Алебастрова иа, канд юрид наук, доц. I (совместно с A. M. Осавелюком) Андреева Г. Н
 Скачать 3.23 Mb.
|
|
§ 5. Государственные органы 1. Парламент Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции, Парламент состоит из Палаты депутатов и Сената. Конституция, однако, не проводит между ними различия сточки зрения их компетенции, внутреннего устройства и процедуры. Двухпалатная структура итальянского Парламента характеризуется, таким образом, сильной верхней палатой которая практически равноправна с нижней. Даже в случаях, когда палаты принимают решения совместно, тот факт, что Сенат численно вдвое меньше, чем Палата депутатов, существенного значения не имеет, ибо депутаты и сенаторы при голосовании считаются со своей принадлежностью не к палате, а к политической партии Расхождения между палатами обычно не носят политического характера. Как мы видели, палаты избираются практически одинаково, и вследствие этого политический состав палат практически идентичен. Компетенция Парламента очерчена в Конституции весьма скупо, что говорит в пользу ее неограниченного характера в сфере общегосударственного ведения Парламент принимает законы в данной сфере, а также принимает государственный бюджет и контролирует его исполнение, осуществляет политический контроль за деятельностью Правительства, участвует в формировании некоторых государственных органов и выполняет некоторые иные функции. Законодательная функция Парламента урегулирована многими статьями Конституции. Бросается в глаза то обстоятельство, что эта функция не ограничена какими-либо юридическими рамками. Даже столь распространенное в зарубежных парламентах делегированное законодательство строго ограничено ст. 76 и 77 Конституции. Кроме того, область законодательствования согласно Конституции, ограничена лишь сферой компетенции областей. Вследствие этого регламентарные постановления общего характера, издаваемые Правительством, не могут первичным образом, минуя закон, регулировать какие-либо отношения, кроме случаев, когда это предписано законом. Таким образом, в законодательной сфере, во всяком случае с юридической точки зрения, несомненно преобладание Парламента над Правительством. В отношении остальных функций и полномочий необходимо указать наследующие. В соответствии сост палаты постановляют о состоянии войны и наделяют Правительство необходимыми полномочиями. Статья 79, измененная в 1992 г, предусматривает, что Парламент принимает решения об общей и частной амнистии (l’amnistia e 1'indulto) законом, одобренным при окончательном голосовании большинством 2/3 состава каждой палаты. В этом законе устанавливается срок для его применения. В любом случае амнистия неприменима к деяниям, совершенным после внесения проекта этого закона. Палаты путем издания закона разрешают ратификацию международных договоров (ст. 80), которые либо имеют политический характер, либо предусматривают арбитраж или судебное урегулирование, либо влекут изменение территории, финансовое обременение или изменение законов. Они ежегодно утверждают представляемые Правительством бюджет и отчет о его исполнении (ст. 81). Временное исполнение бюджета может разрешаться только законом и на периоды, в совокупности не превышающие четырех месяцев. Законом об утверждении бюджета не могут устанавливаться новые налоги и новые расходы. Любой другой закон, который вводит новые расходы или увеличивает прежние, должен указывать источник их покрытия. Вне этих пределов Парламент свободен в определении доходной и расходной частей бюджета. Статья 82 уполномочивает каждую палату проводить расследования по вопросам, представляющим публичный интерес. С этой целью она назначает из своего состава комиссию в пропорции, отражающей соотношение парламентских групп. Комиссия проводит расследования и проверки с такими же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть. Контрольные полномочия Парламента в отношении Правительства рассматриваются ниже (см. п. 3 настоящего параграфа. Порядок формирования палат рассмотрен в предыдущем параграфе. Следует лишь отметить, что, согласно ст. 59 Конституции, в Сенате, кроме упомянутых 315 выборных, имеются еще две категории сенаторов. Во-первых, каждый бывший Президент республики является пожизненно сенатором по праву, если не подаст в отставку. Во-вторых, Президент может назначить пожизненными сенаторами пять граждан прославивших Родину выдающимися заслугами в общественной, научной, художественной и литературной сферах. 