Работа камышанской. 3. Идеи эффективного контракта иих реализация в нормативных актах 22
 Скачать 66.52 Kb.
|
3. Идеи «эффективного контракта» и их реализация в нормативных актахТеоретические разработки эффективного контракта для бюджетного сектора российской экономики были сделаны в рамках корректировки и доработки «Стратегии социально-экономического развития страны до 2020 года» с учетом уроков кризиса 2008 года, которая проводилась по поручению В. В. Путина. В публичное пространство идея «эффективного контракта» была вброшена программной статьей В. Путина «Строительство справедливости. Социальная политика для России». В данной статье формула эффективно контракта представлена следующими положениями: «оплату бюджетников надо соотносить с конкретными условиями регионального рынка труда» и «механическое повышение зарплаты всем и каждому неэффективно. Необходимо гораздо полнее учитывать в зарплате квалификацию и профессиональные достижения работника. Это значит, что рост базового уровня оплаты должен сочетаться с еще более быстрым увеличением фонда стимулирующих надбавок и доплат». Для высшего образования в статье были поставлены следующие задачи: «В течение же 2013-2018 гг. средняя зарплата профессоров и преподавателей вузов будет постепенно увеличена еще в два раза и доведена до 200 % от средней по экономике. При этом повышенная зарплата должна сразу устанавливаться тем, кто имеет научные результаты и пользуется уважением студентов и выпускников. С каждым годом доля таких лучших профессионалов будет расти. Выделяя достойных, конкурентоспособных преподавателей, мы обеспечим необходимое обновление кадров высшей школы». И далее: «В конечном счете заработная плата должна платиться не за факт принадлежности к определенному учреждению, а за реальный вклад в науку, образование, здравоохранение, культуру, в оказание обществу и гражданам конкретных услуг». Идея эффективного контракта достаточно быстро стала воплощаться в нормативных актах. В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 была поставлена задача повышения «к 2018 году средней заработной платы врачей, преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных сотрудников до 200 процентов от средней заработной платы в соответствующем регионе»1. В ноябре 2012 года была принята «Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы» - далее Программа2. Как показывает анализ принятых нормативных документов, при разработке Программы перехода на эффективный контракт выбор между вариантами его реализации (внешнего оценивания и стимулирующим контрактом) был сделан в пользу внешнего оценивания в духе нового «менеджеризма». Кроме того, реализация рассмотренных выше принципов реализации эффективного контракта «вуз – преподаватель» столкнулось с двойным искажением. Во-первых, эффективный контракт оказался «упакован» в систему мероприятий по принципиальному изменению экономики российских вузов. В данном «пакете» - нормативное финансирование, запрет на перекрестное финансирование обучения (оплата контракта не ниже нормативного бюджетного финансирования), оптимизация сети вузов, повышение к 2018 году соотношения количества студентов на преподавателя до 12:1. В результате, реальные цели совершенствования системы оплаты труда в бюджетном секторе оказываются далеки от провозглашаемых (сохранения кадрового потенциала, повышения престижности и привлекательности работы, роста уровня заработной платы). Это даже нашло свое отражение в тексте принятой Программы (в ней далеко не все реальные цели удалось бюрократически закамуфлировать). Так, в качестве инструментов реализации мероприятий по совершенствованию систем оплаты труда указаны «оптимизация структуры заработной платы и штатной численности работников», «применение систем нормирования труда», «построение сквозных отраслевых систем показателей оценки эффективности деятельности учреждений при оказании государственных (муниципальных) услуг (выполнении работ)». Кроме того, в Программе дважды указано, что за счет «реорганизации неэффективных организаций и программ» будет получено «не менее трети необходимых ресурсов для повышения оплаты труда», что практически буквально повторяет норму Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597. Фактически в принятых нормативных документах речь идет о повышении отраслевой эффективности, а сама отрасль рассматривается с точки зрения бюджетных расходов, подлежащих оптимизации. Именно поэтому стимулирование вузов, их руководителей и работников привязывается к «производству государственных услуг», которое формализуется и финансово оценивается. Здесь уже не принимаются во внимание не только общественных эффекты высшего образования, но и особый характер образовательных услуг как доверительных благ. Роль механизмов общественного контроля сильно урезана. Публичные