Алебастрова иа, канд юрид наук, доц. I (совместно с A. M. Осавелюком) Андреева Г. Н
 Скачать 3.23 Mb.
|
|
§ 4. Выборы и референдум 1. Избирательные права Итальянское избирательное право регулируется несколькими законодательными актами, из которых 157 прежде всего необходимо отметить Закон об избирательном праве 1948 г. Декретом Президента Италии 1957 г. действовавшие на тот момент избирательные законы были кодифицированы. В эти акты в последующем вносились изменения. Два закона 1993 г. коренным образом трансформировали систему выборов в обе палаты итальянского Парламента. Согласно ст. 48 Конституции, избирателями являются все граждане — мужчины и женщины, достигшие совершеннолетия те, в соответствии с Законом 1975 глет. На выборах в Сенат верхнюю палату Парламента) избиратели голосуют по достижении летнего возраста (ч. 2 ст. 58 Конституции. Голосование является личными равным, свободными тайным а его осуществление Конституция характеризует как гражданский долг Избирательное право не может быть ограничено иначе, как в силу гражданской недееспособности или окончательного уголовного приговора или в указанных законом случаях моральной недостойности. Например, банкроты утрачивают избирательное право на срок до пяти лет. Не вправе голосовать лица, лишенные свободы, вовремя нахождения в тюрьме, а также лишенные по решению суда права занимать должности на публичной службе. В течение пяти лет не могут голосовать лица, ранее осужденные за растрату из публичных или частных фондов, за вымогательство, мошенничество, кражу, клевету и некоторые другие преступления. Кроме того, как упоминалось, ст. XIII переходных и заключительных положений Конституции лишила избирательных прав и права занимать официальные или выборные должности членов и потомков Савойской династии. Избиратель должен обязательно проживать в своем избирательном округе. Итальянские граждане, проживающие заграницей, могут приехать в коммуну, где они проживали ранее и внесены в списки избирателей, и проголосовать. Таким избирателям предоставляются некоторые льготы для проезда в Италию и обратно. Закон не предусматривает возможности голосования по доверенности или по почте Избирателей-инвалидов могут сопровождать в кабину для голосования другие избиратели, пользующиеся их доверием. Депутатом согласно ч. 3 ст. 55, может быть избран избиратель, достигший надень выборов 25 лета сенатором согласно ч. 2 ст. 58, — достигший 40 лет. Обладание мандатом водной палате Парламента несовместимо с членством во второй (ст. 65 Конституции. Члены обеих палат не могут одновременно состоять членами Конституционного суда, Национального совета экономики и труда, членами областных советов, председателями высших административных инстанций провинций, мэрами коммун с населением свыше 20 тыс. жителей, префектами, вице-префектами и чиновниками полиции, представителями Правительства в областях, членами кабинетов министров, высшими офицерами Вооруженных сил, магистратами в округах, в которых они исполняют свои функции, дипломатами, консулами, вице-консулами, сотрудниками посольств и консульств. Не могут быть кандидатами представители частных предприятий, в которых государство размещает свои заказы или с которыми оно связано какими-либо контрактами, представители администрации, руководители предприятий, субсидируемых государством, а также юридические и административные советники таких предприятий. Указанные лица не подпадают под категорию неизбираемости, если они задней до окончания срока легислатуры Парламента или в течение семи дней после издания декрета о роспуске палаты откажутся от соответствующей должности. 2. Избирательный процесс Списки избирателей составляются в коммуне, где образуется избирательная комиссия которая включает мэра коммуны и четырех членов, назначаемых коммунальным советом. Каждые полгода эта комиссия пересматривает списки избирателей. Она же подготавливает выборы. В каждом избирательном округе образуется центральное избирательное бюро из трех судей, один из которых является председателем. Все члены назначаются председателем апелляционного суда. В этом органе регистрируются кандидаты при выборах в Парламент, ив нем производится подсчет голосов по избирательному округу. Это бюро сообщает о результатах голосования в Национальное избирательное бюро Последнее состоит из членов Кассационного суда, точнее — из председателя палаты этого суда и четырех советников, назначаемых председателем этого органа. Жалобы в отношении списков избирателей (на невключение в