Диплом. ДИПЛОМ. Административноправовой статус граждан Донецкой Народной
 Скачать 106.88 Kb.
|
|
1.3. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых общностей. И в том числе выделить статусы: 1) членов административных коллективов; 2) субъектов административной опеки; 3) жителей территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъектов разрешительной системы. Понятие «административный коллектив» в юридической науке не используется. Но оно необходимо. Уже давно говорят, пишут, используют в законодательстве понятия «трудовой коллектив», под которым понимают самостоятельный субъект права и работников определенной организации. Во втором случае речь идет об организованной группе людей, участвующих своим трудом в деятельности организации. Отношения членов трудового коллектива с предприятием (учреждением), его администрацией, их личные права регулируются трудовым правом. Административным коллективом предлагается именовать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Это - органы внутренних дел, воинские части, военизированные пожарные, горноспасательные части, лечебно-трудовые профилактории, студенческие коллективы и др. Став добровольно, по призыву или в результате применения принудительных мер членом административного коллектива, гражданин приобретает специальный административно-правовой статус, комплекс специальных прав и обязанностей (студента, военнослужащего, профилактируемого). Речь идет о личных, а не служебных правах и обязанностях, ибо вторые есть конкретизация полномочий коллективного субъекта - организации8. Административное право регламентирует дисциплинарную ответственность членов административных коллективов, время их труда (учебы) и отдыха, основания, размеры и порядок оплаты их труда (выдачи денежного содержания, выплаты стипендий). Как правило, споры военнослужащих (сотрудников полиции, студентов и др.) с администрацией решаются в административном, а не в судебном порядке, и соответствующие процедуры регулируются административно-правовыми нормами. В то же время в ряде случаев (оплата работникам полиции за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни; предоставление отпусков по беременности; выплата суточных при командировках и др.) на личные права членов административных коллективов прямо или частично распространяются нормы трудового права. Среди статусов членов административных коллективов различаются статусы: 1) обучающихся (студентов, аспирантов, учащихся техникумов и др.); 2) милитаризованных служащих (военнослужащих, работников полиции, работников военизированных формирований); 3) лиц, свобода которых ограничена в административном порядке (профилактируемых, несовершеннолетних, помещенных за правонарушения в специальные учебные заведения и др.). Очевидно, что каждая из этих родовых общностей состоит из большого числа видов. Так, различно правовое положение лиц, находящихся на военной службе в сухопутных войсках, в военно-морском флоте, во внутренних войсках, в железнодорожных и иных войсках. Одним из ярких проявлений социальной политики государства является установление государственной опеки над лицами, которые нуждаются в помощи. Опека состоит в выдаче денежных сумм, организационном содействии, оказании специальных медицинских услуг, предоставлении разнообразных льгот и привилегий и т. д. Практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, осуществляет аппарат исполнительной власти. И та часть государственной опеки, которая регламентирована нормами административного права, может быть названа административной. Ее субъекты - безработные; чернобыльцы; беженцы и вынужденные переселенцы; инвалиды Отечественной войны; «афганцы» и приравненные к ним лица; дети-сироты; многодетные родители; лица, страдающие психическими заболеваниями; больные диабетом, туберкулезом, лепрой и еще многие категории граждан, Из этого примерного перечня видно, что фактическими основаниями для приобретения рассматриваемого социального административно-правового статуса могут быть демографические обстоятельства, технические и экологические катастрофы и неблагоприятные социальные факторы. Именно последние лежат в основе правовых актов о помощи безработным, о мерах по социальной защите военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы9. В политике административной опеки высшие государственные органы проводят курс на децентрализацию, предоставляя органам местного самоуправления, администрациям предприятий и учреждений возможность расширять перечень ее субъектов, увеличивать размеры производимых выплат, объем предоставляемых льгот. Административную опеку следует отличать от другой формы социальной защиты - выплаты пенсий, связанных с трудовой деятельностью, военной и приравненной к ней службой. В этом случае имеет место социальное обеспечение, которое зависит от выполнявшейся работы, стажа, размера заработка и в основном состоит в регулярной выплате пенсий. Но и пенсионеры по возрасту, по инвалидности и другие тоже могут быть включены в орбиту административной опеки, им могут быть предоставлены налоговые, транспортные льготы, ссуды, выплачены дополнительные суммы. К сожалению, невнимание административно-правовой науки к этой стороне управленческой деятельности, к этим категориям граждан в прошлом не позволяет четко определить границы, содержание, виды, основания возникновения административной опеки. Принятие российским парламентом законов о занятости населения, о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, о психиатрической помощи и ряда других актов свидетельствует о социальной направленности государственной политики. Осуществление административной опеки возложено на многие органы исполнительной власти и связано с выполнением ряда формализованных процедур. Прежде всего, по общему правилу, лицо должно подать заявление в компетентный орган о признании его безработным, многодетным, беженцем, вынужденным переселенцем