Документ Microsoft Word (2). 1 Корни местного самоуправления уходят далеко вглубь веков, поскольку необходимость объединения людей с целью выживания существует с тех времен, как человек появился. Еще в период первобытных общин люди, объединенные суровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций (охрана жи
 Скачать 77.71 Kb.
|
|
26 Принадлежность ресурсов также определяется законом. С этой точки зрения основной границей, отделяющей ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования, является закон. В связи с этим под ресурсами муниципального образования мы понимаем некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом. Однако данное определение ставит сразу несколько принципиальных вопросов: 1. Какие виды ресурсов должны быть закреплены в законе? 2. Каков принцип отнесения тех или иных ресурсов к тому или иному уровню власти? 3. Каков минимальный набор ресурсов, необходимый для нормального функционирования муниципального хозяйства? Ответ на первые два вопроса можно дать исходя из целей деятельности муниципального образования, поскольку ресурсы муниципального хозяйства должны быть: во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач. Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа, должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью. Не менее важным принципом, который также должен учитываться при рассмотрении вопроса о закреплении ресурсов за определенными уровнями власти и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Очевидно, что максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль над ее использованием и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне. Для ответа на третий вопрос нам необходимо рассмотреть, какие ресурсы формируют саму основу местного самоуправления. Общепринято выделять следующие основы местного самоуправления. 1. Правовая (законодательная) основа, включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления. 2. Финансовая основа местного самоуправления, включающая в себя весь комплекс финансовых ресурсов и проявляющаяся наиболее ярко в бюджетном процессе. 3. Экономическая основа, включающая в себя ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью. 4. Управленческие основы, включающие в себя структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы. Экономическая основа местного самоуправления: 1. имущество, находящееся в муниципальной собственности; 2. средства местных бюджетов; 3. имущественные права муниципальных образований. Основные методы управления муниципальной собственностью: 1. продажа (купля) 27 2. сдача в аренду; 3. мена; 4. дарение; 5. совершение с имуществом иных сделок (внесение доли в уставный капитал АО, ООО; создание унитарного предприятия; инвестирование, развитие объекта собственности, контрактная система). Контрактная система – это совокупность различных форм регулирования, при которой муниципалитет финансирует выполнение работ частными предпринимателями. Концессия – это договор о передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности, на временный срок частным лицам на условиях значительных инвестиций. Франчайзинг – соглашение, при котором муниципалитет передает на определенный срок свои права частной фирме на осуществление определенной деятельности на данной территории По условиям приватизации объекты разбиваются на 3 категории: - объекты, приватизация которых запрещена - объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуальному решению представительных органов; - объекты, приватизация которых осуществляется администрацией ежегодно, по программе, утвержденной представительным органом Способы продажи (аренды) муниципальной собственности: 1. Аукцион (открытые торги, максимальная цена); 2. Коммерческий конкурс (лучшие условия и максимальная цена, сохранение профиля предприятия, сохранение рабочих мест). Муниципальные правовые акты по вопросам управления муниципальным имуществом: - О порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом; - О порядке сдаче в аренду и в наем жилых и нежилых помещений; - О порядке исчисления арендной платы и о распределении средств от сдачи в аренду; - О порядке продажи муниципального имущества на конкурсах и аукционах; - Программы приватизации муниципального имущества. По условиям приватизации объекты разбиваются на 3 категории: - объекты, приватизация которых запрещена; - объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуальному решению представительных органов; - объекты, приватизация которых осуществляется администрацией ежегодно, по программе, утвержденной представительным органом. Способы управления муниципальной собственностью 1. Местное население через участие в референдуме; 2. Представительный орган через принятие НПА; 3. Через МУП и иные субъекты хозяйствования; 4. Исполнительные органы в результате непосредственного распоряжения. В состав муниципальных земель входят