список, искажение данных и др) сначала рассматриваются в самой коммунальной комиссии, а затем в бюро округа решение последнего может быть обжаловано в апелляционный суда затем в Кассационный суд. Итальянское законодательство не установило дня недели для голосования, но по установившемуся 158 обычаю оно проводится в воскресенье и утром в понедельник. Абсентеизм без уважительных причин фиксируется в течение пяти лет в судебных органах, а мэр коммуны может вывесить для всеобщего обозрения список избирателей, безмотивно уклонившихся от голосования. Однако каких-либо иных правовых санкций такое уклонение не влечет. Порядок выдвижения кандидатов и определения итогов выборов рассмотрен ниже. Упомянутый выше Закон об участии государства в финансировании политических партий 1974 г. предусмотрел финансирование избирательных кампаний по выборам членов Палаты депутатов и Сената. Общая сумма, отпускаемая на финансирование кампании, постоянно возрастает от выборов к выборам. При ее распределении принимают во внимание число голосов, полученных в национальном масштабе, в абсолютном (нужно набрать не менее 300 тыс. голосов) или в относительном исчислении нужно получить не менее 2 % от числа поданных голосов. При этом политические партии должны выставить свои собственные списки кандидатов более чем в 2/3 общего числа избирательных округов. В равной мере получают денежные средства партии, участвовавшие в выборах в Палату депутатов и завоевавшие по меньшей мере одно место в областях со специальным лингвистическим статусом. Из выделенной общей суммы 20 % распределяются между всеми партиями, имеющими на это право. Остальные 80 % распределяются пропорционально числу полученных голосов. Названные суммы возмещаются в течение 30 дней, следующих за объявлением результатов выборов. 3. Система парламентских выборов Действующая система установлена упомянутыми законами 1993 г. Прежнее законодательство предусматривало формирование обеих палат Парламента практически только по пропорциональной системе без ограничений, результатом чего было наличие в палатах множества фракций, что затрудняло формирование устойчивого Правительства и препятствовало его нормальному существованию. Правительство в среднем держалось чуть менее 10 месяцев (по некоторым подсчетам, девять месяцев и 20 дней. На референдуме, проведенном 18 — 19 апреля 1993 г, за введение мажоритарной системы по выборам в Сенат высказались 82,1 % проголосовавших избирателей, против — 17,9 % (всего проголосовали 86 % избирателей. Это голосование подвигло Парламент на выработку двух новых избирательных законов, которые изменили определенные нормы в ранее действовавшем избирательном законодательстве. Палата депутатов, которая, согласно ч. 2 ст. 56 Конституции, насчитывает 630 членов, избирается всеобщим, прямыми равным, свободными тайным голосованием в один тур. Страна делится на 27 избирательных округов. Территория большинства избирательных округов совпадает с территорией областей, лишь области Пьемонт, Венеция, Лацио, Сицилия и Кампанья делятся каждая на два, а Ломбардия — натри избирательных округа. Согласно ч. 4 ст. 56 Конституции, места в палате распределяются между избирательными округами путем деления числа жителей республики, определенного последней всеобщей переписью населения, на 630 и затем деления числа жителей округа на это внутреннее частное с применением правила наибольшего остатка. В этих крупных избирательных округах по пропорциональной системе (квота Т. Хэра, правило наибольшего остатка, процентный заградительный пункт, допускается одна преференция — вспомните, что это за институты) избираются 25 % депутатов. Указанные избирательные округа, в свою очередь, делятся на одномандатные, в которых по мажоритарной системе относительного большинства избираются остальные 75 % депутатов. Для выдвижения кандидата по одномандатному округу требуется от 500 до 1 тыс. подписей избирателей коммуны, входящей в состав округа. Для выдвижения списка кандидатов в коммуне, входящей в состав многомандатного избирательного округа, имеющего население до 500 тыс. жителей, необходимо от 1,5 тыс. до 2 тыс. подписей если избирательный округ имеет от 500 тыс. до 1 млн. жителей, в коммуне требуется от 2,5 тыс. до 3 тыс. подписей, а если население избирательного округа превышает 1 млн. жителей, то собрать подписей в коммуне нужно от 4 тыс. до 4,5 тыс. Избиратель получает два бюллетеня, по одному из которыхон голосует за кандидата в одномандатном округе, а по другому — за список кандидатов