164 * Данная норма была заимствована из прежней Конституции — Альбертинского статута 1848 г. Его ст. 33 содержала перечень должностных лиц, входивших в элиту государства из их числа Король выбирал членов Сената. Срок полномочий палат составляет пять лети может быть продлен только законом и только в случае войны (ст. 60). Согласно ст. 61, выборы новых палат проводятся по окончании полномочий в течение последующих 70 дней, а первое заседание имеет место не позднее 20 дней после выборов. До этого сохраняются полномочия палат предыдущего созыва. Что касается организации палат, то, согласно ст. 63 Конституции, каждая палата избирает из своего состава председателя и президиум (Ufficio di presidenza), формируемый на основе пропорционального представительства парламентских групп. Руководство совместными заседаниями палат осуществляют председатель и президиум Палаты депутатов. Регламенты палат предусматривают, что в президиум, избираемый на срок полномочий палаты, входят председатель палаты, четыре вице-председателя, три квестора и восемь секретарей в составе президиума должны быть представлены все парламентские группы палаты. Поскольку значение президиумов в структуре палат очень велико, тов их состав часто входят первые лица политических партий. Палаты образуют из своего состава по 13 постоянных комиссий на срок своих полномочий. Профиль комиссий в основном соответствует профилю министерств. Создаются также объединенные комиссии палат (например, по делам секретных служб, по аудиовизуальным средствам массовой информации, включая следственные. В комиссиях обеспечивается пропорциональное представительство парламентских групп. Такой принцип формирования ведет к тому, что комиссии по своему составу являются зеркальным отражением состава самой палаты. Данное обстоятельство явилось одним из оснований предоставить постоянным комиссиям право законодательствовать в некоторых случаях (см. об этом ниже. Каждый парламентарий может входить в комиссию по своему выбору, однако существует ограничение он не может быть членом более, чем двух комиссий. Палаты сами принимают свои бюджеты, которые без каких-либо поправок включаются в государственный бюджет. Проверку правильности расходования средств осуществляют также сами палаты этим занимаются председатель палаты, квесторы и генеральные секретари назначаемые президиумами палат для технической подготовки работы палат. Статус парламентариев. Каждая палата сама проверяет полномочия своих членов и разрешает дела, связанные с неизбираемостью и несовместимостью (ст. 66 Конституции. Согласно ст. 67, каждый член Парламента представляет всю нацию и осуществляет свои функции без императивного мандата, а в соответствии сост члены Парламента не подлежат преследованию за выраженные мнения и голосование при осуществлении своих функций. Без разрешения соответствующей палаты ни один член Парламента не может подвергаться уголовному преследованию не подлежит аресту или иному лишению личной свободы, личному или домашнему обыску, за исключением случаев исполнения окончательного приговора или задержания на месте преступления, в отношении которого обязательны ордер или распоряжение об аресте такое же разрешение требуется для перехвата переговоров или сообщений членов Парламента и изъятия их корреспонденции (ст. 68). В ст. 69 Конституции предусмотрено устанавливаемое законом вознаграждение членов Парламента. За выполнение отдельных функций сверх обычных, например за председательствование в постоянных комиссиях, полагаются надбавки. В течение трех лет после избрания итальянские парламентарии должны подавать в президиум своей палаты декларацию о своем недвижимом имуществе, о получаемых на стороне средствах (например, за работу в качестве администратора или руководителя какого-либо общества) и копию своей последней декларации о доходах Палаты Парламента информируются о невыполнении этих правил, после чего нарушитель остается сглазу на глаз с председателем соответствующей палаты. Избиратели могут получать информацию об этих декларациях в парламентских публикациях. Парламентарии в каждой палате объединяются в парламентские группы Как правило, это делается в соответствии с партийной принадлежностью, однако существуют и смешанные парламентские группы. В Сенате каждый его член обязан войти в какую-либо парламентскую группу. В Палате депутатов парламентская группа должна объединять не менее 20 членов, однако президиум палаты может разрешить создание такой группы меньшей численности, если она представляет надлежаще организованную и действующую партию, которая выполнила требования относительно численности 165 выдвинутых на выборах кандидатов и числа полученных голосов. В Сенате минимальное число членов парламентской группы — 10, однако в этой палате составить группу могут и пять членов, если они принадлежат к одной политической партии, которая выставляла кандидатов по меньшей мере в 15 областях, причем эти сенаторы были избраны хотя бы в трех из них. Председатели парламентских групп образуют конференции при председателях палат эти органы вместе с представителями Правительства определяют повестку дня работы палат. Каждая палата абсолютным большинством своего состава принимает свой регламент (ч. 1 ст. 64 Конституции. Общая процедура. В Конституции мы не найдем