих налоговых задолженностей, оформившие в установленном порядке заявку на участие в конкурсе, внесшие задаток и представившие организатору конкурса в установленные сроки другие необходимые документы, указанные в конкурсной документации, и прошедшие предварительный квалификационный отбор, в том числе гарантии финансового обеспечения реализации проекта. Не следует забывать о том, что проведение конкурсных торгов для образования ГЧП является дорогостоящим мероприятием. Поэтому кандидаты принимают участие в таком дорогостоящем процессе, если вознаграждение от успеха превышает риски провала. К тому же издержки, которые несет государственный сектор, выше, поскольку надо принимать во внимание издержки на текущее управление в период эксплуатации осуществление прогнозов относительно доходов/расходов, связанных с функционированием проекта в течение всего срока его выполнения. 28 В результате проекты ГЧП должны быть крупномасштабными (например, объединять в одну программу несколько однотипных проектов, реализуемых в ряде муниципальных образований). Конкуренты из частного сектора также неохотно участвуют в торгах по единичному проекту со сравнительно низкой стоимостью основного капитала. Но если ряд подобных проектов появится на рынке, частный сектор сможет распределить издержки от участия в конкурсных торгах по нескольким проектам и таким образом снизить риск, связанный с проигрышем торгов 17 Выпуск ряда похожих проектов называется потоком сделок (проектных предложений). Кроме того, издержки реализации ГЧП во многом зависят от доступности привлечения капитала на мировых финансовых рынках в момент их запуска. Принимая во внимание, что срок действия проекта обычно составляет от 20 до 35 лет, прогнозы капитальных издержек в течение действия проекта определят общую сумму издержек для государственного сектора. Учет всех этих факторов будет способствовать реализации региональных проектов государственно-частного партнерства в России. 17 Боткин, О.И. Роль государственно-частного партнерства в экономике кластерного типа: региональный аспект / О.И. Боткин, Т.Н. Тополева // Проблемы региональной экономики (г. Ижевск). - 2020. - № 1-2. - С. 54-62. 29 |