в многомандатном округе. На выборах в Палату депутатов в 1994 и 1996 гг. по 475 мест было замещено по униноминальной мажоритарной системе и по 155 — по пропорциональной. Сенат, включающий, согласно ч. 2 ст. 57 Конституции, 315 выборных сенаторов, также избирается на 3/4 по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным 159 избирательным округами на 1/4 по пропорциональной системе. Избирательными округами служат только области, из которых Валь д'Аоста образует один одномандатный округа Молизе — два одномандатных. Остальные области, согласно ч. 3 ст. 57, должны иметь не менее семи сенаторов каждая. Места в Сенате распределяются между избирательными округами также, как при формировании Палаты депутатов. Пропорциональная система по выборам сенаторов характеризуется применением метода Д'Ондта и отсутствием заградительного пункта. Для выдвижения кандидата в сенаторы в одномандатном округе требуется собрать в коммуне от 1 тыс. до 1,5 тыс. подписей зарегистрированных избирателей. При выдвижении кандидатов для избрания по пропорциональной системе законодательство говорит лишь об организованных политических группах. Поэтому основная роль здесь отводится политическим партиям, хотя теоретически ничто не препятствует группам избирателей представлять списки кандидатов для баллотировки в индивидуальном порядке. Законы 1993 г. установили порядок замещения выбывших депутатов и сенаторов. Он одинаков для обеих палат. В случае выбытия парламентария, избранного по пропорциональной системе, его место занимает первый не прошедший в палату кандидат того же списка, по которому был избран выбывший парламентарий. Если же выбыл депутат или сенатор, избранный по одномандатному округу, те. по мажоритарной системе, то председатель соответствующей палаты должен немедленно об этом информировать Председателя Совета министров и министра внутренних дел стем, чтобы были организованы дополнительные выборы. 4. Система выборов органов регионального и местного самоуправления Областные советы формируются путем прямых выборов, причем избирательными округами служат провинции. Число советников определяется областным избирательным законом, исходя из нормы 80 советников для областей с числом жителей более 6 млн, 60 — при числе жителей от 4 до 6 млн, 40 — при числе жителей от 1 до 4 млн, 30 — при числе жителей до 1 млн. Мандаты в каждой области распределяются между провинциями пропорционально численности их населения. В 1995 г. для выборов областных советников была введена смешанная избирательная система в один тур 80 % мандатов распределяются по пропорциональной избирательной системе в округах, которыми являются провинции, а 20 % мест замещаются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства списком. Округом является сама область. Эти 20 % мест являются, таким образом, премией для наиболее сильной политической партии в области. Данная реформа, как и реформа выборов в обе палаты Парламента, направлена на обеспечение какой-либо партии абсолютного большинства мест в областном совете и, стало быть, стабильности исполнительной власти. Чтобы установить связь между двумя системами голосования, введено правило, согласно которому областной список для избрания по мажоритарной системе может выдвигаться лишь партиями и группировками, представленными по меньшей мере в половине провинций области. Провинциальные советы формируются по смешанной избирательной системе в них применяется мажоритарная избирательная система в одномандатных округах и пропорциональная с использованием квоты, полученной путем делений общего числа поданных голосов на число мандатов плюс 2. Коммунальные советы формируются различно, в зависимости от численности населения коммуны. Если ее численность составляет 15 тыс. жителей и менее, применяется мажоритарная система с панашированием. В более крупных по числу жителей коммунах действует пропорциональная система по методу д'Ондта. В 1993 г. была изменена система выборов советов в центрах провинций и наиболее крупных городах Рим, Милан, Турин, Палермо, Неаполь, Венеция, Триест, Катания, Генуя. Теперь здесь комбинируются мажоритарная и пропорциональная системы, а кроме того, прямым голосованием в два тура избираются мэры (во втором туре — перебаллотировка двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом. 5. Система выборов в Европейский парламент Эта система регулируется Законом 1979 г. Италия посылает 87 представителей в этот орган. Они избираются всеобщим, прямым, свободными тайным голосованием на основе