следующие земельные участки: - жилая и общественная застройка (занятая жилыми домами, культурнобытовые, административные и др.); - общее пользование (площади, парки, улицы, проезды, набережные, пляжи); - промышленная, коммерческая и коммунально-складская застройка; - транспорта, связи, инженерных коммуникаций; 28 - особо охраняемые территории (природного, заповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, памятники природы, истории и культуры, музеи-усадьбы); - водные объекты (пруд, озеро, река); - сельскохозяйственные земли. Таблица 1 Сравнительная характеристика способов предоставления муниципальной земли Характеристика Аукцион Коммерческий конкурс Инвестиционный конкурс Цель Быстрая продажа, макс. цена Более высокая цена Инвестирование в развитие объекта Преимущественное значение Для небольших участков Для мелких и средних объектов Для крупных массивов Обязательства инвесторов Участие в торгах, внесение залога Отправление предложений по почте, принятие условий Назначение первоначальной цены, принятие особых условий Преимущества для МО Быстрота процедуры, гласность, присутствие всех покупателей, результаты немедленно Возможность повышения цены, нет необходимости в спец. помещении Возможность устанавливать условия, целенаправленная рассылка приглашений, более высокая цена Недостатки для МО Потребность в помещении невозможность устанавливать условия Длительность процедуры Медленнее других способов, большие затраты на проведение Зарубежный опыт управления муниципальными землями Изучение зарубежного опыта показывает, что каждая страна мирового сообщества разработала свою систему управления городскими землями. Можно выделить основные элементы, присущие всем странам: - муниципальные власти играют решающую роль в вопросах землепользования на всех уровнях управления городом; - при всем многообразии методов управления собственностью власти отдают предпочтение аренде недвижимости по сравнению с ее продажей; - муниципалитеты регулярно проводят комплексную оценку городских земель, земельные платежи основаны на фактической рыночной стоимости городских земельных ресурсов. Земельная политика позволяет выделить три основных мировых подхода: 1 подход. Это политика доминирования муниципальной собственности на землю, основанная на использовании преимущественно арендных методов регулирования. Финляндия, Швейцария, Канада, Индия. На муниципалитете лежит ответственность за справедливый и эффективный отвод земель и регулирование земельных ресурсов. (Финляндия, где практически все земли муниципальные 60 %, землю не продают, а передают в аренду на 30, 60 лет, стабильный источник дохода). Но при дефиците бюджета возможна продажа. В Хельсинки земельные участки передают исключительно путем сдачи в аренду. Срок аренды в зависимости от целевого назначения: под жилье – 60 лет, под склады и промышленность – 30 лет. Для коммерции – 30-60 лет. 29 Размер аренды от стоимости оценочной участка. Размер арендной платы привязывается к индексу стоимости жизни. При этом первые 5 лет размер арендной платы – 50 %. В договоре аренды муниципалитет оговаривает план застройки и сроки осуществления. Арендатор имеет право передать в субаренду без согласования с муниципалитетом. По окончании срока аренды у арендатора имеется право продлить договор, но надо компенсировать арендатору 60 % оценочной стоимости возведенных строений, после чего они переходят в муниципальную собственность. В Канаде в соответствии с Конституцией собственниками земель являются правительство, провинции и муниципалитеты, которые распоряжаются 90 % земель. Муниципалитет сдает в аренду и продает земельные участки. Арендные платежи определяются процентной ставкой от стоимости недвижимости. Например, при стоимости жилой квартиры 100 тыс. долл. Ежемесячный налог – 350 долл. Облагаются налогом (гербовым сбором) сделки купли-продажи – 0,5-1 % от стоимости участка. Муниципалитет также устанавливает сбор на застройку на своей территории исходя из стоимости земли, причем не менее 5 % от этой суммы идет на благоустройство территории. В бюджете Оттавы (столица Канады) – земельные платежи составляют более 30 % от общих доходов. В Швейцарии – приобретение земельных участков ограничено квотами (2 тыс. участков ежегодно), поэтому лишь 18 % городских земель находятся в частной собственности, остальные арендуются у местных властей. Инвестиции в недвижимость затруднены, так как в стране существует закон, не позволяющий перепродавать объекты недвижимости, включая незастроенные участки. Дели – там муниципалитет может претендовать на любые участки и в принудительной форме потребовать продать 2 подход. Это политика, реализуемая при наличии свободного рынка земли, связана с использованием менее жестких инструментов регулирования земель (рыночная стоимость, налоги). Такого подхода придерживаются в Испании, Португалии, Греции, Кипр. Регулирование земельных отношений здесь основано на привлечение инвестиций в недвижимость, в том числе иностранных, что положительным образом влияет на экономику, г. Лиссабон столица Португалии. Каждый участок не просто продается, а обязывает владельца на основе закона создать вокруг предприятия социальную инфраструктуру: детские сады, больница, дома для рабочих, школа, отчисления на охрану окружающей среды, развитие здравоохранения. Продажа муниципальной земли и недвижимости осуществляется только на открытых аукционах, которые контролируются членами муниципалитета. Налог на недвижимость – 1 % от стоимости объекта (например: дом 100 тыс. евро – налог 1000 евро). 