термина сессия (в опубликованных русских переводах этот термин введен переводчиками. Согласно ст. 62, палаты собираются по праву в первый непраздничный день февраля и октября. Кроме того, любая палата может быть созвана в чрезвычайном порядке по инициативе своего председателя, Президента республики или 1/3 своего состава в этом случае по праву собирается и другая палата. Поскольку время прекращения работы Парламента в ст. 62 не указано, можно сделать вывод, что в данном случае практикуется система так называемого постоянного парламента, когда последний сам определяет время своей работы. Такая же система действует ив ряде других стран, в частности в Нидерландах и Люксембурге. Данное обстоятельство указывает на полномочность Парламента, на отсутствие обязательной привязки его работы к установленным в Конституции отрезкам времени. В соответствии сч ст. 64 заседания публичны, однако каждая палата или Парламент, когда палаты заседают совместно, могут (по просьбе Правительства, председателя парламентской группы или иной группы парламентариев) постановить о проведении закрытого заседания Для действительности решения палаты или Парламента необходимо присутствие большинства членов и поддержка большинства присутствующих членов кроме случаев, когда Конституция предписывает специальное большинство. Члены Правительства, даже если не являются парламентариями, вправе, а при наличии требования палаты или Парламента — обязаны, присутствовать на заседании и должны заслушиваться по своему требованию. Трансляция заседаний по государственному радио и телевидению требует разрешения председателя палаты, а по частному радио может производиться свободно. Телетрансляция заседаний в полном объеме имеет место только в особых случаях. Для выступлений ораторы должны записываться заранее, нона практике с разрешения председателя запись может производиться и вовремя заседания. Парламентарии выступают с места. Время для выступления устанавливается в пределах от 5 до 45 минут (в исключительных случаях — 90 минут) в зависимости от предмета обсуждения. При обсуждении вопроса о доверии Правительству ограничений во времени нет. Если возможно, ораторам предоставляется слово в порядке чередования один оратор поддерживает проект, другой выступает против него. Вовремя выступления можно читать речь, ноне более, чем 30 минут. Голосование может быть тайным или публичным оно производится о помощью электронных устройств, поднятием руки, делением на группы либо поименно не применяется, но возможно голосование шарами. При поименном голосовании производится публикация имен голосовавших и характер их голосования. В 1988 г. при изменении регламентов обеих палат было установлено обязательное открытое голосование по законам финансового характера и при окончательном решении по проектам. Тайное голосование, существовавшее до этого, посягало на партийную дисциплину парламентариев. В итальянском Парламенте отсутствует право парламентария передавать свой голос. За нарушение порядка вовремя выступлений парламентариев могут быть применены следующие санкции призыв к порядку, второй призыв к порядку, исключение до конца заседания (названные санкции применяются председателями палат с помощью квесторов порицание с лишением права заседать до 10 дней в Сенате и от двух до 15 дней в Палате депутатов. Последняя санкция применяется председателем палаты с помощью квесторов по решению президиума. Протоколы заседаний палат публикуются в двух вариантах в суммарном (Resoconto sommario) ив стенографическом (Resoconto stenografico). Первая версия появляется уже к 8 часам 30 минутам утра наследующий день. Ораторам отводится два часа перед опубликованием протоколов для исправления своих выступлений. Окончательная версия публикуется через несколько недель. Законодательный процесс в своих основных чертах урегулирован в ст. 70 — 74 Конституции, а детально — в регламентах палат. Законодательная функция осуществляется обеими палатами. Право законодательной инициативы 166 принадлежит Правительству, каждому члену палата также тем органами организациям, на которые это возложено конституционным законом. В частности, Конституция предоставляет такое право Национальному совету экономики и труда (ч. 3 ст. 99) и областным советам (ч. 2 ст. 121), правда, лишь по вопросам их ведения. По вопросам территориального устройства ограниченным правом законодательной инициативы обладают и коммунальные советы (об образовании новых провинций или изменении границ существующих. Число законопроектов, вносимых Правительством — главным источником законодательной инициативы, и отдельными парламентариями примерно одинаково. Так, в легислатуру 1987 — 1992 гг. из числа проектов правительственного происхождения было принято в окончательном виде 769, а из числа проектов, предложенных членами палат, — 781. Кроме того, Конституцией предусмотрена наробная инициатива — не