Совет федерации. курсовая+СФ+ФС+РФ. 1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
 Скачать 158.5 Kb.
|
|
Содержание
Введение Парламентаризм является закономерным и естественным результатом развития российской государственности. Парламентаризм нельзя установить волевым решением, он формируется постепенно, под воздействием различных факторов общественно-политической жизни. Само общество должно «созреть» до парламентской системы, так как она требует определенного уровня правовой культуры в обществе. Вместе с тем возможно создание благоприятных условий для развития парламентской демократии в виде принятия определенных правовых норм, обеспечивающих возможность гражданам участвовать в осуществлении государственной власти. Такие условия в России были созданы после провозглашения Манифеста царя Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» в 1905 году. В 1918 году появился первый парламент, обладающий законодательной властью. Согласно пункта 12 Конституции РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 года «Верховная власть в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике принадлежит Всероссийскому съезду Советов»1. С тех пор российский парламент эволюционировал. Впервые орган под названием "Совет Федерации" был создан 17 июля 1990 года и включал председателей Советов всех автономных республик, автономных областей и автономных округов (31 человек) и Председателей некоторых областных, краевых и городских Советов (31 человек). С 30 января 1991 года включал председателей Советов всех 88 (затем - 89) субъектов Федерации. Совет Федерации в качестве верхней палаты парламента создан президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Конституция, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, установила, что в Совет Федерации "входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" (часть 2 статьи 95 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 года)2. Формирование двухпалатного парламента является наиболее характерным в странах, имеющих федеративное устройство, поскольку он олицетворяет наиболее рациональный способ организации представительства интересов субъектов федерации на уровне федеральных органов государственной власти. При всем многообразии двухпалатных парламентов их конституционная сущность основана на единых подходах и принципах. Все они призваны отражать политико-территориальное устройство страны и представлять интересы территориальных и национальных сообществ. Настоящая курсовая работа посвящена вопросам формирования современного совета федерации, его компетенции и законодательной деятельности. Предметом рассмотрения данной научной работы является сущность и основные черты Совета Федерации Федерального собрания по Конституции Российской Федерации и развивающему ее законодательству. Основной целью является анализ современного конституционно-правового статуса верхней палаты парламента РФ. Поставленная цель достигается путем решения следующих задач: 1. Дать характеристику Совету Федерации с точки зрения его структуры и принципов построения; 2. Раскрыть основные полномочия Совета Федерации и порядок его формирования. 1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ Вопрос о порядке формирования Совета Федерации является одной из важных составляющих политической жизни России. Споры о концепции формирования палаты предопределены тем, что Конституция РФ не содержит однозначного ответа на этот вопрос. За 15 лет существования СФ были опробованы три способа его формирования. Перемены в судьбе СФ стали своего рода зеркалом эволюции не только российского парламентаризма, но и федеративной государственности3. Конкретный механизм формирования Совета Федерации из представителей органов власти регионов должен был быть установлен федеральным законом. Первый вариант закона (июль 1995) - о прямых альтернативных выборах из числа кандидатов, выдвинутых органами власти региона - был отклонен Президентом. Проект Президента - орган власти избирает представителя из своего состава - не был принят Думой. За неделю до истечения срока полномочий парламента первого созыва, 5 декабря 1995, ввиду цейтнота, Дума приняла, а Президент подписал лаконичный закон, который вступил в силу 13 декабря 1995 и действовал до августа 2000. В соответствии с этим законом в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При этом закон предписал во всех регионах, где главы администраций назначены указами Президента, провести выборы не позже декабря 1996. Второй ("губернаторско-спикерский") Совет Федерации сформирован 23 января 1996 на неограниченный срок и заседал 23 января 1996 - 26 декабря 2001. Таким образом, фактический срок его деятельности, с захватом "переходного периода", составил 7 лет. Закон 1995 года о порядке формирования Совета Федерации был обжалован в Конституционный Суд Российской Федерации (КС) обеими палатами парламента. Однако запрос, направленный 9 декабря 1995 Советом Федерации первого созыва, был отозван новым составом палаты на первом же его заседании. Аналогичный запрос новой Государственной Думы был отклонен 10 апреля 1997: КС напомнил, что Дума сама могла бы реализовать свои полномочия по внесению изменений в оспариваемый ею закон, вместо того, чтобы пытаться "с помощью решения КС повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение"4. В Комитете Государственной Думы по законодательству был подготовлен проект закона, заменяющего должностной принцип формирования Совета Федерации выборным. Президент В.В.Путин внес в Думу в мае 2000 свой проект закона о порядке формирования Совета Федерации, предусматривающий замену руководителей органов исполнительной и законодательной власти регионов представителями этих органов. 31 мая 2000 Дума рассмотрела оба проекта и приняла в первом чтении проект Путина. После принятия закона Думой в целом он был отклонен Советом Федерации. После работы согласительной комиссии, созданной по настоянию Думы, Совет Федерации одобрил закон в согласованной редакции. Закон был подписан Президентом 5 августа, опубликован в "Собрании законодательства РФ" и вступил в силу 7 августа 20005. Переходный период "сосуществования" в сенате губернаторов и спикеров с одной стороны и "назначенцев" с другой продолжался с 7 августа 2000 (дата вступления в силу нового закона о формировании) до 30 января 2002 ("организационное" 81-е заседание). Основные этапы переходного периода: 24 ноября 2000 - получили полномочия первые трое "назначенцев", 10 октября 2001 - переход палаты в режим тотальных поименных голосований, 14 ноября 2001 - число "назначенцев" превысило половину состава сената, 5 декабря 2001 - избрание нового Председателя, 1 января 2002 - прекращены полномочия последних 35 сенаторов "по должности". Третий Совет Федерации окончательно сформирован к 1 января 2002 на неограниченный срок и заседает в полностью обновленном составе с 16 января 2002 года. Регламент и структура палаты переформированы 30 января 2002. При этом в связи с тем, что в Чеченской Республике законодательный (представительный) орган государственной власти не был создан, соответствующее место члена палаты оставалось вакантным6. В связи с принятым для переходного периода механизмом плавной ротации трудно твердо обозначить дату, начиная с которой "второй" Совет Федерации превратился в "третий". На функцию такой даты претендуют: - 7 августа 2000 - дата вступления в силу нового закона "О порядке формирования Совета Федерации" - начало замены сенаторов-"совместителей" "профессионалами"; - 5 декабря 2001 - избрание нового Председателя Совета Федерации; - 1 января 2002 - прекращение полномочий последних сенаторов "второго созыва"; - 30 января 2002 - формирование новой структуры комитетов и комиссий и избрание их персонального состава. В отличие от Совета Федерации первого созыва, последующие его составы официально не имеют подобного порядкового номера, т.