Курсовая ГМУ Анализ реализации программ в сфере ЖКХ на примере П. 1 Теоретические аспекты реализации программ в сфере жкх
Скачать 173.9 Kb.
|
Содержание Введение 3 1 Теоретические аспекты реализации программ в сфере ЖКХ 5 1.1 Понятие программно-целевого метода 5 1.2 Понятие и состав жилищно-коммунального хозяйства. Анализ состояния жилищного фонда и инфраструктуры сферы ЖКХ 8 2 Анализ реализации программ в сфере ЖКХ в Приморском крае 15 2.1 Анализ полномочий Департамента по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края в сфере ЖКХ в Приморском крае 15 2.2 Анализ реализации программ в сфере ЖКХ в Приморском крае 19 Заключение 27 Список использованных источников 29 Введение Говоря о современном значении сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), многие авторы отмечают, с одной стороны, ее высокую социальную важность в части обеспечения населения всей страны качественными жилищными условиями, а с другой стороны, ее существенный экономический потенциал, который непосредственно связан с формированием потребительского спроса на работы и услуги экономических субъектов этой сферы и наличием высоких потенциальных возможностей для привлечения частного бизнеса. Сфера ЖКХ предназначена для удовлетворения соответствующих потребностей населения страны в качественном жилье и обеспечения необходимых условий его нормальной жизнедеятельности, она поддерживает функционирование как социальной, так и производственной структуры муниципальных образований во всех регионах России. Однако в реальности значимость сферы ЖКХ определяется более широким кругом вопросов, к которым кроме социальных и экономических можно с полным основанием отнести демографические, технические, экологические, нормативно-правовые, политические, внедрение инноваций, обеспечение устойчивого развития регионов, а также ряд других аспектов в самой различной постановке и их взаимосвязи в масштабах регионов и территориальных образований нашей страны. Сегодня сфера ЖКХ предоставляет населению всех регионов России многоотраслевой комплекс жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), создающих условия для его жизнедеятельности и формирующих уровень комфортности его проживания, а также обеспечивающих соответствие инженерно-технического состояния жилищного фонда требованиям современных стандартов, качество и надежность всех видов услуг. Кроме того, сфера ЖКХ не только воспроизводит комплекс услуг, способствующих повышению качества проживания, культуры быта и наполнению новым содержанием образа жизни населения, но и оказывает существенное влияние на рост социально-экономического потенциала всех регионов России, их инвестиционную привлекательность, формирует благоприятные условия для внедрения инноваций, а также развития частного предпринимательства. Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена тем, что отрасль ЖКХ в настоящее время нуждается в проведении комплексной модернизации, основанной на результатах моделирования и системного анализа, преимуществах корпоративной культуры, на процессах интеграции и информатизации, главной целью которой должно стать доведение качества предоставляемого населению комплекса ЖКУ до уровня международных стандартов при одновременном расширении их ассортимента. Цель работы – провести анализ реализации программ в сфере ЖКХ на примере Приморского края. Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующих задач:
Объектом исследования в работе является деятельность органа местного самоуправления в сфере ЖКХ. Предметом исследования в данной работе является оценка реализации программ в сфере ЖКХ на примере Приморского края. Методологической основой данного исследования являются следующие основные методы – системный и сравнительный анализ, а также проведение экономической и юридической экспертизы. Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, Указы и распоряжения Президента РФ, распоряжения и постановления Правительства РФ, Счетной палаты РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, работы отечественных и зарубежных авторов, монографии, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования, материалы научно-практических конференций. 