Муниципальное управление. 1. Конституционноправовая природа местного самоуправления

• Название: 1. Конституционноправовая природа местного самоуправления
• Дата: 15.06.2018
• Размер: 156.46 Kb.
• Имя файла: Муниципальное управление.docx
• Тип: Документы; #46998
• страница: 4 из 36

8. Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления

делается вывод о том, что Конституция РФ задает желаемый вектор развития местного самоуправления, а наполнение этого института реальным содержанием осуществляется текущим законодательством. И это характерно не только для Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления и его широкие права, закрепленные на конституционном уровне, всегда и везде уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации. Поскольку понятие «общие принципы организации местного самоуправления» не раскрыто в Конституции РФ, федеральный законодатель вправе по своему усмотрению, исходя из реальных потребностей практики, определять его объем. Законодательное регулирование местного самоуправления не может исчерпываться лишь установлением отраслевых принципов права. Центральный закон о местной власти, каким бы ни было его наименование, несет основную нагрузку в правовой регламентации устройства, полномочий и механизма деятельности этой власти.

Проведенный в диссертации подробный анализ развития федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что именно реальная социальная функция местного самоуправления диктовала изменение подходов к его регулированию. В условиях неоднозначных экономических реформ местное самоуправление оказалось в первую очередь элементом единой социальной политики государства, инструментом распределения государственных финансов для решения коммунальных проблем. Фактически главным побудительным мотивом разработки Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ было разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Однако авторы проекта, используя имеющиеся наработки муниципально-правовой науки, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления.

По мнению диссертанта, в устранении разрыва между доктриной муниципальной власти и практикой были допущены перехлесты, что привело к снижению демократического потенциала местного самоуправления. В этом можно усмотреть проявление двух тенденций. Во-первых, за два последних десятилетия не удалось обеспечить разгосударствление местного самоуправления, провозглашенного в доктрине. Это объясняется объективными причинами и не может восприниматься как крах муниципальной идеи. Во-вторых, мы наблюдаем тенденцию отступление от конституционного принципа децентрализации публичной власти на демократической основе, что выражается в бюрократизации местной власти и снижении возможности населения влиять на нее. Диссертант считает, что озабоченность юристов должна вызывать вторая тенденция, а вовсе не тот факт, что практика не подтверждает негосударственный характер российского местного самоуправления.

Как показано в диссертации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: задает его структуру, вводит основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах на уровне Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах. Данный Закон разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права и устанавливает соответствующий понятийный аппарат. Он имеет кодифицирующий характер, что подтверждается как универсальностью Закона, полным охватом муниципально-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также присущей кодексам юридической силой его норм. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.

9. Регулирование муниципальных отношений законами субъектов РФ

Положения Конституции РФ о МСУ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ МСУ на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют, развивают многие аспекты МСУ.

К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся: конституции республик, входящих в состав РФ; уставы; законы субъектов РФ.

Нормативные правовые акты субъектов РФ подразделяются на законы, подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. К ним относятся конституции республик в составе РФ, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

Законы субъектов РФ подразделяются на специальные, посвященные полностью МСУ, а также содержащие отдельные нормы о МСУ. К специальным законам относятся: законы субъектов РФ о МСУ; о выборах органов, должностных лиц МСУ; об отзыве депутатов, выборных должностных лиц МСУ; о статусе депутатов представительных органов МСУ; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления, распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении.

Нормы, регулирующие отношения в системе МСУ, закреплены в конституциях республик в составе РФ, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе МСУ.

Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации МСУ. Существуют одноуровневая, многоуровневая концепции территориальной организации МСУ. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и МСУ.

Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории.

Уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации МСУ на территории соответствующего субъекта.

Большое разнообразие наблюдается в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов МСУ. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и МСУ, о возможности отзыва депутатов представительных органов.

На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации, органами МСУ; порядок формирования финансовых ресурсов МСУ; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы МСУ; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система МСУ в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов МСУ.

В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся: организация, деятельность МСУ в соответствии с федеральным законодательством; порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установление, изменение их границ, наименований; порядок регистрации уставов муниципальных образований; порядок проведения муниципальных выборов; проведение местных референдумов; осуществление права МСУ на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации; порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации, бюджетами муниципальных образований; установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; установление минимальных государственных социальных стандартов; сбалансированности минимальных местных бюджетов; наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями; муниципальная служба; административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.