3 подход. Смешанная земельная политика, комбинирует элементы первых двух подходов США, Германия, Великобритания, Италия, Норвегия Данный тип характерен для высокоразвитых зарубежных государств. Основной метод управления – это купля-продажа. Большинство покупателей берут землю в кредит внося 20 % от цены и выплачивая оставшуюся часть 25-30 лет при 7 % годовых. Например, в США в Вашингтоне земля принадлежит Федеральным органам власти, что обусловлено концентрацией основных управленческих структур. Земля продается по рыночной стоимости, может быть продан любой участок, хоть центр мировой торговли в Нью-Йорке, но очень дорого. Например, в Швейцарии 30 ты не можешь купить и очень дорого. Например, в Манхэттене участок земли в 1 га стоит 120-150 млн. долларов. Частное владение не означает, что ты можешь делать все, что хочешь. Для осуществления генеральных планов муниципалитет может выкупить у частников землю даже против их воли, но по рыночной стоимости. Объекты недвижимости облагаются налогами – местными и штатными. Многие штаты взимают поимущественный налог, но он небольшой. В бюджете – 3 %. Для местных налоговых систем поимущественный налог значительный – в бюджете – 50 %. Через этот налог осуществляется возмещение городу «дифференциальной ренты», которой пользуются предприятия и люди, живущие на территории. Это основной местный налог, который формирует градостроительство, облик и структуру современного города. В США каждый год устанавливается местная налоговая ставка для собственников земли от стоимости имущества. Оценка производится раз в 2-3 года. Процентная ставка определяется через референдум, 1-3 %. Норвегия (г. Осло земельные участки продаются лицам, предложившим наиболее выгодные условия. 1/3 от рыночной стоимости для спортивных объектов, для строительства детских садов вообще по номиналу). Муниципальные предприятия и учреждения К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики относятся: - муниципальные унитарные предприятия (МУП) – это создаваемая ОМСУ коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Это имущество не может быть распределено по вкладам, долям, паям, в том числе между работниками предприятия. Они могут действовать на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. На основе использования муниципального имущества предприятие производит и реализует продукцию, услуги. Как коммерческая организация обязаны работать рентабельно (ЖКХ, рынки, магазины, кинотеатры, хлебозаводы, и т.д.). Муниципальное учреждение – это некоммерческая организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера, финансируемая им полностью или частично. Режимы хозяйственного ведения и оперативного управления составляют правовую основу управления муниципальной собственностью. Право хозяйственного ведения предполагает: 1. полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от муниципалитета (предполагается, что собственник имущества – МО – устанавливает лишь общие правила, не вмешиваясь в текущую хозяйственную деятельность). 2. Ограничения во владении, пользовании и распоряжении переданным имуществом. Право оперативного управления предполагает: 1. Имущество используется и воспроизводится как общественная собственность. 2. Муниципалитет несет субсидиарную ответственность за обязательства и деятельность предприятия. МО вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно – правовых формах: - коммерческие – ОАО, ООО, МУП; 31 - некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации, казенные предприятия. Разновидностью унитарного предприятия является казенное предприятие, которое создается ОМСУ если преобладающая часть работ, услуг предназначена для нужд муниципального образования; Муниципальное предприятие принадлежит муниципальному образованию. Функции собственника исполняет орган местного самоуправления. Собственник волен направлять функционирование своих предприятий по любому пути в рамках законодательства. Как учредитель предприятия муниципальное образование имеет право: • на создание предприятия, его реорганизацию и ликвидацию; • на определение предмета и целей деятельности предприятия; • на назначение руководителя предприятия; • на