менее 50 тыс. избирателей могут внести в Парламент проект, составленный в виде статей закона. В последнем случае сама палата проверяет соблюдение подателями проекта конституционных требований. Упомянутый Закон 1970 г. предусмотрел, что народная инициатива имеет форму постатейного проекта, сопровождаемого пояснительным докладом. Листы с подписями должны содержать отпечатанный текст проекта и быть заверены в канцелярии коммуны или в канцелярии судебного учреждения. Листы, заверенные ранее, чем за шесть месяцев до представления законопроекта, недействительны. Другими словами, указанное число подписей должно быть собрано в полугодичный срок. Институт народной инициативы используется в Италии довольно слабо. Лишь после принятия Закона 1970 г, регламентирующего порядок применения конституционной нормы, до концах годов было внесено 30 инициатив, из которых лишь немногие были приняты к рассмотрению Парламентом. * См Ме´пу Y. Politique comparee. P., 1987, р. 212. Законопроект может быть внесен в любую палату лишь проект закона о бюджете вносится попеременно один год — в Палату Депутатов, а другой — в Сенат. Законопроект изучается сначала комиссией, а затем самой палатой, которая одобряет его постатейно, после чего проводит заключительное голосование в целом. Парламентарии могут вносить в законопроект поправки на всех этапах законодательной процедуры. Представление поправок на пленарных заседаниях ограничивается следующими условиями поправки должны вноситься за 24 часа до обсуждения статьи, к которой они относятся, но могут быть внесены и за один час, если представляются председателем парламентской группы, восемью сенаторами или 20 депутатами. Постоянная комиссия и Правительство могут вносить поправки в любой момент до голосования по статье. Поправки необязательно дискутируются на пленарных заседаниях они могут быть приняты или отклонены при обсуждении в комиссиях. В отношении всех представленных поправок каждый парламентарий может выступать только один раз. Время выступления по обычному закону — 30 минут и 60 минут — по поправкам в отношении конституционного, избирательного законопроекта или проекта закона о делегации полномочий. Обсуждение поправок начинается с тех, которые по своему характеру наиболее удалены от предлагаемого текста законопроекта. Палата может рассмотреть законопроект ив срочном порядке. Как уже упоминалось, особенность итальянского законодательного процесса заключается в том, что рассмотрение и одобрение законопроектов может быть возложено на комиссии, включая постоянные, которые формируются на основе пропорционального представительства парламентских групп. Однако до окончательного одобрения законопроекта он должен быть передан на рассмотрение всей палаты, если Правительство, 1/10 состава палаты или 1/5 состава комиссии потребуют, чтобы законопроект был обсужден и проголосован или хотя бы только проголосован всей палатой. Работа комиссии по рассмотрению законопроекта должна быть публичной. В соответствии с этой облегченной процедурой принимаются около 3/4 законов, которые большого политического значения не имеют. В указанном выше порядке нельзя одобрять законопроекты по вопросам конституционными избирательным, о делегировании законодательной власти, о разрешении на ратификацию международных договоров и об утверждении бюджетов и отчетов об их исполнении. Чтобы стать законом, законопроект должен быть одобрен обеими палатами Не существует каких- либо согласительных процедур. Сближение позиций палат происходит путем применения элементарного законодательного челнока. Как уже говорилось, разногласия между палатами бывают нечасто и главным образом по техническим вопросам. Сложившееся положение — результат действия 167 практически одинаковой избирательной системы по выборам обеих палат. Принятый палатами закон поступает к Президенту республики, который должен промульгироватъ его в течение месяца со дня одобрения. Если же палаты абсолютным большинством своего состава объявили закон срочным, промульгация должна состояться в указанный ими срок. До промульгации Президент в мотивированном послании палатам может потребовать нового решения по закону Если палаты вновь одобрят закон, он подлежит промульгации. Законы публикуются в официальном органе государства Газета Уфичиале делла Република Итальяна» («Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana» — Официальная газета Итальянской Республики) немедленно после промульгации и вступают в силу на й день после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Контрольные процедуры. Контроль за деятельностью Правительства палаты Парламента осуществляют в таких формах, как интерпелляции, письменные и устные вопросы, следственные комиссии В течение недели два заседания в каждой палате отводятся для ответов на вопросы. Ответ на устный вопрос должен последовать в течение 14 дней, на письменный — 20 дней. |