1 Теоретические аспекты жилищно-коммунального хозяйства 1.1 Понятие программно-целевого метода Важнейшим прямым регулятором территориально-экономических процессов являются программы экономического, социального и иного развития регионов. Программа – документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических заданий и мероприятий, направленных на решение проблемы. Понятие программно-целевого метода, подхода в настоящее время не унифицировано. В наиболее общей форме его подчас определяют как метод программного решения проблем. По существу, это означает последовательное принятие решений и проведение работ по всем звеньям общего цикла разработки комплексной проблемы: определение целей (задач) — разработка мероприятий — обеспечение ресурсами — установление исполнителей — оценка полезного результата (эффекта)[5, с. 173]. Применительно к планированию экономики его можно охарактеризовать как метод составления плана, который предусматривает выделение (отбор) основных целей (и задач) социального, экономического и научно-технического развития, разработку взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намечаемые сроки при всестороннем и сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии общественного производства. Программно-целевой подход является наиболее эффективным способом реализации стратегии развития государства, региона, отрасли, рисунок 1.1. Рисунок 1.1 - Программно-целевой метод планирования Программно-целевой метод планирования – является методом бюджетного планирования. Метод обеспечивает распределение бюджетных ресурсов в соответствии установленными приоритетами государственной политики. При этом бюджет формируется как финансовое обеспечение программных целей, именно целей, а не процесса и его издержек[5, с. 174]. Программно-целевой метод способствует увязке в народнохозяйственном плане целей и задач разных уровней планового управления, а также плановых периодов различной продолжительности. Он позволяет разукрупнять главные цели и проблемы на более частные и локальные задачи, интерпретировать их в системе показателей плана. Наиболее всеобъемлющими являются стратегические долговременные цели общества, отражающие его постоянные потребности в целом. Главная стратегическая цель — повышение уровня жизни народа — определяется сущностью социалистического строя, его основным экономическим законом. Посредством планирования эта цель конкретизируется в ряде подчиненных целей, отражающих общественные потребности в укрупненном виде. Каждая стратегическая цель, в свою очередь, представляет совокупность более частных целей и задач, которые направляют производство и ресурсы на достижение основной, более общей цели. В связи с этим появляется возможность установить взаимозависимость и последовательную соподчиненность целей и их иерархию, а также разработать по важнейшим из них перспективные народнохозяйственные программы, включающие мероприятия и ресурсы, требующиеся для достижения той или иной цели. Каждая из таких комплексных программ выступает связующим звеном между народнохозяйственными целями и необходимыми ресурсами, а также средством перевода важнейших целевых установок в показатели плановых расчетов[6, с. 112]. Такие программы имеют задающее значение для разработки перспективного плана, они позволяют уже на начальной стадии его составления выделять основные направления социального развития, научно-технического прогресса и повышения эффективности производства. С учетом программно-целевого подхода строится система планов, в которой пятилетние и годовые планы выступают как форма последовательной реализации программных задач долгосрочной плановой перспективы, не как автономные плановые разработки. Помимо усиления целевой ориентации плана, создаются необходимые предпосылки для учета обратных связей в плановых расчетах, агрегации и дезагрегации отдельных показателей, упорядочения потоков плановой информации. При всей практической значимости программно-целевого метода он не является альтернативой другим методам планирования, а наоборот, предполагает их комплексное использование и взаимодействие. В настоящее время федеральные целевые программы и федеральная адресная инвестиционная программа являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики. Бюджетные инвестиции направлены на развитие производственной и социальной инфраструктуры, стимулирование инновационной и инвестиционной активности, поддержку регионов, обеспечение внутренней и внешней безопасности. Федеральные целевые программы реализуются сегодня по следующим направлениям: развитие социальной и транспортной инфраструктур; новое поколение; безопасность и экология; развитие науки и технологий; развитие регионов; развитие государственных институтов. Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения первоочередных задач. Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые по отраслевому признаку. Муниципальная программа - это согласованный по задачам, методам решения, срокам и ожидаемым результатам комплекс управленческих, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблемных вопросов развития муниципального образования. О типах муниципальных программ Муниципальные целевые программы должны приниматься в рамках полномочий муниципальных образований, определенных 131-ФЗ. Они должны быть направлены на решение задач развития муниципального образования. Широкое использование программного подхода в современной экономике отразилось на управлении социальной сферой, где основным методом является социальное программирование, которое получило повсеместное использование во всех социально значимых отраслях экономики[7, с. 283]. Основным достоинством программного метода управления является концентрация ресурсов в виде взаимосвязанной системы мероприятий, форм их контроля, способов стимулирования и корректировки в случае возникновения трудностей с реализацией программных задач. Таким образом, социальное программирование не делает упора на административные средства государственного регулирования экономики и не нарушает свободы принятия хозяйственных решений. Государственные социальные программы уменьшают фактор неопределенности на несколько лет вперед[5, с. 177]. Итак, понимание программы как документа стратегического планирования, содержащего «комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», неполное. Таким образом, программа — не просто плановый документ, содержащий описание комплекса мероприятий: таков любой план. Это плановый документ, разработанный по особой методике, специфика которой обусловливает специфику программы как разновидности планов. Из того, что кто-то назвал некоторый план программой, не следует, что это действительно программа, если при создании такого плана не применялась программная методика. 1.2 Понятие и состав жилищно-коммунального хозяйства. Анализ состояния жилищного фонда и инфраструктуры сферы ЖКХ В современных условиях сферу ЖКХ следует рассматривать как один из приоритетных социально-экономических комплексов российской экономики. В подтверждение этому высказыванию можно привести следующие статистические данные. Ежегодный оборот финансовых ресурсов в сфере ЖКХ составляет порядка 4 трлн. рублей, что равнозначно 7% ВВП страны. Общее число экономических субъектов сферы ЖКХ превышает 52 тысячи. Из них 47% составляют частные предприятия, 20% - муниципальные, 26% - предприятия смешанной формы собственности и 6% - государственные предприятия. Они обеспечивают занятость примерно 3,183 млн. трудоспособного населения страны, а также реализацию почти 20% всех платных услуг населению, потребляя при этом порядка 20% всех видов энергоресурсов. На эту сферу приходится порядка 26% доли всех основных фондов экономики России [9]. Специфика производственно-хозяйственной деятельности предприятий сферы ЖКХ чрезвычайно разнообразна и имеет свои особенности в каждом регионе нашей страны. Укажем лишь три принципиальных признака, касающихся организационной, отраслевой и институциональной структуры предприятий этой сферы, на основании которых можно составить максимально полное представление об особенностях функционирования предприятий этой сферы. Организационная специфика сферы ЖКХ как одного из ведущих комплексов народного хозяйства заключается в том, что она, независимо от региональных особенностей, включает в себя предприятия жилищного и коммунального профиля. При этом производственно-хозяйственная деятельность предприятий жилищного профиля направлена на формирование среды обитания человека, его обеспечение благами цивилизованной жизни, а также способствует его самореализации в производственной сфере, области науки или образовании. Она связана с существующим в нашей стране жилищным фондом, его обслуживанием и эксплуатацией, а также с повышением эффективности управления им[9]. Производственно- хозяйственная деятельность предприятий коммунального профиля оказывает непосредственное влияние на бытовые и санитарно-гигиенические условия жизнедеятельности населения, а также общий уровень его благосостояния. Она связана с производством и поставкой разного рода ЖКУ конкретным потребителям. Отраслевая специфика сферы ЖКХ позволяет рассматривать ее, с одной стороны, в качестве сложного, но единого многоотраслевого комплекса, который именно в таком понимании фигурирует во многих формах статистической отчетности макроэкономического уровня. С указанных позиций многоотраслевая структура сферы ЖКХ не является препятствием для ее представления как целостного системного образования - своеобразного экономического комплекса, который обеспечивает нормальную жизнедеятельность населения, а также поддерживает функционирование социально-производственной инфраструктуры муниципалитетов и регионов нашей страны. С другой стороны, производственная структура сферы ЖКХ включает в себя около 30 видов производственно-хозяйственной деятельности в рамках самостоятельных отраслей, таких как:
В соответствии со ст.19 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ, к фонду относятся жилые помещения, на территории России, от того, кому принадлежат, каков режим их использования, основания возникновения пользования данными При этом учитывать, что помещения и внутридомовая инфраструктура функционируют единое целое и управлению как комплекс [1]. фонд - совокупность жилых помещений, на территории Российской В зависимости от собственности жилищный подразделяется на: 1) частный фонд - совокупность помещений, находящихся в граждан и в собственности лиц; 2) государственный жилищный - совокупность жилых принадлежащих на праве Российской Федерации фонд Российской и жилых помещений, на праве собственности Российской Федерации фонд субъектов Федерации); 3) муниципальный фонд - совокупность помещений, принадлежащих на собственности муниципальным В зависимости от целей жилищный фонд на: 1) жилищный социального использования - предоставляемых гражданам по социального найма помещений государственного и жилищных фондов, а предоставляемых гражданам по найма жилищного социального использования помещений государственного, и частного жилищных 2) жилищный фонд - предназначенных для отдельных категорий и предоставляемых по правилам IV Кодекса жилых государственного и муниципального фондов; 3) индивидуальный жилищный - совокупность жилых частного жилищного которые используются - собственниками таких для своего проживания членов семьи и (или) иных граждан на безвозмездного пользования, а юридическими лицами - таких помещений проживания граждан на условиях пользования; 4) жилищный фонд использования - совокупность помещений, которые собственниками таких для проживания на условиях возмездного предоставлены гражданам по договорам, предоставлены таких помещений во владение и (или) в за исключением жилых фонд подлежит учету в порядке, уполномоченным Правительством Федерации федеральным исполнительной власти [8, с. 74]. учет жилищного наряду с иными его учета предусматривать проведение учета жилищного в том числе техническую инвентаризацию и паспортизацию (с оформлением паспортов жилых - документов, содержащих и иную информацию о помещениях, связанную с соответствия жилых установленным требованиям). Динамика изменения жилищного фонда в РФ за 2014-2016г.г. представлена в таблице 1.1 [9], Таблица 1.1 - Динамика изменения жилищного фонда в РФ за 2008-2016г.г.
Данные таблицы свидетельствуют о наличии устойчивой тенденции их роста. Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые усилия на всех уровнях управления, наблюдается и положительная динамика увеличения объемов ветхого и аварийного жилищного фонда. Об этом свидетельствуют данные, приведенные в таблице 1.2 [9]. Таблица 1.2 - Динамика объемов ветхого и аварийного жилищного фонда России
Такая ситуация стала следствием незавершенности в 1991-2009 годах ряда целевых программ реформирования сферы ЖКХ, в результате чего до настоящего времени многие специалисты относят ее к сферам с потенциально высоким уровнем технических, экологических, социально- экономических и политических рисков. Негативно сказался на реформировании сферы ЖКХ и переход к рыночным отношениям, приведенные в таблице 1.3 [9] Таблица 1.3-Расходы Федерального бюджета на финансирование
Данные таблицы свидетельствуют о том, что на протяжении последних пяти лет (с 2012 по 2016 годы) объемы финансирования этой жизненно важной для всего населения страны сферы на государственном уровне в абсолютном выражении неуклонно совращались. Это означает, что систематическое недофинансирование продолжает оставаться одним из определяющих факторов фактического не выполнения целого ряда государственных целевых программ реформирования сферы ЖКХ. В условиях постоянного дефицита свободных финансовых ресурсов государство фактически переложило ответственность за развитие отрасли на ее институциональных агентов, не отказавшись при этом от своей руководящей роли в ее реформировании и дальнейшем развитии. В результате сферу ЖКХ сегодня следует рассматривать в качестве сложной динамической системы, в которой одновременно функционирует множество институциональных агентов. Однако нормативно-правовые отношения