конкурирующих списков 160 кандидатов по пропорциональной избирательной системе. Избирателем в Европарламент является любой итальянский гражданин, достигший полных 18 лети к моменту голосования находящийся на национальной территории, при условии, что он внесен в список избирателей. Итальянские граждане, находящиеся на территории других государств — членов Европейского союза, голосуют в специально организуемых для этого местах. На выборах в Европарламент никто не может голосовать более одного раза. Кандидатом может быть любой итальянский избиратель, достигший полных 25 лет. Условия избираемости и несовместимости должностей установлены соответствующим международным Актом о выборах членов Европейского парламента всеобщими прямым голосованием 1976 гс поправками 1995 г. Этот акт устанавливает следующие нормы о несовместимости должностей. Членство в Европарламенте совместимо с членством в национальном Парламенте, но несовместимо с членством в правительстве государства члена Европейских сообществ с занятием должности судьи, генерального адвоката или секретаря Суда Европейских сообществ с членством в Счетном суде Европейских сообществ с членством в Консультативном комитете Европейского объединения угля и стали или членством в Экономическом и социальном комитете Европейское агентства по атомной энергии с членством в каком-либо комитете или органе, образованном на основании или в порядке применения договоров, учреждающих Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское агентство по атомной энергии, в целях управления фондами этих объединений или имеющем постоянную и непосредственную задачу по административному управлению с членством в административном совете, в руководящем комитете или должностью служащего Европейского инвестиционного банка с должностью чиновника или агента, находящихся на действительной службе в институтах Европейских сообществ или вспециализированных органах, имеющих к ним отношение. Названный акт установил, что каждое государство — член Европейских сообществ имеет право установить свои правила о несовместимости должностей. Соответственно итальянский закон добавил к этим видам несовместимости также несовместимость с должностью председателя областного совета и областного асессора (те. члена исполнительного органа области. Назначение выборов производится декретом Президента республики после обсуждения в Совете министров. Страна делится на пять межобластных округов Северо-Запад (главный город округа — Милан, Северо-Восток (Венеция, Центральная Италия (Рим, Средиземноморская Италия (Неаполь) и Островная Италия (включает Сицилию и Сардинию с главным городом округа — Палермо. Совокупность этих округов образует единую национальную коллегию. Для каждого округа установлен максимум и минимум выдвигаемых кандидатов в списке, причем сумма максимумов (для первого округа — 25, для второго — 18, для центра — 20, для четвертого — 16, для островного округа — 8) равна числу мест, причитающихся стране. Другими словами, каждый партийный список или их блок может во всех округах выдвинуть полный состав депутатов Европарламента от Италии. Списки кандидатов (каждый из них должен иметь эмблему выдвинувшего объединения) представляются в каждом из пяти избирательных округов, причем одно лицо может быть представлено в нескольких округах в списках, имеющих одну и ту дае эмблему. Напротив, под угрозой недействительности списка ни один кандидат не может состоять в нескольких списках с различными эмблемами. Списки выдвигаются избирателями, причем под каждым должно содержаться не менее 30 тыс, и не более 35 тыс. подписей избирателей при условии, что от каждой области, входящей в избирательный округ, должно быть минимум 10 % подписей избирателей. При невыполнении этого условия список признается недействительным. Не требуется подписей избирателей под списками кандидатов, если их выдвигают политические партии или парламентские группы даже одной из палат Парламента или партии, которые на последних выборах получили по меньшей мере одно место в какай- либо палате Парламента. В этих случаях декларация о выдвижении должна быть подписана председателем или секретарем политической партии или парламентской группы или их представителем, имеющим нотариально удостоверенное поручение. В законе специально оговаривается право национальных и языковых меньшинств (французское меньшинство в области Валь д'Аоста, немецкое меньшинство в провинции Больцано, находящейся в области Трентино-Альто Адидже, словенское меньшинство в области