Совет федерации. курсовая+СФ+ФС+РФ. 1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
 Скачать 158.5 Kb.
|
|
Часть 1 статьи 104 Конституции РФ наделяет Совет Федерации в-целом и его членов правом законодательной инициативы. Статья 105 Конституции РФ определяет порядок принятия федеральных законов. Статья 106 Конституции РФ говорит, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира. 23 марта 1995 года Конституционный суд РФ принял постановление, в котором определил, что законодательный процесс в России осуществляет Государственная Дума. Совету Федерации предоставляется возможность выразить свое согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении любого закона, обеспечить учет его мнения в законодательном процессе14. Конституция РФ предоставляет возможность субъектам РФ участвовать в осуществлении федеральных полномочий через Совет Федерации. Вот почему рассмотрение им законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции РФ, носит обязательный характер. Содержание перечня обусловлено конституционной природой этой палаты парламента, являющейся не органом прямого представительства многонационального народа Российской Федерации, а органом, обеспечивающим представительство субъектов РФ15. Закон как высшая форма государственного решения «оплодотворяет» настоящую классификацию принципом верховенства права, который образует социально – нравственную основу принятия решений16. Совет Федерации осуществляет мониторинг права и правоприменительной деятельности. На основе такого мониторинга верхняя палата парламента принимает решения в области своей законодательной деятельности. Помимо того, что Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы, то есть может разрабатывать и вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов и поправки к законопроектам, находящимся на рассмотрении в Государственной Думе, он является еще и непосредственным участником законодательного процесса. В его полномочия входят рассмотрение федеральных и федеральных конституционных законов, принятых (одобренных) Государственной Думой, а также повторное рассмотрение федеральных законов после отклонения их Президентом Российской Федерации и (или) Советом Федерации. Самостоятельным полномочием является также участие Совета Федерации в процедуре рассмотрения и принятия поправок к Конституции Российской Федерации17. Основное содержание деятельности Совета Федерации в федеральном законодательном процессе заключается в выражении своего согласия или несогласия с принятым Государственной Думой федеральным законом. Участие Совета Федерации в законодательном процессе начинается с того момента, когда принятый Государственной Думой федеральный закон передается на его рассмотрение. Согласно Регламенту Совета Федерации Государственная Дума вместе с законом должна направлять в палату и сопровождающие его документы (постановление Государственной Думы о принятии закона, стенограмму заседания, материалы, представленные субъектами права законодательной инициативы при внесении законопроекта в Государственную Думу). Члены Совета Федерации вправе обсуждать федеральные законы, поступившие из Государственной Думы, в субъектах Российской Федерации. Практика первого года деятельности Совета Федерации нового состава показала, что его члены не вполне самостоятельны при принятии решений. Очень часто можно услышать на заседании комитета или палаты слова сенатора о том, что он вынужден голосовать в соответствии с поручением главы субъекта Российской Федерации или законодательного собрания. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комиссией палаты. С содокладом по федеральному закону может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению комитета (комиссии) член комитета (комиссии) Совета Федерации, которому был передан для подготовки заключения. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон; б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации18. Данное положение полностью совпадает с положениями Конституции РФ. Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии с частью 5 статьи 103 Регламента. В настоящее время сроки исчисляются следующим образом: законопроект должен быть зарегистрирован в канцелярии Совета Федерации в течение 1 часа с момента поступления, и в течение суток должен быть предоставлен всем членам Совета Федерации. Интересно положение п. 8 ст. 107 Регламента: Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. В государственной Думе в отношении закона принимаются решения: за или против. Обычаи судебного рассмотрения дел также предусматривают ответ на вопрос: положительно либо отрицательно. При голосовании же в Совете Федерации предусмотрен только положительный ответ. Либо молчание. Процедура рассмотрения федеральных конституционных законов в Совете Федерации в основном аналогична процедуре рассмотрения в палате федеральных законов. Различия заключаются в порядке одобрения федеральных конституционных законов (для этого требуется квалифицированное большинство голосов членов Совета Федерации — три четверти от общего числа членов палаты). Федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, то есть они не могут быть одобрены палатой по умолчанию. Совет Федерации высказывает рекомендации по поводу пакетного принятия законов и подзаконных актов в качестве метода, который позволяет устранить ряд проблем отечественного законодательного процесса: противоречивость, точечность, неполнота, нарушения в системе видов нормативных правовых актов и некоторые другие. В соответствии с частью 1 статьи 104 и статьи 134 Конституции Российской Федерации Совет Федерации является субъектом права законодательной инициативы, который вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. При этом он обладает правом законодательной инициативы в полном объеме, то есть может вносить законопроекты по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Регламент Совета Федерации (глава 17) определил несколько форм законодательных инициатив палаты. Они объединены в три группы: 1) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов; 2) законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо законопроекты о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; 3) поправки к законопроектам. Законодательная инициатива может быть реализована комитетом, комиссией или членом Совета Федерации. Ее инициатор направляет в комитеты, комиссии палаты свои предложения с целью подготовки ими заключений. В проведении правовой и лингвистической экспертизы участвует Правовое управление Аппарата Совета Федерации. В Регламенте Совета Федерации лишь несколько раз упоминается (ст. 27 и 140 и некоторые иные) о работе с текстами законопроектов, находящихся на рассмотрении Государственной Думы, что совершенно не соответствует сложившейся практике. Начиная с 2001 года большинство проектов федеральных законов, находящихся на рассмотрении Государственной Думы, систематически рассматриваются комитетами и комиссиями Совета Федерации. В ряде федеральных законов на Совет Федерации возложены и другие полномочия, не предусмотренные в Конституции Российской Федерации. Совет Федерации, равно как и каждый член Совета Федерации, обладает правом законодательной инициативы. По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации, принимает постановления. Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации. Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Кроме того, статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 года № 133-ФЗ)19 с последующими изменениями. Закон, представляя собой высшую форму государственного решения, обеспечивает основу всей правовой системы страны. Законотворческий процесс – это очень сложный, ответственный процесс конституционного партнерства, поскольку в нем принимают активное участие глава Российского государства, вся система законодательной и исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, научные и корпоративные общества (в том числе, Общественная палата РФ)20. 3. Акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Перечисление вопросов ведения Совета Федерации в статье 102 Конституции РФ завершается указанием на то, что по данным вопросам палата принимает постановления21. Эти постановления принимаются большинством либо квалифицированным большинством (3\4) от общего числа членов. Согласно статье 68 Регламента Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Правительства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д. Обычными являются формулировки «предложить Правительству», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обязательных указаний для главы государства и исполнительной власти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство прислушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из них, которые носят характер политических выпадов или вмешательства в прерогативы исполнительной власти. В постановлении Совета Федерации, в котором содержатся предложения органам и должностным лицам, указываются комитет, комиссия Совета Федерации, должностное лицо Совета Федерации, на которые возлагается контроль за исполнением постановления Совета Федерации, а также срок представления информации Совету палаты о ходе реализации этого постановления. Статья 69 Регламента описывает порядок принятия актов. А статья 70 Регламента говорит о том, что проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации. Акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются в комитете (комиссии) Совета Федерации, ответственном за рассмотрение этого акта, а также должностными лицами, указанными в части 1 настоящей статьи, и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки. Исходя из общего понимания Конституции РФ, ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания» от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ22 и в частности положений статьи 8 указанного закона и иных нормативных актов актами совета федерации не являются и не могут являться федеральные законы, федеральные конституционные законы. Согласно абзаца 6 статьи 8 данного федерального закона актами совета федерации являются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат статьями 102 и 103 Конституции Российской Федерации, а также иные акты палат Федерального собрания РФ. Например, в № 47 Собрания законодательства РФ за 2009 года23 изданы следующие акты Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению палат согласно статей 102, 103 Конституции РФ: ст. 5542 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 ноября 2009г. № 390-СФ «О представителе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы»; ст. 5545 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 ноября 2009г. №393-СФ «О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея об упрощении процедуры выдачи виз для осуществления взаимных краткосрочных поездок граждан» ст. 5547 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 ноября 2009г. №395-СФ «О Федеральном законе «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 5548 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 ноября 2009г. №396-СФ «О Федеральном законе «О внесении изменений в главы 22 и 28 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» ст. 5561 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 ноября 2009г. №409-СФ «О Федеральном законе "О внесении изменения в статью 10 Закона Российской Федерации "О милиции». К иным актам Совета Федерации относятся: внутренние нормативные акты Совета Федерации РФ, а также проекты федеральных и федеральных конституционных законов, внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Советом Федерации. Примером внутреннего нормативного акта может являться Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятый 30.01.2002 г. № 33-СФ24 или «Инструкция по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», утвержденная распоряжением СФ ФС РФ от 01.11.2006 г. № 461рп-СФ25. Таким образом, Совет Федерации является участником законодательной деятельности не только в области принятия решения «за» ил «против» того или иного закона, поступившего из Государственной Думы, но и самостоятельно вносит свои законопроекты на рассмотрение в нижнюю палату парламента. Регламент Совета Федерации (глава 17) определил несколько форм законодательных инициатив палаты. Они объединены в три группы: 1) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов; 2) законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо законопроекты о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; 3) поправки к законопроектам26. Часть 3 статьи 140 Регламента ввела относительно новый институт «программа законопроектной работы Совета Федерации»20. Программа не только включает перечень законопроектов, инициируемых верхней палатой, но и предусматривает анализ и оценку ею правоприменительной практики. Такой анализ Совет Федерации проводит с 2003 года. Что касается реализации Советом Федерации права на внесение собственных законодательных инициатив в Государственную Думу, то он этим правом явно не злоупотреблял. С 1995 года по настоящее время Советом Федерации было внесено около 120 законопроектов, что составило менее 2 % от числа законопроектов, внесенных за данный период всеми субъектами права законодательной инициативы. В настоящее время, по состоянию на 12.01.2010 года на рассмотрении в Государственной Думе находятся 16 законопроектов, внесенных Советом Федерации. Из них 5 были внесены в 2009 году. За период 2008 – 2009 года законченных законопроектов – подписанных Президентом РФ, отклоненных Государственной Думой либо снятых с рассмотрения было всего 727. Конституция Российской Федерации поставила Совет Федерации в отношении собственных инициатив в щекотливое положение, поскольку существует некая двусмысленность, когда палата принимает решение об одобрении (отклонении) закона, который сама, возможно, и вносила. статистические данные за период с 1996 по 1999 год свидетельствуют о том, что Совет Федерации довольно принципиально подходил к одобрению законов, инициатором которых являлся. В среднем палатой отклонялось около 70 % «собственных» законов28. Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий. Зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле “Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет”. На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм. Задаче активизации законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения как общего, так и частного характера: более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени способствует переход верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России); определение приоритетов законодательной деятельности. Особо отметим инициативу создания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране единое правовое пространство. Совет законодателей объединяет на добровольной основе руководителей законодательных органов власти регионов29. |