между ними продолжают регулироваться не договорными условиями, а подзаконными актами федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Если добавить сюда тот факт, что каждый институциональный агент преследует свои цели и интересы при осуществлении предпринимательской деятельности, то станет понятным, насколько значительной раз- нонаправленностью характеризуется комплекс взаимодействий между ними применительно к разным регионам нашей страны [9]. Несмотря на предпринимаемые в последнее время усилия на всех уровнях управления, а также в силу действия указанных выше обстоятельств, сфера ЖКХ сегодня остается одним из самых проблемных и наименее разгосударствленных промышленных комплексов. Внедрение рыночных механизмов в нем сталкивается с большими трудностями, а полученные в процессе их работы результаты не обеспечивают нормальных условий для эффективного функционирования большей части его институциональных агентов. В настоящее время величина физического износа по основным объектам коммунальной инфраструктуры сферы ЖКХ находится на недопустимом уровне с точки зрения нормальной эксплуатации разного рода объектов жилищного и коммунального назначения. Данное обстоятельство создает потенциально высокую вероятность возникновения техногенных аварий, масштабы которых прогнозировать практически невозможно, в силу отраслевой специфики большей части объектов коммунальной инфраструктуры сферы ЖКХ (электрические и тепловые сети, водопроводы и водозаборы, станции технической очистки, напорные коллекторы, разноплановая структура жилищного фонда, применяемые схемы его теплоснабжения, а также подачи холодной и горячей воды и т.д. [9]). Если к этому добавить значительные потери коммунальных ресурсов - более 15% по электроэнергии, от 30% по водоснабжению и до 40% по теплоснабжению, то необходимость ускоренного проведения комплексной модернизации коммунальной инфраструктуры сферы ЖКХ не будет вызывать никаких сомнений [9]. Выбор современных направлений проведения комплексной модернизации коммунальной инфраструктуры сферы ЖКХ на основе внедрения новых экономических механизмов, экономико- математических моделей и инструментальных методов, обеспечивающих повышение качества ЖКУ Совокупность факторов эффективной модернизации коммунальной инфраструктуры сферы ЖКХ сложна и разнообразна. Прежде всего, из нее следует выделить мероприятия, направленные на повышение качества ЖКУ и рациональное использование энергетических ресурсов как наиболее потребляемых и дорогостоящих в сфере ЖКХ. Доля потребления энергии в сфере ЖКХ в целом по России составляет более 30% общего объема энергопотребления. Вместе с тем сфера ЖКХ обладает и наиболее значительным потенциалом энергосбережения из всех отраслей промышленности. Так сокращение расхода тепловой энергии для работы систем отопления и горячего водоснабжения МКД может обеспечить порядка 60-65% потенциальной экономии энергии в этой сфере [9]. С учетом указанных специфических признаков и саму сферу ЖКХ следует представлять в виде сложной социально-экономической системы, которая является специфическим объектом управления как на государственном, так и на региональном уровне. Ее социально-экономическое развитие определяется не только законами экономики, но и динамикой изменения демографической ситуации, наличием платежеспособного спроса населения и рядом других подобных факторов, важность и значимость которых существенно варьируются в различных регионах России[9]. Итак, к мероприятиям проведения комплексной модернизации сферы ЖКХ, обеспечивающим повышение качества ЖКУ относятся: разработка и внедрение новых организационно-экономических механизмов и инновационных технологий, экономико-математических моделей и инструментальных методов взаимодействия институциональных агентов сферы ЖКХ, направленных на комплексную модернизацию ее инфраструктуры и экономию энергетических ресурсов. 