Алебастрова иа, канд юрид наук, доц. I (совместно с A. M. Осавелюком) Андреева Г. Н
 Скачать 3.23 Mb.
|
|
§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в областях, провинциях, коммунах 1. Политико-территориальная организация Конституция (ст. 5) гласит, что республика едина и неделима, но признает и поощряет местную автономию вводит в подчиненных государству службах самую широкую административную децентрализацию, приспосабливает принципы и методы своего законодательства к существованию автономии и децентрализации. Подробно территориальное устройство страны регулируется в разд. V Конституции (ст. 114 — 133) и конституционными иным, включая областное, законодательством, в частности, Законом обустройстве местной автономии 1990 г. (не распространяется на области со специальным статусом) и Законом о компетенции коммун и провинций 1934 г. Республика делится на области, провинции и коммуны. Последние включают города или их подразделения и сельские населенные пункты или их группы. Все эти политико-административные единицы в той или иной мере обладают автономией. Вначале х гг. в Италии насчитывались 20 областей (из них пять со специальным статусом, 103 провинции и 8101 коммуна. В 1993 г. в 5909 коммунах проживало менее 5 тыс. жителей в каждой, в 1742 коммунах — от 5 до 20 тыс, в 317 коммунах — от 20 до 50 тыс, в 68 коммунах — от 50 до 100 тыс, 40 коммун имели численность населения от 100 до 500 тыс. жителей, а шесть коммун — более 500 тыс. Особенно широка автономия у областей, учрежденных действующей Конституцией для преодоления традиционного централизма власти, который сложился в Италии после ее объединения, завершившегося в 1870 га особенно усилился в период фашистской диктатуры (1922— 1943 гг.). Примечательно, что, как упоминалось выше, конституционные положения об областной автономии после вступления Конституции в силу оставались мертвой буквой более 20 лет, хотя лидировавшая в послевоенной политической жизни страны Христианско-демократическая партия требование областной автономии выдвинула еще в 1921 г. Правда, области со специальным статусом — Трентино-Альто Адидже, Валь д'Аоста, Фриули- Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния — были образованы уже в 1945 — 1953 гг. В отличие от прочих областей их статус неодинаков. При этом область Трентино-Альто Адидже разделена на две автономные провинции, автономный статус которых приравнен к автономному статусу области. 179 Указанные области имеют особые формы и условия автономии согласно принятым ими специальным уставам, удержденным конституционными законами. Для первых трех указанных областей характерно наличие этнических меньшинства вторые две представляют собой острова, отличающими особенностями жизни и быта населения, в частности социально-экономической отсталостью и сепаратистскими тенденциями. В Трентино-Альто Адидже определенную часть населения составляют немецкоязычные южнотирольцы, а также ладины, в Валь д'Аоста — франкоязычное население, во Фриули-Венеции Джулии проживают фриулы и словенцы. Уставы особых областей имеют значительные различия. Например, Устав Сицилии называет следующие сферы регулирования, отнесенные к ведению области сельское хозяйство и леса, промышленность и. торговля, градостроительство, публичные работы ненационального характера, шахты, воды, рыболовство и охота, туризм, находящееся в распоряжении области имущество, статус местных коллективов и областных учреждений, статус областных чиновников и служащих, начальное образование, музеи, экспроприация собственности по мотивам ее общественной полезности. К этим областям добавлены сферы конкурирующей компетенции с государством, а также вопросы, которые область регулирует на основе национального законодательства. Названная компетенция существенно шире, чем круг ведения обычных областей, перечисленный в ст. 117 Конституции. Уставы прочих 15 областей в соответствии с Конституцией и законами республики также определяют компетенцию и внутреннюю организацию области, регулируя, в частности, право инициативы и референдума в отношении областных законов или административных постановлений и опубликование областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством голосов его состава и утверждается законом республики. Конституция определила 17 позиций, составляющих сферу законодательной компетенции областей местная полиция, медицинское обслуживание, местные музеи и библиотеки, градостроительство, транспорт областного значения, сельское хозяйство и леса, ремесла и др. Указанный перечень может расширяться конституционными законами. Обычным законом республика может уполномочить область на издание норм для проведения ее законов в жизнь. В этой же сфере область выполняет и административные