Работа камышанской. 3. Идеи эффективного контракта иих реализация в нормативных актах 22
 Скачать 66.52 Kb.
|
4. Эффективный контракт преподавателя с вузом как «институциональный проект».Проведенный анализ показывает, что введение в системе высшего образования РФ эффективного контракта явно оборачивается очередным провалом институционального проектирования. Наиболее развернутая характеристика его принципов в отечественной научной литературе представлена в работах В. Л. Тамбовцева. В них, в частности, обращается внимание на то, что в постсоветской России многочисленные неудачи попыток «сознательно спроектировать различные правила (законы, программы, реформы и т.п.), которые позволили бы достигать те цели, которые ставили перед собой проектировщики (или их заказчики)», обусловлены низким качеством институционального проектирования, нарушением его принципов. При этом, по нашему мнению, речь должна идти о двойном провале институционального проектирования, поскольку реально мы имеем дело не с одним, а с двумя, лишь частично пересекающимися проектами: либерального экспертного сообщества и российской бюрократии. Такая постановка проблемы обусловлена тем, что, теоретические разработки либеральных экономистов в очередной раз используются господствующей бюрократической элитой для продвижения своих интересов. Особо необходимо отметить, что отношения между ними не сводятся к выполнению либеральным экспертным сообществом роли «проектировщика», а господствующей бюрократической элитой - «заказчика». Оба субъекта, будучи достаточно узкими по составу группами интересов, позиционируют себя в качестве «благодетельного диктатора», руководствующегося общественным благом и способного сформулировать и обеспечить реализацию общественных интересов. Либеральное экспертное сообщество видит в правящей бюрократии инструмент реализации своих проектов в условиях, когда оно не уверенно в их поддержке большинством населения. Поэтому оно лоббирует принятие либеральных проектов в обход демократического процесса, минуя общественные дискуссии и политическую конкуренцию вокруг программ общественного развития. С другой стороны, «правящая группа», представляющая собой высшее звено бюрократии, имеет собственные представления об общественном интересе и использует разработки либерального экспертного сообщества для их теоретического обоснования. При этом данные разработки подвергаются существенной модификации, в результате чего, принимаемые нормативные акты выступают уже как относительно самостоятельные проекты, отражающие целевые установки правящей бюрократии. Причем оба субъекта институционального проектирования допускают нарушения его принципов. Провалы институционального проекта либерального экспертного сообщества наблюдаются по двум направлениям: Во-первых, либеральное экспертное сообщество нарушает принцип этапной полноты проекта, фактически пропуская этап формулировки проблемы. Оно изначально делает выбор в пользу, на их взгляд, единственной постановки проблемы, которая формулируется в рамках либеральных идеологических установок (речь здесь идет о «идеологии» в трактовке Д. Норта. За этим скрывается уже частный интерес отдельных представителей либерального экспертного сообщества как представителей узкой по составу группы специальных интересов, связанной с элитным сегментом российской системы высшего образования. Другие постановки проблемы серьезно не рассматриваются, что явно сужает возможное множество постановок целей институционального проекта. В результате предлагаемый проект далеко не в полной мере позволяет решить возникшую в отечественном высшем образовании проблемную ситуацию. Так, проблемы привлечения высококвалифицированных специалистов в вузы и стимулирования их деятельности в рамках проекта «эффективного контракта» либерального экспертного сообщества рассматриваются преимущественно в контексте повышения конкурентоспособности российских университетов на глобализирующемся рынке образовательных услуг. Это приводит к явной недооценке значения общественных эффектов высшего образования получаемых регионами и местными сообществами. Во-вторых, либеральное экспертное сообщество, предлагая институциональный проект, явно не учитывает специфику российского политического рынка (рынка власти). Дело заключается в том, что в качестве дискретных институциональных альтернатив организации «рынка власти» выступают - классический политический рынок, бюрократический (административный) и гибридный политико-бюрократический. Классический политический рынок возникает в институциональных рамках закрепляющих демократическую организацию политической подсистемы общества (он является предметом анализа в теории общественного выбора). Бюрократический (административный) рынок характерен для социально-экономических систем советского типа, он характеризуется сращиванием политических и экономических торгов при решающей роли торговли властным ресурсом между статусно неравноправными субъектами. В современной России господствующим типом рынка власти является политико-бюрократический рынок, представляющий собой институциональный «гибрид», характерными чертами которого являются:
С позиции институционального проектирования принципиальное значение имеет то, что в рамках подобной структуры «рынка власти» кардинально трансформируются роль и функции бюрократии. Она политизируется, причем политизированные бюрократы замещают как публичных политиков, являющихся агентами избирателей, так и классических бюрократов, выполняющих функции административного управления. Сформировавшаяся в России бюрократическая «вертикаль власти» - это вовсе не иерархическая система административного управления, а система статусных торгов между политизированными бюрократами, выступающими как «хозяева» отраслей и территорий. В рамках такой системы не только высшее звено бюрократии, но и другие группы политизированной бюрократии оказываются заинтересованными в реализации собственных институциональных проектов и используют проекты экспертного сообщества в своих интересах, существенно модифицируя их. Правящая бюрократия, таким образом, превращается из «заказчика» в «проектанта», активно вмешивается в процесс институционального проектирования, подстраивает концепции либерального экспертного сообщества под свои интересы. Как правило, вслед за этим либералы перестают узнавать в бюрократическом творчестве свои собственные идеи, но упорно продолжают лоббировать принятие либеральных