2 Анализ реализации программ в сфере ЖКХ в Приморском крае 2.1 Анализ полномочий Департамента по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края в сфере ЖКХ в Приморском крае федеральных органов власти в жилищно-коммунальном представляют собой ответственности государственных федерального уровня за нормативно-правовых основ ЖКХ, осуществление государственного финансирования контроль за использованием финансирования[10, с. 106]. Полномочия региональных исполнительной власти – сфера ответственности органов регионального власти за соблюдением нормативно-правовых основ ЖКХ, за установление норм в сфере и коммунального хозяйства, финансовых средств бюджета в соответствии с территорий, осуществление функций, установление стандартов оплаты и коммунальных услуг и [4, с. 107]. Субъектом управления уровня в сфере хозяйства являются органы исполнительной так, в Приморском – это Департамент по хозяйству и топливным Приморского края. является органом власти Приморского осуществляющим в пределах полномочий реализацию на Приморского края государственной политики в жилищно-коммунального хозяйства, энергосбережения и повышения эффективности на территории края [13]. Полномочия местного самоуправления понимать как ответственности муниципальных власти за соблюдением основ в сфере нормотворчество в сфере в пределах своей предоставление жилищных и услуг, установление потребления коммунальных цен на содержание, жилья, наем помещений в государственном и жилищном фонде, и надбавок на коммунальные в соответствии со стандартами. К местного уровня управленческой структуры департаменты и комитеты хозяйства администраций Наличие инфраструктурной является важной всей системы комплекса, так функционирование комплекса зависит от наличия технических мощностей. жилищно-коммунального комплекса не только для функционирования данной системы, но, всего, для потребностей членов общества. Эффективной назвать ту экономическую которая способна использовать имеющиеся и обеспечить людей благами. В целом, жилищно-коммунальным хозяйством на основе общеметодических науки управления. не менее, нельзя не особенности управления системой, обусловленные факторами [14, с. 71]. Продуктом эксплуатации фонда являются услуги, производимые эксплуатации жилищного для поддержания в состоянии, соответствующем и техническим нормам. К относятся:
Предоставлением услуг занимаются жилищного фонда – лица независимо от их формы, осуществляющие жилищного фонда и жилищных услуг. составляющей рыночных являются договорные между исполнителями и в процессе выполнения и оказания услуг, нормами гражданского и законодательства [1, с. 52]. Одной из проблем развития самоуправления в Российской является определение объема его ведения и полномочий, от зависит потребность в материальных и иных В последнее время вопрос вновь предметом активного чему способствовал руководством страны на эффективную децентрализацию между уровнями власти в пользу РФ и муниципальных образований» [1, с. 53]. Рассмотрим полномочия местного самоуправления в жилищного хозяйства, - бытового и торгового населения. Органы местного - организуют муниципального жилищного объектов коммунального и хозяйства, предприятий общественного питания и обслуживания населения, в состав муниципальной - распределяют в установленном муниципальный жилищный ведут учет нуждающихся в улучшении условий, и предоставляют им помещения в домах фонда, решают продажи домов и использования нежилых аренды зданий и находящихся в муниципальной а также выдают на заселение жилой за исключением домов, гражданам; - условия для жилищного строительства и социально - культурного - обеспечивают коммунальное обслуживание устойчивую работу водо-, газо-, энергоснабжения; принимают по обеспечению населения учреждений топливом; - строительство за счет и привлеченных средств жилья и объектов инфраструктуры; - благоустройство территории пунктов, привлекают на основе к этой предприятия, учреждения, а также население; озеленение, охрану насаждений и водоемов, места отдыха присваивают наименования в населенных пунктах, нумерацию домов; - организуют утилизацию и бытовых отходов; - организуют ритуальные ведают кладбищами, содержание в надлежащем иных мест - устанавливают места выдают лицензии в с компетенцией органов самоуправления [8, с. 76]. Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство занимает основополагающее место в системе национального хозяйства и является комплексной, динамической развивающейся экономической системой, ведущими отраслями которой являются жилищное строительство, жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство. Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления в ЖКХ на примере Департамента по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края. Департамент по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края является органом исполнительной власти Приморского края, осуществляющим в пределах своих полномочий реализацию на территории Приморского края единой государственной политики в области жилищно-коммунального хозяйства, топливообеспечения на территории Приморского края[13]. Структура департамента по жилищно-коммунальному хозяйству и топливным ресурсам Приморского края представлена на рисунке 2.1. |