и т. д. Если гражданин имеет документы, подтверждающие его право на государственную помощь, он обязан приложить их к заявлению. Документы принимаются, регистрируются и проверяются. Затем принимается решение о признании (безработным, беженцем и т. д.), которое является юридическим основанием для оказания лицу, его семье тех видов помощи, которые предусмотрены законом. Органы административной опеки вправе проверять, сохранились ли обстоятельства, которые обусловили помощь, следить за сроками ее предоставления и принимать решения о ее увеличении, сокращении или прекращении. Еще один важный аспект теории административного права связан с режимами территорий. А некоторые из них временно или постоянно (неопределенное время) находятся на особом правовом положении. Главная разновидность особых территориальных режимов - специальные административные режимы. Примерами последних являются режимы пограничной зоны, закрытых городов (территориальных образований), заповедников, зон экологического бедствия, территорий, на которых введено чрезвычайное (военное) положение, карантинных, подвергшихся радиоактивному загрязнению, свободных экономических зон. На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный административно-правовой статус. Он включает в себя чаще всего особые правила въезда в зону, выезда, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения. Среди специальных территориальных режимов наряду с такими суровыми, как режим военного положения, есть и льготные (свободных экономических зон). Если, как правило, в зонах более строгий контроль, то в СЭЗ таможенный, финансовый контроль ослаблен. Чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основе законов. А временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами. Таким правом наделены Президент, правительство, глава администрации10. Начиная с первого учебника для вузов по административному праву, изданного в 1940 г., авторы включали в последующие учебники специальные параграфы о разрешительной системе. Под «разрешительной системой» понимается совокупность правил, предписывающих получение разрешения на осуществление определенной деятельности и регулирующих контроль за ней. Получение предварительных разрешений исполнительных органов на совершение определенных действий достаточно широко распространено, а правоотношения, возникающие между аппаратом управления и гражданами, организациями по поводу их получения являются административными. Можно выделить основные черты разрешительной системы. Во-первых, это особый порядок деятельности, который регулируется нормами права, содержащимися в законах и подзаконных актах. Его целью является обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом. Он связан с действиями, которые представляют повышенную опасность для граждан, общества, государства, с санкционированием исключений из общих правил, с обеспечением начал социальной справедливости. В условиях чрезвычайных обстоятельств, военного положения пределы разрешительной системы расширяются. Но ее необоснованное расширение в нормальных и экстраординарных условиях влечет ограничение прав и свобод граждан и развитие бюрократизма, рост власти государственных служащих. Во-вторых, разрешительная система реализуется в рамках административно-правовых отношений между органами исполнительной власти, должностными лицами, с одной стороны, и индивидуальными или коллективными субъектами, желающими получить разрешение, с другой. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений. Такие отношения возникают не по инициативе субъектов исполнительной власти. В-третьих, ядро (цель) этих правоотношений - получение разрешения на действие (бездействие), т. е. принятие индивидуального управомочивающего акта. Оно является завершением предварительного контроля, проверки обоснованности заявления. Разрешение может быть дано на определенный или неопределенный срок и называться лицензией, квотой, патентом, сертификатом и иначе. В основе разрешения (отказа) могут быть обычные и дискреционные полномочия субъекта власти. Последовательная реализация идеи расширения прав и свобод граждан предполагает ограничение свободы усмотрения государственной администрации при рассмотрении заявлений граждан, более четкое закрепление в законах процедур выдачи разрешений, оснований отказов, порядка обжалования. В-четвертых, атрибутивным признаком разрешительной системы является административный надзор за тем, как осуществляются разрешенные деяния. О нем можно говорить лишь в тех случаях, когда после выдачи разрешения на весь срок его действия между его получателем и компетентными государственными органами сохраняются административно-правовые отношения. В-пятых, за нарушение правил разрешительной системы к виновным применяются разнообразные меры административного принуждения и в том числе такая мера, как временное или постоянное прекращение действия разрешения (лишение прав, приостановление, прекращение действия лицензий). Таким образом, если гражданин не эпизодически, а на определенное время попадает в орбиту разрешительной системы, он становится обладателем специального административно-правового статуса. Последний включает в себя обязанности необходимого оформления заявления и прилагаемых к нему документов, прохождения контроля и содействия ему, соблюдения правил осуществления разрешенных действий. Кроме дополнительных обязанностей, с этим статусом связано расширение административной деликтоспособности, а также получение прав, ради которых гражданин и стал субъектом рассматриваемых правоотношений. Это, например, право управления автомототранспортом, право приобретения огнестрельного оружия, право эксплуатации радиопередающих устройств11. Необходимо отметить, что действие разрешения может быть прекращено, разрешительные правоотношения могут закончиться как в связи с совершением гражданином противоправных действий, так и по другим основаниям, в том числе из-за ухудшения состояния здоровья и иных невиновных изменений у субъекта, вступления в силу нового нормативного акта, вновь возникших обстоятельств (чрезвычайная ситуация, появление новых технических средств). При наличии законных поводов содержание разрешения может быть ограничено или расширено. 2. АДМИНИСТАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, то есть формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры реализации, устанавливает обязанность государственных и общественных органов, должностных лиц в определенные сроки рассматривать и принимать меры в связи с обращением граждан, обеспечивает его государственным принуждением, вследствие чего оно становится регулируемым законом, юридическим правом. Изначальным и универсальным гарантом может быть только закон. Декларирование в этом вопросе приоритета государства, каких-либо его органов и должностных лиц способно лишь ослабить гарантии и открыть путь произволу. Таким образом, между законом и государством как гарантами прав и обязанностей граждан существует сложная связь, нарушение которой ставит под сомнение реальность тех или иных гарантий. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан - необходимое условие становления правового государства. Закон может выполнить функцию гаранта при соблюдении ряда условий. Прежде всего он должен быть адекватным экономической и политической ситуации в стране и в то же время достаточно стабильным; отвечать высокому уровню юридической техники и быть ограниченным звеном всей правовой системы; содержать вместо деклараций конкретные нормы и механизмы их реализации; определять круг органов и должностных лиц, на которые возлагается обязанность создавать условия для реализации прав и свобод, принимать меры к их безусловному обеспечению, а так же предусматривать ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан и за несвоевременное принятие мер по их защите. Должен последовательно осуществляться принцип неотвратимости ответственности виновных в этом лиц. Иной подход будет означать отступление от конституционного положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.3 Конституции ДНР)12. Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности: от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан; от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти. Административному праву принадлежит важная роль в защите прав граждан от неправильных действий субъектов государственной власти, органов местного самоуправления. Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий являются: -создание организационно-правового механизма и повседневная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций), важнейшей задачей которых является защита правопорядка; -существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (СМИ, партии, религиозные объединения); -активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права. Основной гарантией прав граждан является деятельность существующих в стране специальных организационно-правовых институтов. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений (заявлений, жалоб, исков) граждан. 2. 1. Обращения граждан Статьей 26 Конституции ДНР закреплено одно из фундаментальных начал административного права, своего рода один из столпов данной отрасли, а именно право граждан на обращение. Обратимся к формулировке ст. 26 Конституции ДНР: «Граждане Донецкой Народной Республики имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»13. Данное право является важнейшим элементом правового статуса граждан в целом и административно-правового статуса в особенности, а также представляет собой одну из основных гарантий защиты прав и свобод, декларируемых Конституцией ДНР и иными нормативными правовыми актами. Конституционное положение находит конкретизацию в Законе об обращениях граждан (далее - Закон об обращениях)14, которым регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином ДНР закрепленного за ним Конституцией ДНР права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Данный порядок распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном иными законами (например, адресованные Уполномоченному по правам человека в ДНР, в Верховный Суд ДНР, связанные с разбирательством дел судами, обращения осужденных о помиловании, сообщения о преступлениях и т.п.). Так, порядок обращения с заявлением о преступлении урегулирован нормами уголовно-процессуального законодательства. В соответствии со ст. 1, п.1 Закона о полиции ДНР15: 1. На полицию возлагаются следующие обязанности: 1) прием и регистрация (в том числе в электронной форме) заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, об административных правонарушениях; Письменное заявление о преступлении заносится в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим данное заявление. Протокол должен содержать данные о заявителе, а также о документах, удостоверяющих его личность. Независимо от формы подобного заявления заявитель предупреждается об уголовной ответственности за заведомо ложный донос, чем в протоколе делается отметка, удостоверяемая подписью заявителя. Заявителю выдается документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия. Статья 4 Закона об обращениях подтверждает и конкретизирует принципиальные положения Конституции ДНР, усиливая конституционное право на обращение следующими положениями: -граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам; -граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц; -рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Кроме того, анализ положений Закона об обращениях позволяет выделить следующие не менее важные гарантии реализации конституционного права на обращение: -гарантия безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6) Закона; -обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 11) и вытекающий из этого правила принцип срочности рассмотрения обращений |