проектов в обход демократического процесса. Именно такая позиция либерального экспертного сообщества позволяет российской бюрократии использовать его наработки в своих собственных целях и существенно портить репутацию либералов (причем как общественную, так и профессиональную). Подобная участь постигла и концепцию «эффективного контракта». Она была подстроена под интересы господствующей элиты, реализующей проект коммерциализации социальной сферы и сброса бюджетных обязательств по ее содержанию. Российская бюрократия, ориентируясь на цели бюджетной оптимизации и укрепления позиций в социальной сфере так называемых «эффективных менеджеров», адаптировала данную концепцию, разработав институциональный проект создания оптимизированной по финансовым показателям иерархически управляемой отраслевой системы производства образовательных услуг. Однако при этом правящая бюрократия в рамках разработки и реализации данного проекта допустила нарушение большинства методологических принципов институционального проектирования. В основе всех допущенных ошибок лежит то, что в реализуемом проекте не учитывается характер образовательных услуг как «доверительных благ» (credence goods): Во-первых, в предложенной системе выделенные конечные показатели деятельности предлагается использовать для оперативного реагирования (например, о закрытии и реорганизации вузов). Однако качество доверительных благ можно оценить только значительное время спустя после их потребления. В этой связи, следует согласиться с позицией Л. Тамбовцева, который считает, что «применять такого рода показатели для оперативного реагирования в отношении соответствующей образовательной системы (отдельного учебного заведения или их территориальной системы) методологически некорректно» Во-вторых, для предотвращения оппортунистического поведения при производстве образовательной услуги как доверительного блага решающее значение имеет репутация в соответствующем профессиональном сообществе, как образовательных учреждений, так и их преподавателей. При этом применение репутационных механизмов предполагает сохранение и укрепление автономии вузов и академических свобод преподавателей, тогда как проекты развития высшего профессионального образования, включающие проект «эффективного контракта», фактически ведут к их свертыванию. В-третьих, в сфере производства доверительных благ при конструировании системы принуждения к соблюдению правил более целесообразным представляется ориентация не на предложенные в проектах «административные» механизмы, а на системы контроля «судебного» типа. В этой связи необходимо отметить, что под «административными» механизмами контроля понимаются те, в которых санкция накладывается самим гарантом правила, а под «судебными» - те, в которых санкция за нарушение определяется и налагается органом не связанным отношениями зависимости с гарантом правила. Специфика доверительного блага не позволяет достичь нужного уровня точности и детальности проектируемого правила необходимого для эффективного функционирования административного механизма контроля. В сфере образования в роли независимого «арбитра», способного при принятии решений о санкциях выполнять функцию производителя недостающей информации, обычно выступают профессиональные академические сообщества. Однако их создание и развитие, в свою очередь, требует не сужения, а расширения академических свобод. Отдельно следует отметить, что при разработке вышерассмотренных нормативных актов в явной форме были нарушены принципы «достаточного разнообразия стимулов», «максимальной защищенности от оппортунистического (девиантного) поведения» и «соучастия». Нарушение принципа «достаточного разнообразия стимулов» выражается в том, что проблема стимулирования в основном сведена к увеличению денежного вознаграждения, а принципиальное значимое для преподавателей-исследователей академическое вознаграждение неизбежно сокращается (определенным исключением здесь выступает узкий круг элитных университетов). В будущем это может привести к негативному кадровому отбору, вытеснению преподавателей-исследователей и даже высококвалифицированных чистых преподавателей, «квазипреподавателями-клерками», чьи компетенции заключаются преимущественно в способности продемонстрировать в отчетности формальное выполнение установленных показателей. Поскольку представленный проект явно недостаточно учитывает совокупность интересов всех предполагаемых его участников, он крайне слабо защищен от оппортунистического поведения агентов. Попытка создать иерархическую структуру управления «образованием» как единой отраслевой системой производства образовательных услуг может породить столь характерный для крупномасштабных иерархических систем феномен «работы на показатель». Причем в связи со спецификой образовательной услуги как доверительного блага размах и разрушительные последствия здесь могут оказаться выше чем, например, это наблюдалось в рамках советской модели ведомственного управления отраслями народного хозяйства. Нарушение вышеуказанных принципов институционального проектирования во многом базируется на нарушении принципа «соучастия», выразившемся в отстранении подавляющего большинства затрагиваемого принимаемыми нормативными актами субъектов от процесса их обсуждения и принятия. Это связано с представлением правящей бюрократии о том, что она владеет всей полнотой информации и сама без участия представителей общества способна принимать решения соответствующие общественному благу. Как раз это и сближает ее с либеральным экспертным сообществом. При этом каждый из них пытается использовать другого в своих интересах, а в результате оба наносят серьезный ущерб обществу. Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что в результате реализации вышерассмотренного институционального проекта население ждет ограничение доступности образовательных услуг вследствие коммерциализации при одновременном снижении их качества, преподавателей вузов - ухудшение экономического положения в результате роста интенсивности их деятельности, формализации, сокращения размеров академического вознаграждения, свертывания академических свобод и дальнейшего ухудшения условий академического развития. Провал же данного институционального проекта для правящей группы как «заказчика» и «проектанта» будет заключаться в дальнейшем снижении эффективности бюджетных расходов на образование и дискредитации её деятельности в глазах населения. |