функции. Решение вопросов исключительно местного значения законами республики передается провинциям, коммунам или иным местным единицам. Здесь следует отметить, что такая передача может осуществляться именно общегосударственным законом, что представляет собой гарантию местной автономии от регионального централизма. Впрочем, Конституция обязывает области делегировать свои административные функции провинциями коммунам или иным местным единицам либо обращаться к их службам. Законом государство может делегировать области осуществление других административных функций. Области пользуются финансовой автономией в формах и пределах, установленных законами республики, которые координируют ее с финансами государства, провинций и коммун. Область управомочена на взимание собственных налогов и получение квот от государственных налогов соответственно нуждам области в расходах, необходимых для выполнения ее нормальных функций. Для решения определенных задач, в особенности для развития юга страны и островов, государство законом ассигнует отдельным областям специальные средства. Область обладает собственным имуществом в форме, установленной законом республики. Конституция запрещает областям устанавливать пошлины на ввоз, вывозили транзит между областями и вообще принимать какие-либо меры, препятствующие свободному передвижению лиц и вещей между областями. Не может быть ограничено право граждан заниматься профессиональной деятельностью, служить или работать по найму на любой части национальной территории. В Конституции содержится перечень областей. Однако территория области рассматривается в итальянском праве лишь как совокупность территорий провинций, входящих в ее состав. Поэтому Конституция предусматривает, что закон, принимаемый по заслушании областных советов, может постановить о слиянии существующих областей или о создании новых областей с населением не менее 1 млн. жителей, если это предлагают коммунальные советы, представляющие не менее 1/3 заинтересованного населения, и предложение одобрено на референдуме большинством этого населения. Путем референдума и закона республики по заслушании областных советов выдвинувшие соответствующее требование провинции и коммуны могут быть отделены от одной области и присоединены к другой. 180 В целом статус областей дает основание для вывода о том, что политико-территориальному устройству Италии присущи некоторые черты федерализма. В литературе в связи с этим появился термин «регионализированное государство. Провинции и коммуны характеризуются Конституцией как автономные единицы (enti) в пределах принципов, установленных общими законами республики, определяющими их функции. Таким образом, если для каждой области издается специальный закон, то основы статуса провинций или коммун регулируются единым общегосударственным законом, который мы выше упомянули. Конституция определяет провинции и коммуны также как единицы (circoscrizioni) государственной и областной децентрализации. При этом провинции в целях дальнейшей децентрализации могут подразделяться на округа единицы с исключительно административными функциями. В настоящее время насчитываются около 100 провинций и около 8 тыс. коммун. Изменение территории провинции и учреждение новой провинции в пределах области может быть осуществлено законом республики по инициативе коммун и по заслушании соответствующей области. Область по заслушании заинтересованного населения может своим законом учреждать на собственной территории новые коммуны и изменять их границы и названия. Законом 1990 г. были введены некоторые критерии для образования провинции, в частности наличие минимальной численности населения в 200 тыс. жителей для возбуждения инициативы коммун данная мера направлена на то, чтобы воспрепятствовать быстрому увеличению числа провинций однако издание этого закона повлекло тем не менее образование восьми новых провинций. Пределы территории коммуны устанавливаются областным законом в соответствии с процедурой, им же определяемой почти всегда эти законы предусматривают прямую консультацию с населением референдум) для случаев слияния, образования новых коммун и др. На практике требование соблюдения законодательных норм часто ведет к неподвижности коммунальной организации, несмотря на то, что коммуны с численностью жителей менее 3 тыс. человек (их около 4700, или 59 % от общего числа) не в состоянии обеспечить функционирование соответствующих коммунальных служб, которые согласно закону должны в этих единицах существовать. Закон 1990 г. дал некоторый стимул к объединению — самые маленькие коммуны могут объединяться, если при этом будет достигнут порог в 10 тыс. жителей. Закон урегулировал правовое положение больших агломераций, те. сильно урбанизированных