рейтинги деятельности учреждений лишь упоминаются, а механизмы профессиональной экспертизы, основанные на академических свободах преподавателей полностью проигнорированы. Как показывает проведенный Министерство образования и науки РФ мониторинг эффективности деятельности вузов и ход дискуссии о совершенствовании его показателей, на первый план выдвигаются два квазирыночных показателя: на входе вуз предлагается оценивать по ЕГЭ поступающих абитуриентов, на выходе – по трудоустройству его выпускников. Оценка вузов абитуриентами, выпускниками и работодателями формализуется и бюрократизируется. Право же на интерпретацию данных формальных показателей предается чиновникам Министерства образования и науки РФ. Выполнение вузами как социальными институтами других (помимо производства образовательных услуг) общественных функций никак не оценивается. При этом к оценке вузов активно привлекаются региональные власти, которые по идее и должны давать развернутую общественную оценку действующих в регионах вузов. На самом же деле данные оценки формируются в условиях властной вертикали, а в их основу обычно кладутся политическая и бюрократическая целесообразность. В результате, «эффективный контракт» из инструмента обеспечения эффективности университета как социального института, превращается в один из инструментов оптимизации расходов на высшее образование в целом и сокращения бюджетных обязательств государства, а также усиления бюрократического давления на вузы и преподавателей и усиления вмешательства региональных властей в их функционирование. Во-вторых, эффективный контракт из теоретической конструкции, объясняющей какими должны быть принципы организации и оплаты, системы контроля и стимулирования деятельности преподавателя, превращается в совокупность конкретных требований, которые закрепляются нормативными актами. Так, в Программе дается следующее определение: «Эффективный контракт - это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также социальной поддержки». В результате, принципы реализации эффективного контракта «университет - преподаватель» и принципы «эффективного контракта» в утвержденных нормативных актах существенно отличаются (см. табл. 3). Подвергшись существенному упрощению и формализации, «эффективный контракт» встраивается в систему административно - бюрократического давления на социальную сферу. При этом он избавляется от содержания, заключающегося в обеспечении контрактного взаимодействия работника, отличающегося особой системой предпочтений, с университетом как важнейшим социальным институтом. Остается его экономическая оболочка - обеспечение роста трудовых усилий на затрачиваемый фонд заработной платы. Сокращающейся армии преподавателей обещают «конкурентную» (по сравнению с региональным рынком труда) заработную плату и требуют взамен обеспечить рост показателей эффективности вузов, ориентированных на количество и качество производства государственных услуг. Таблица 3 Сравнительная характеристика принципов концепции эффективного контракта «университет - преподаватель» и принципов, устанавливаемых в нормативных актах
Основное отличие принципов, лежащих в основе концепции эффективного контракта, от принятых решений о внедрении его механизмов в систему оплаты труда заключается в том, что в первом случае эффективный контракт есть результат переговоров вуза и преподавателей, а также конкуренции вузов - за наиболее сильных преподавателей и преподавателей - за работу в наиболее престижных вузах, а во втором - он устанавливается административно-бюрократическими процедурами. В свою очередь, бюрократическая реализация «эффективного контракта» фактически означает дальнейшее усиление бюрократизации деятельности вузов и преподавателей. Как было отмечено выше, Программа предполагает разработку и введение «взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности от федерального уровня до конкретного учреждения и работника». Она настраивает вузы и преподавателей работать на достижение установленных сверху формальных показателей, что создает высокие риски бюрократических подтасовок на всех уровнях и расцвета новых форм оппортунизма вузов – по отношению к учредителю, работников – по отношению к вузу. На подобные последствия внешнего оценивая деятельности вузов и преподавателей в условиях ослабления внутренних стимулов деятельности обращает внимание Дж. Л. Бесс. Он пишет: «... весьма вероятно, что институциональные цели организации будут в некоторой степени замещены целью следования правилам». Как показывают наблюдения, подмена институциональных целей вузов как социального института на цели следования правилам уже произошла в системе российского высшего образования. Главным стало правильное оформление отчетности и учебной документации, которое вытесняет из рабочего времени и администраторов вузов, и рядовых преподавателей выполнение реальных работ – подготовку к занятиям, разработку реально востребованных учебно-методических материалов, научные исследования и т.