контроль, за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Случаи учреждения новых муниципальных предприятий весьма ограничены. Имущества, приватизация которого запрещена, осталось немного, и его правовое положение регулируется федеральными актами. Муниципальному предприятию, создаваемому для реализации товаров и услуг по минимальным ценам, трудно функционировать без дотаций. Фактически все случаи затрагивают функционирование предприятия на бесприбыльной основе, что автоматически привязывает его к бюджетным дотациям и противоречит ГК РФ, квалифицирующему муниципальные предприятия как коммерческие, а коммерцию без прибыли представить сложно. С учетом реальности социально-экономической ситуации случаев создания муниципальных предприятий должно быть больше. Они необходимы для: • заполнения ниши рынка, т.е. при отсутствии на рынке предприятий какоголибо профиля, слабой активности частного капитала, наличии неудовлетворенного спроса; • ликвидации монополии на местном рынке какого-либо производителя и товара; • снятия напряженности на рынке труда; • быстрой реализации выгодного проекта. По уровню правовой и хозяйственной самостоятельности муниципальные предприятия и учреждения делятся на три группы: 1) не наделенные ни правовой, ни хозяйственной самостоятельностью; они имеют собственные органы управления, но по существу являются подразделениями местной администрации, их доходы и расходы интегрированы в местный бюджет, функционируют на основе указаний органов местного самоуправления, 2) имеющие хозяйственную самостоятельность, юридический статус; они выведены из структуры администрации, но наиболее важные решения по вопросам их деятельности принимает администрация; в местном бюджете отражаются лишь результаты финансовой деятельности. Выручка, как правило, не покрывает издержек, так как цены устанавливают региональные и местные власти (предприятия транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства). Источниками их финансирования служат средства потребителей услуг, местного бюджета, 3) действующие полностью на коммерческой основе; эти предприятия выводятся из организационной структуры администрация, передаются в доверительное управление менеджерами и реализуют продукцию по рыночным ценам (предприятия про 32 мышленности, сельского хозяйства, строительные, торговли, общественного питания). Могут иметь организационно-правовую форму акционерного или другого хозяйственного общества, учрежденного местным самоуправлением, в котором ему принадлежит контрольный пакет акций. В настоящее время правительство РФ предполагает сокращение числа МУП с использованием 2-х путей ликвидации: 1) отчуждение непрофильных активов в соответствии с законом о приватизации, или продажа предприятия за любую цену (преобразование в ООО и ОАО) ООО выгоднее, так как не надо регистрировать акции, совет директоров, наблюдательный совет, уставный капитал не менее 100 тыс. руб. 2) преобразование в МУ с правом ведения хозяйственной деятельности с целью получения дохода сверхустановленной суммы сметы. Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них банкроты, а услуги предоставляются некачественно. Неэффективное управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и таким образом утрачивается муниципальная собственность, а ОМСУ не вправе препятствовать этому. Управление в муниципальных предприятиях уже не отвечает современным требованиям. В частности, наряду с руководителем нужен коллегиальный орган управления, полномочия которого были бы аналогичны полномочиям наблюдательного совета (совета директоров) акционерного общества (с учетом специфики унитарного предприятия). Муниципальные учреждения. С 1 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который вносит кардинальные изменения в бюджетный сектор экономики страны. Прежде всего, речь в нем идет об изменении правового статуса бюджетных учреждений. Основой нового закона является выделение трех типов учреждений. В соответствии с законом типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные, казенные. В течение переходного периода учредителям в муниципальном образовании рекомендуется провести анализ сети подведомственных учреждений и решить вопросы изменения типа учреждений в случае необходимости. При выборе типа учреждения необходимо иметь в виду: - разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности; - разную степень ответственности руководителя учреждений; - разную возможность использования внебюджетных средств. Сравнительная характеристика типов учреждений: • Казенное учреждение – учреждение, осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств местного бюджета на основании бюджетной сметы. Распределение доходов от приносящей доход деятельности – поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. • Бюджетное учреждение – некоммерческая организация, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости насе |