зон проживания, которые до этого не имели какого-либо особого статуса. В законе они стали называться метрополитенскими зонами (aree metropolitane). До издания названного акта в таких образованиях основную роль играли самые крупные коммуны (иногда по численности населения или площади большие, чем провинция или даже область, которые, однако, имели тот же статус, что и самые маленькие коммуны, насчитывающие до 300 жителей. К числу таких зон закон отнес Турин, Милан, Венецию, Геную, Болонью, Флоренцию, Рим, Бари, Неаполь и другие, имеющие соответствующие характеристики, Метрополитенская зона включает два уровня местного самоуправления — метрополитенский городи коммуны. Установление границ названных зон возложено на соответствующие области, которые также должны реорганизовать территориальные границы коммун (с разделением главной коммуны на несколько коммун) и представить на рассмотрение национальных органов предложения об образовании метрополитенских органов публичной власти. На область возложена и обязанность распределения функций между метрополитенским городом и коммунами, входящими в эту зону (главным образом компетенция должна передаваться от коммун метрополитенскому городу. В отношении других аспектов такие зоны должны пользоваться статусом провинции (автономия, организация власти, избирательная система, наличие служб, нормы о финансах. В горных зонах существуют горные сообщества организованные в 1971 г. Местные коллективы в этих частях Италии пользуются правами ассоциативных коммун, обладающих некоторыми специфическими функциями (в частности, правами по развитию горных зон этим сообществам могут делегироваться функции коммун стем, чтобы в перспективе происходил процесс слияния этих образований. Закон 1990 г. учел то обстоятельство, что из центра трудно установить детализированный перечень функций провинций и коммуна кроме того, значение конституционного принципа автономии областей также было учтено. Закон установил, что удовлетворение потребностей однообразного характера должно оставаться введении областей, и определил принципы распределения компетенции между провинциями и коммунами. 181 К ведению провинций отошли административные функции межкоммунального характера защита почв, охрана и улучшение окружающей среды, предотвращение бедствий защита и улучшение водных и энергетических ресурсов охрана культурных ценностей и забота о них дорожное строительство и транспорт охота и рыболовство во внутренних водах санитарные службы, службы гигиены и профилактики, указанные национальными областным законодательством некоторые вопросы, связанные с общими профессиональным образованием. В обязанность провинции входит координация деятельности коммун в экономической производственной, коммерческой, туристической областях, а также в социальной, культурной и спортивной сфере. На коммуны возложены функции по удовлетворению личных потребностей людей — здравоохранение, социальное обеспечение. В их ведении и решение территориальных проблем — градостроительство, жилища, создание индустриальных и торговых зон и др. На метрополитенские города помимо провинциальных функций, возложены функции по территориальному планированию своей зоны, дорожному строительству, организации движения и транспорту, защите почвы, гидрогеологической охране, борьбе с загрязнением, получению и распределению энергии отводных источников. К ведению метрополитенских зон отнесены службы экономического развития, санитарии, школы и учреждения профессионального образования, а также городские службы метрополитенского уровня. Другими словами, метрополитенские зоны стали представлять собой провинции особого рода. В связи с налоговой реформой началах гг., упразднившей местное налогообложение, финансовое положение местных органов весьма сложно, хотя Закон 1990 г. и указал перечень источников доходов провинций и коммун их собственные налоги, дополнительные и совместные с областью налоги, сборы, получаемые публичными службами средства, передаваемые из национальных и областных источников доходы от инвестиций другие доходы, включая доходы от имущества коммуны или провинции соответственно. Собственных средству провинций и коммун недостаточно, и они в большей мере зависят в финансовом отношении от поступлений из государственных ив меньшей степени — из областных источников. Закон 1990 г, указав собственные источники, не упразднил финансовой зависимости, а лишь установил гарантированность в обеспечении необходимых для провинций и коммун служб. Как уже отмечалось, этот закон по сравнению с предшествующим законодательством более четко определил характер некоторых источников финансирования. Итальянское областное и местное самоуправление не представляет собой структуры наподобие каскада — спускающихся уступами уровней управления, пронизываемых директивами центра. По Конституции и законам, каждая единица автономна в круге своего ведения. Отсутствует какая-либо власть, отдающая приказы сверху нижестоящим органам местного самоуправления. Государство осуществляет в отношении него лишь административный надзор. Однако законодательством предусмотрены возможности для согласования решений, координации действий различных территориальных единиц. Такое согласование может быть как горизонтальным (между единицами одного уровня, таки вертикальным (между единицами разных уровней. В первом случае возможно заключение различных соглашений и образование консорциумов (consorzi) или союзов (unioni) коммун во втором — образование конференций служб и особенно заключение программных соглашений (accordi di programma), заимствованных из французской практики между коллективами разных уровней заключается соглашение о проведении каких-либо совместных мероприятий обычно в низшей территориальной единице и распределении финансирования для этого. 2. Областные органы публичной власти Структура органов области определена Конституцией (ст. 121). Такая унификация говорит о сильном унитаристском крене в территориальной организации. В обязательном порядке каждая область имеет областной совет, джунту и ее председателя, причем в отношении комплекта органов не делается каких-либо различий между обычными областями и областями с особым статусом. Унификация проявляется ив том, что республика устанавливает систему выборов, число областных советников, положения о неизбираемости и несовместимости должностей с мандатом названных советников. Другими словами, области не вправе сами устанавливать свою форму правления они могут в своих уставах лишь оттенять некоторые детали в отношениях между органами области ив правилах их деятельности. Областной совет осуществляет законодательную и регламентарную власть, принадлежащую 182 области, и другие функции, возложенные Конституцией и законами. Как отмечалось, он может вносить в палаты Парламента проекты законов. По Конституции, никто одновременно не может состоять в областном совете и какой-либо из палат Парламента или также в другом областном совете. Областные советники не привлекаются к ответственности за высказанные мнения и голосование при выполнении своих функций. Областной совет избирает из своего состава председателя и президиум которые руководят его работой. В совете создаются партийные объединения советников, постоянные и временные комиссии. Областные советы обычно проводят в год от двух до четырех очередных сессий в некоторых областях они работают в течение всего года. Чрезвычайная сессия может быть созвана по требованию председателя джунты или определенного уставом области числа областных советников. Право законодательной инициативы принадлежит джунте, Советникам, а также провинциальным советами определенному числу коммунальных советов (обычно не менее пяти. В некоторых областях в число субъектов этого права входят профсоюзы и представительные организации других социально- профессиональных групп (предпринимателей и др. Областная джунта представляет собой исполнительный орган области. Ее председатель и члены асессоры) избираются областным советом из своего состава тайным голосованием в присутствии не менее 2/3 общего числа советников. В областях, насчитывающих до 1 млн. жителей, джунта, кроме председателя, включает шесть действительных и двух запасных асессоров, в областях с числом жителей до 3 млн. — восемь-десять действительных и четырех запасных, в более крупных областях — 10-12 действительных и четырех запасных асессоров. Каждый асессор отвечает за определенную сферу управления. Джунта не обладает какой-либо особой компетенцией по отношению к областному совету. Отношения между ними весьма напоминают отношения между парламентом и правительством в парламентарных республиках, причем в самом чистом виде таких республик. Компетенция джунты включает управление областным имуществом, подготовку областного бюджета и отчета о его исполнении, подготовку законопроектов в рамках программ, одобренных советом, заключение контрактов на выполнение работ и услуг для области, контроль за государственными службами и учреждениями, действующими в области, а в срочных случаях принятие мер в зависимости от пожеланий совета. Что касается председателя джунты, то его функции имеют главным образом представительский и исполнительный характер. В частности, председатель промульгирует областные законы и регламенты, а также издает декреты в административной области на основе решений совета и джунты. Председатель джунты несет ответственность перед областным советом. 