Фриули-Венеция Джулия) выдвигать своих кандидатов, включая их в списки политических партий эти кандидаты могут 161 включаться в списки не только в округах, где данные меньшинства проживают, но ив других округах при условии, что они должны быть в списках под одной и той же эмблемой. Возможно соединение списков при наличии взаимного о том согласия. Избиратель имеет право проставлять преференции в первом округе — не более трех, во втором, третьем и четвертом — не более двух, а в пятом — не более одной. Руководство выборами, включая подсчет голосов и распределение мандатов, возложено на судебные органы, причем Национальное избирательное бюро образуется при Кассационном суде Италии. Распределение мандатов осуществляется в следующем порядке. Сначала подсчитываются в национальном масштабе голоса, поданные за конкретные списки, затем исчисляют национальное избирательное частное, и полученное каждым списком число голосов делится на это частное. В результате определяется число мест, причитающееся каждому списку. Оставшиеся места Распределяются между списками, имеющими наибольший остаток при равенстве остатков место передается списку, получившему большее число голосов в национальном масштабе, а при равенстве и этого показателя — распределяется по жребию. Затем производится распределение мандатов в каждом избирательном округе. Сначала общее число полученных каждым списком голосов в стране делится на число причитающихся ему мести определяется частное этого списка. Список получает число мест путем деления числа голосов, поданных за него в округе на частное списка. Оставшиеся места распределяются по округам, имеющим наибольшие остатки, а при их равенстве место отдается округу, в котором было собрано наибольшее число голосов. При равенстве этого показателя судьба мандата определяется жеребьевкой. При распределении мест в списках блоков учитываются преференции избирателей. Если одно и тоже лицо будет избрано по нескольким спискам, тов течение восьми дней после объявления результатов голосования оно должно заявить Национальному избирательному бюро, какой округ выбирает. В других округах это лицо замещается кандидатом, следующим за последним избранным. Вакантные места предоставляются первым неизбранным кандидатам того же списка, по которому был избран выбывший член Европарламента. Каждый избиратель в течение 30 дней со дня официального объявления результатов голосования имеет право подать жалобу в административный трибунал области Лацио (те. по местонахождению столицы, где действует Национальное избирательное бюро, оспаривая акты об этих результатах по мотивам, относящимся к избирательным операциям, совершенным после назначения выборов. Решение этого трибунала может быть обжаловано в Государственный совет в течение пяти дней с момента его зачтения. 6. Референдум По числу проведенных после Второй мировой войны референдумов Италия в Европе уступает лишь Швейцарии. Включение в Конституцию института референдума (как и народной инициативы, о которой речь пойдет в п. 1 § 5) явилось отражением в Учредительном собрании демократических настроений при выработке Конституции после долгих лет фашистской диктатуры. В отличие от ее соседей — Франции и Швейцарии — референдум в Италии длительных традиций не имеет. Лишь в период борьбы за объединение страны — в 1848 — 70 гг. — было проведено восемь плебисцитов. Конституция предусматривает применение референдума в следующих случаях. Согласно ст. 75, по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов подлежит назначению народный референдум для полной или частичной отмены закона либо акта, имеющего силу закона. Не допускается вынесение на референдум законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о даче разрешения на ратификацию международных договоров. В таком референдуме могут участвовать все граждане, призываемые к выборам в Палату депутатов. Вынесенное на референдум предложение об отмене акта считается одобренным, если в голосовании приняло участие большинство избирателей изапредложение подано большинство действительных голосов. Примечательно, что таким путем можно отменять законы (нарооное вето но нельзя их принимать. В ст. 132 и 133 Конституция предусматривает применение референдумов при изменении политико- территориального деления страны и областей. Такое голосование проводится при слиянии существующих областей и создании новых областей с числом жителей не менее 1 млн. по предложению коммунальных советов, представляющих не менее 1/3 заинтересованного