п. Но главное – подобная реализация принципов «эффективного контракта» не имеет ничего общего с системой стимулов, задаваемых стимулирующим трудовым контрактом. В соответствие с нормативными актами, реальным конечным претендентом на остаточный доход оказывается государство (в лице Министерства финансов РФ). Оно пытается выстроить систему внешних стимулов и бюрократического контроля по цепочке агентских отношений «государство – вуз – преподаватели вуза». Из центральных агентов, претендующих на остаточный доход и контроль, преподаватели превращаются в обычных агентов, попадающих в полную зависимость от администрации вузов. Это не только снижает внутреннюю мотивацию и индивидуальную производительность преподавателей, но и увеличивает издержки контроля над их деятельностью. Механизмы внутренней мотивации, основанные на участии преподавателей в контроле и в распределении остаточного дохода, заменяются значительно менее эффективными механизмами внешнего бюрократического контроля. При этом ликвидируются механизмы мониторинга администрации вуза со стороны преподавателей. Фактически в российском высшем образовании в настоящее время происходит подмена стимулирования механизмами бюрократического оценивания преподавателей. При этом усиливается бюрократизация деятельности преподавателя, что существенно снижает размеры его академического вознаграждения и ставит под угрозу реализацию академических свобод вследствие повышения уязвимости перед бюрократическим контролем. В результате, рост денежного вознаграждения может иметь последствия принципиально отличные от ожидаемых. Дело в том, что реализация «эффективного контракта» в том виде, как это предусмотрено в нормативных документах, неизбежно будет выталкивать из вузов преподавателей-исследователей, отличающихся высокими творческим потенциалом и предпочтениями академического вознаграждения. Формализация внешнего контроля над деятельностью преподавателя как системой показателей работы, венчающей «сквозную систему», так и бюрократизацией текущей деятельности (составление многочисленных рабочих программ и учебно-методических комплексов, которые должны составляться по установленным надзором правилам), будет иметь следующие эффекты. С одной стороны, преподаватели с меньшей склонностью и меньшими успехами в исследовательской деятельности будут замещать ее действиями в соответствие с формализованными требованиями, демонстрируя полную лояльность администрации вуза. С другой стороны, преподаватели с высокой склонностью к исследовательской деятельности, сохраняя высокую занятость ею, не захотят и не смогут полностью выполнять формализованные требования, демонстрируя таким образом свою независимость и ставя себя под удар внешнего контроля. В выигрыше окажутся те вузы, которые будут обладать достаточными ресурсами и владеть управленческими технологиями дифференциации преподавателей и выделения особой группы преподавателей- исследователей. Таким образом, «эффективный контракт» станет еще и инструментом дальнейшей дифференциации преподавателей внутри вуза и дифференциации вузов. Казалось бы, что подобная дифференциация и так существует, а ее углубление лишь будет способствовать росту отраслевой эффективности за счет концентрации ресурсов в наиболее сильных вузах. На самом же деле, механизмы «эффективного контракта», формируя институциональные условия углубления данной дифференциации, способны создать, там где будут запущены механизмы отраслевой конкуренции, весьма существенные «провалы рынка». Углубляющаяся дифференциация вузов и неизбежное пространственное сужения сферы высшего образования будут оказывать негативное влияния на развитие территорий. Кроме того, это будет создавать дополнительные препятствия для доступа в наиболее сильные вузы, еще более территориально концентрирующиеся, абитуриентов из наименее обеспеченных слоев населения. Отдельно следует отметить и решающую роль административных решений о судьбах вузов, формирующихся по результатам политических торгов Министерства образования и науки РФ, элитных вузов (как основных претендентов на отраслевые ресурсы) и региональных властей. Здесь неизбежны уже «провалы» самого государства, пытающегося имитировать конкурентные механизмы. Наличие ресурсов для реализации эффективного контракта напрямую увязывается с разделением вузов на разные группы, с разными условиями финансирования. Улучшение управления, как важнейший механизм извлечения остаточного дохода, также будет оцениваться не по результатам конкуренции, а государством, как учредителем, - по неким формальным показателям (например, по наличию программы развития вуза), по результатам мониторингов вузов. |