3. Местное самоуправление Упомянутый Закон 1990 г. несколько расширил полномочия провинций и коммун, предоставив им право разрабатывать и изменять собственные уставы. Эти уставы должны, однако, быть унифицированными в соответствии с предписаниями указанного национального закона провинции и коммуны в обязательном порядке должны иметь следующие органы совет, джунту как исполнительный орган власти, главу исполнительной власти — мэра в коммунах и председателя в провинциях. Выше (см. п. 3 § 4) говорилось, что национальный закон определяет и порядок избрания органов местного самоуправления и что Закон 1993 т. распространил систему выборов по мажоритарной избирательной системе на коммуны с численностью населения менее 15 тыс. жителей, введя также прямые выборы мэров в коммунах и председателей в провинциях. Эта новелла должна разрушить существовавшее ранее соотношение сил и влияния политических партий, порождавшееся прежней пропорциональной системой, и способствовать группированию сил вокруг кандидатур на должности глав администрации. В тоже время избрание мэров и председателей независимо от представительных органов коммун и провинций должно способствовать усилению роли и независимости первых по отношению ко вторым. Таким образом, в каждой провинции и коммуне избирается свой совет который, в свою очередь, избирает из своего состава исполнительный орган — джунту; ее председатель (в коммуне — мэр избирается гражданами непосредственно. Мэры коммун осуществляют также функции представителей государства. В метрополитенских зонах действуют метрополитенский совет, метрополитенская джунта и 183 метрополитенский синдик, который председательствует ив совете, ив джунте. Закон 1990 г. предписал уставам провинций и коммун значительные элементы непосредственной демократии — референдум консультативного характера исключительно поместным нроблемам этих единиц право подачи петиций со стороны граждан или их ассоциаций, а также внесения предложений например, касающихся актов местных коллективов, в отношении которых соответствующие советы должны высказываться. Кроме того, названный закон учредил некоторые консультативно органы при советах соответствующих территориальных единиц — коллегиальные органы, включающие представителей различных групп интересов, часто имеющих организованный характер (профсоюзы, патронатные организации, предоставив им консультативные возможности при принятии решений советами (ст. 6). Этот же закон ввел в уставы областей, провинций и коммун право граждан на доступ ко всем административным документам (не только заинтересованных лиц, но и граждан, которых эти документы касаются, а также обязательную норму об учреждении института омбудсмана — гражданского защитника (difensore civico); теперь такое должностное лицо имеется во всех политико- территориальных единицах Италии. 4. Контроль центра и административный надзор Контроль за деятельностью органов областей, провинций и коммун осуществляется юридическими методами. В отношении областей существуют три вида контроля. Во-первых, в каждую область назначается комиссар Правительства Каждый закон, одобренный областным советом, направляется комиссару, который визирует его в течение 30 дней, если не возникает возражений со стороны Правительства. В этот срок Правительство возвращает закон в областной совет, если считает, что закон выходит за рамки компетенции области либо противоречит национальным интересам или интересам других областей. Областной совет изменяет закон в соответствии с замечаниями, а может вновь одобрить законно уже абсолютным большинством своего состава. В последнем случае Правительство может в течение 15 дней по его уведомлении об этом возбудить вопрос о законности областного акта перед Конституционным судом или о противоречии этого акта указанным интересам — перед палатами Парламента. Таким образом, закон может быть оспорен центральной властью как по юридическим, таки по политическим основаниям. Во-вторых, Конституция (ст. 126) и Закон 1953 г. устанавливают случаи, при которых областной совет может быть распущен Таковыми являются совершение действий, нарушающих Конституцию или представляющих собой серьезные нарушения законов, либо отказ совета выполнить требование Правительства о смещении джунты или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения. Совет может быть также распущен в случае, если вследствие отставок или невозможности сформировать большинство он не в состоянии функционировать. Роспуск может иметь место также по соображениям национальной безопасности. Предложение о роспуске вносится Советом министров по получении заключения смешанной комиссии обеих парламентских палат по областным вопросам. Президент республики постановляет о роспуске мотивированным декретом, которым назначается комиссия из трех граждан, имеющих