населения. Такое же 162 голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой. В пределах области посредством референдума могут образовываться новые коммуны, изменяться их границы и названия. Наконец, как уже упоминалось, институт референдума, согласно ст. 138, может быть использован для пересмотра. Конституции Положения о нем изложены выше (см. п. 2 § 1). Подробное регулирование порядка проведения референдумов содержится в Законе 1970 г. — Положении о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа (с последующими изменениями. Этот акт содержит некоторые дополнительные ограничения в отношении народного вето. Так, не допускается инициатива народного вето в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат Парламента, ив течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат. Практически такая инициатива может иметь место лишь с 1 января по 30 сентября. В случае досрочного роспуска Парламента или одной из его палат уже назначенный референдум откладывается и связанные с ним сроки возобновляются по истечении 365 дней со дня выборов. Иначе говоря, на протяжении пятилетней легислатуры Парламента инициатива народного вето возможна лишь в течение примерно двух с половиной лет. Закон установил жесткий срок для предъявления петиций о проведении референдума — три месяца после даты, указанной в штемпеле на подписных листах, для избирателей и четыре месяца для областных советов. В последнем случае решение о проведении голосования принимается областным советом большинством голосов. На протяжении послевоенной истории Италии было несколько волн народного вето (например, в 1974, 1978, 1981, 1985 1987, 1990, 1991, 1993 гг.), затронувших около 30 законов. Каждая волна, как правило, представляла собой голосование по нескольким законам. Так, 17 мая 1981 г. проводилось голосование по пяти, а 18 апреля 1993 г. — по восьми законам. Проведение референдумов подпадает под действие двойного контроля. Во-первых, при Кассационном суде создается Центральное бюро по проведению референдума включающее точно обозначенных в законе лиц — председателей отделений этого Суда и советников. Этот орган контролирует соответствие требования о проведении голосования положениям ст. 138 Конституции и другим законам. Во-вторых, допустимость требуемого голосования (ч. 2 ст. 75 Конституции) проверяется Конституционным судом. Если названное Бюро объявило требование о проведении голосования законным, то Суд изучает это требование сточки зрения его конституционности Правительство и инициаторы голосования могут представлять свои соображения о конституционности данной процедуры. Примечательно, что в 1981 г. из 11 предложенных референдумов шесть были объявлены недопустимыми Конституционным судом и три не могли быть переданы на голосование вследствие изменения к тому времени законов, в отношении которых предлагалось народное вето. В 1987 г. Суд отверг три предложения о проведении голосования на основании их несоответствия ч. 2 ст. 75 Конституции. В 1993 г. только восемь предложений были допущены к голосованию, три были отклонены и два небыли приняты к рассмотрению вследствие произошедших изменений в соответствующих законах. В последнее время референдум стал использоваться как средство, дающее импульс проведению реформ. Так, 18 — 19 апреля 1993 г. один из восьми проектов законов, вынесенных на голосование, касался очень значительного изменения Закона о выборах в Сенат. Позитивное голосование за отмену прежнего закона вынудило Парламент принять новый избирательный закон в отношении не только Сената, но и Палаты депутатов. В соответствии сч ст. 123 Конституции каждая область имеет право регулировать референдум в отношении своих законов и административных правоположений. Такие нормы есть в уставах всех областей, кроме Сицилии. Референдум в областях бывает консультативный и/или отменительный. Например, в области Лацио для назначения референдума о полной или частичной отмене областного закона необходимо требование 50 тыс. избирателей, или двух провинциальных советов, или 10 коммунальных советов в коммунах, насчитывающих в совокупности не менее 50 тыс. зарегистрированных избирателей. Советы принимают решение большинством не менее 2/3 от установленного числа советников. Не допускается референдум по налоговыми бюджетным законам. В других областях действуют иные правила. Например, в области Базиликата для назначения референдума требуется 8 тыс. подписей избирателей. На практике институты непосредственной демократии в областях не функционируют. |