к. считаются вечными. В настоящее время формирование Совета Федерации происходит согласно федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» № 113-ФЗ от 05.08.2000 года. В соответствие со статьей 2 указанного выше федерального закона Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Обычно двухпалатные представительные органы государственной власти встречаются в республиках РФ. Член Совета Федерации - представитель от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва, а член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемого путем ротации, - со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа. В случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации новый член Совета Федерации - представитель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации7. Высшие должностные лица субъектов Федерации с 2000 года не являются членами Совета Федерации; вместо них в такой роли выступают назначаемые ими представители. Статья 3 определяет, что «Кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации от однопалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатура (кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации вносится (вносятся) на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативную кандидатуру (альтернативные кандидатуры) для избрания представителя в Совете Федерации». Главный итог преобразования порядка формирования Совета Федерации - практическое становление Совета Федерации в качестве “палаты регионов” - реального гаранта политической стабильности страны. Законодательные приоритеты Совета Федерации определялись тем, что "сенаторы", будучи региональными политиками, основное внимание должны были уделять законопроектам, в которых интересы территорий затрагивались в наибольшей степени. К числу таковых относились, прежде всего, проекты бюджета, трансфертная политика, налоговая реформа, избирательное законодательство. Рассматривая документы, поступающие из Государственной Думы, члены Совета Федерации руководствовались тем, насколько они соответствуют интересам субъектов Российской Федерации с экономической или политической точки зрения8. Закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию9. Переход на новый уровень взаимодействия основных участников законодательного процесса позволил Совету Федерации существенно повысить его эффективность и результативность законодательной деятельности в целом. Если ранее палата отклоняла 20-30 % рассматриваемых ею законов, и в итоге длительных согласований вступало в силу около 75% законов, принятых Государственной Думой, то теперь можно наблюдать объективную тенденцию к снижению доли отклоняемых законов от 4,5-5% в 2002-2003 годах до 2-3% - в 2004-2008 годах. В итоге вступает в силу свыше 98% законов, принятых (одобренных) обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации. С переходом на постоянный режим работы палаты существенно возросло значение взаимодействия с институтами гражданского общества, научными и экспертными сообществами, общественными объединениями и организациями. Если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ10. В 2005 году парламентская ассамблея Совета Европы высказала свои опасения, вызванные представленным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление "вертикали власти". В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях "подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали"11. В Послании Президента РФ в 2008 году Д.А. Медведев поднял в том числе вопрос о «не совершенности нынешней системы формирования» верхней палаты российского парламента и предложил новый порядок путем установления требования о том, что Совет Федерации формируется из числа депутатов представительных органов и депутатов местного самоуправления соответствующих субъектов Российской Федерации. Это гарантирует, по его мнению, что членами Совета Федерации будут граждане, прошедшие процедуру публичного избрания и являющиеся представителями населения соответствующих территорий. Год назад, 14 февраля 2009 года был принят федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации». Поправки вступят в силу 01 января 2011 года. Данный нормативно – правовой акт положит начало новому этапу развития политической системы России, суть которого состоит в сбалансированной и поэтапной демократизации государственных институтов и системы местного самоуправления в направлении расширения участия граждан в управлении делами государства и местном самоуправлении, повышении роли институтов гражданского общества в политическом процессе с одновременным повышением устойчивости политической системы в-целом12. 2. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Компетенция парламента – это объем его полномочий, через которые раскрываются его основные функции. Парламентам большинства стран мира свойственны три функции: принятие законов; утверждение бюджетов государства; в определенных формах контроль за исполнительной властью. Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законодательную компетенцию, которая составляет главную часть общей компетенции любого парламента. Согласно статье 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами РФ (данное полномочие ни разу не было использовано); б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения (также ни разу не использовалось); в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; В России после распада СССР чрезвычайное положение на общефедеральном уровне не вводилось. Государственная Дума предпринимала несколько попыток подготовки и принятия закона, особенно в период действия режима чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики (1992—1995), однако ни одна из этих попыток не увенчалась успехом. Указ Президента о введении чрезвычайного положения не требует предварительного согласования с руководством субъектов Федерации, однако он должен быть одобрен Советом Федерации «в возможно короткие сроки», в течение 72 часов с момента обнародования указа (пункт 1 статьи 155 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации)13. Указ, не утверждённый Советом Федерации, автоматически утрачивает свою силу по истечении трёх суток с момента его обнародования. г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; д) назначение выборов Президента РФ; е) отрешение Президента РФ от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. |