право быть избранными в областной совет. Комиссия назначает новые выборы в трехмесячный сроки занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию джунты. Она принимает срочные меры, которые представляются на утверждение вновь избранного областного совета. В-третьих, комиссия во главе с комиссаром Правительства осуществляет предварительный контроль за законностью или по существу за административными актами области В определенных случаях акт возвращается с мотивировкой в областной совет для повторного рассмотрения. Контроль за органами самоуправления провинций, коммун и другими органами местной власти осуществляется в форме проверки административных актов этих органов, к которым также приравнены и уставы соответствующих единиц. На такой контроль указывает ст. 130 Конституции, которая предусматривает, что этот контроль осуществляется в децентрализованной форме областным органом, учреждаемым законом республики. Это областной комитет контроля При выявлении нарушения закона предъявляется требование повторного рассмотрения акта издавшим органом. Закон 1990 г. отменил контроль за своевременностью издания актов, а контроль за законностью ограничил 184 небольшим числом актов, предусмотрев за областными органами возможность издания актов ориентирующего характера. Областной закон может регламентировать второстепенные аспекты контроля введение секций в комитете контроля, проблемы его деятельности, обеспечение ее гласности. Литература Васильева ТА Реформа государственных институтов в Италии Государство и право, 1993, № 3. Васильева ТА Административное право Италии Административное право зарубежных стран. М СПАРК, 1996 (гл. 5). Делла Марра Т Уголовный процесс Италии реформа и контрреформа//Государство и право, 1993, № 1. Италия. Конституция и законодательные акты. М Прогресс, 1988. Колибаб А.К. Источники административного права Италии Государство и право, 1993, № 7. Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Испания, Греция, Канада. М Бек, 1997 Попов НЮ Судебная система Италии//Судебные системы западных государств. М Наука, 1991 (гл. VI). Раджиньери М.П. Предоставление земель в частную собственность входе земельной реформы (Итальянский опыт Государство и право 1992, №9. Реформа избирательной системы в Италии и России. М ИГП РАН 1995. Контрольные вопросы и задания 1. Может ли Конституция Италии быть изменена таким образом, чтобы заменить парламентарную форму правления президентской 2. В каких еще конституциях, принятых вскоре после Второй мировой войны, содержатся нормы, подобные той, которая приведена в цитированной ст. 11 Конституции Италии Почему в конституциях именно этих стран 3. В чем различие института гражданства в Италии и Испании 4. Чем классификация прав, свобод и обязанностей, содержащаяся в итальянской Конституции, отличается от той, которая дается в Общей части учебника 5. Может ли быть избран Президентом республики, депутатом или сенатором иностранец 6. В чем заключается социальная функция частной собственности 7. Как Вы оцениваете сравнительно высокий возрастной ценз для пассивного избирательного права 8. Что означает выражение выборы в один тур На какую избирательную систему это может указывать 9. Почему в малых коммунах при выборах муниципальных советов допускается панаширование? 10. Чем обусловлены ограничения народного вето, предусмотренные ч. 2 ст. 75 Конституции 11. Какие акты, имеющие силу закона, могут быть отменены посредством народного вето 12. Почему путем референдума нельзя принимать законы 13. Какие виды референдума предусмотрены итальянской Конституцией 14. Как можно охарактеризовать компетенцию итальянского Парламента 15. Как Выдумаете, для чего понадобились чист Конституции 16. Сравните порядок смены состава палат после парламентских выборов в Италии и России. 17. Что означает выражение по праву в ст. 62 Конституции 18. Считаете Вы итальянского Президента слабым или сильным Почему 19. Каковы конституционные условия для издания Правительством актов, имеющих силу закона 20. Чем отличается парламентская ответственность итальянского Правительства от такой ответственности Правительства французского или германского Есть ли такая ответственность в России 21. С чьей моделью участия народа в отправлении правосудия сходна итальянская система 22. Вспомните, как называется суд по делам несовершеннолетних 23. Помните ли Вы, что такое регламентарная власть Как она обозначается в России. Какие черты федерализма присущи политико-территориальномуустройству Италии Чего не хватает, чтобы считать ее федерацией 25. В какой очередности областной закон поступает к председателю джунты и комиссару Правительства ГЛАВА V. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО (КОНСТИТУЦИОННОГО) ПРАВА ГЕРМАНИИ |