Алебастрова иа, канд юрид наук, доц. I (совместно с A. M. Осавелюком) Андреева Г. Н
 Скачать 3.23 Mb.
|
|
2. Президент республики Его статус определен разд. II части второй Конституции (ста также некоторыми другими ее статьями, часть из которых уже упоминалась. Компетенция. Президент республики является главой государства и представляет национальное единство. В отношениях с Парламентом он осуществляетследующие полномочия может направлять палатам послания назначает выборы новых палат и определяет день их первого заседания разрешает представлять палатам законопроекты по инициативе Правительства промульгирует законы, издает декреты, имеющие силу закона, и положения (regolamenti). Он может, заслушав председателей палат, распустить их обе или одну из них, за исключением последних шести месяцев своего мандата, однако роспуск возможен ив этот период, если он полностью или частично совпадает с последними шестью месяцами легислатуры Парламента. В предусмотренных Конституцией случаях Президент назначает народный референдума в случаях, предусмотренных законом, — государственных должностных лиц. Он аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры (в соответствующих случаях с разрешения палат. Президент является главнокомандующим Вооруженными силами, председательствует в создаваемом согласно закону Верховном совете обороны, объявляет по решению палат состояние войны. В отношениях с судебной властью его полномочия заключаются в председательствовании в Высшем совете магистратуры, а также вправе помилования (grazia) и смягчения наказаний. Президент также жалует знаки отличия республики. Никакой акт Президента недействителен без контрасигнатуры предложившего его министра, который и принимает на себя за этот акт ответственность. Акты, имеющие силу закона, и другие определенные законом акты контрасигнуются Председателем Совета министров. Названные выше полномочия — классические для главы парламентарной республики. Однако в итальянских условиях Президент политически более значимая фигура, чем о том говорят каноны чистой юриспруденции. При существующей многопартийности он обычно обладает значительным пространством для политических маневров. Даже право направлять послания палатам Парламента может стать политическим актом таковым, например, было послание Ф. Коссиги перед истечением срока его мандата о необходимости конституционной реформы. Наиболее значительным полномочием Президента является право роспуска палат Парламента, которое осуществляется без министерской контрасигнатуры и только по заслушании председателей палат этот акт Президента приобретает решающее значение в условиях постоянной политической нестабильности, существующей в Италии сначала х гг. При невозможности образовать устойчивое правительственное большинство в обеих палатах Парламента Президенты неоднократно прибегали к этому средству (в 1972, 1976, 1979, 1983, 1987 гг.) с одобрения основных политических фракций. Решающая роль Президента в назначении Председателя Совета министров несомненна, особенно в условиях политических кризисов и отсутствия стабильного правительственного большинства в палатах. 168 Именно таковой была роль главы государства при назначении на названный пост Дж. Спадолини Итальянская республиканская партия) в 1981 г, Б. Кракси (Итальянская социалистическая партия) в 1983 г. и Дж. Амато (Итальянская социалистическая партия) в 1992 г. Позиция Президента весьма важна ив случаях, когда Правительство теряет доверие палат Парламента. Так, христианский демократ Дж. Гронки поддержал, предложив не оставлять должности Председателя Совета министров, христианских демократов А. Золи в мае 1957 г, А. Фанфани в январе 1959 г, Ф. Тамброни в мае 1960 г. Другие конституционные полномочия Президентами используются редко, однако есть и исключения. Например, Л. Эйнауди (был Президентом в 1948 — 1955 гг.) несколько раз использовал право, предоставленное ст. 74 Конституции, — до промульгации принятого палатами закона требовал повторного его рассмотрения. Избрание. Президент избирается Парламентом на совместном заседании всех его членов. В выборах участвуют также потри делегата от каждой области, которые избираются областными советами таким образом, чтобы обеспечить и представительство меньшинства. Область Валь д'Аоста представлена одним делегатом. Выборы Президента проводятся тайным голосованием и большинством 2/3 состава собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства. Нетрудно заметить, что роль делегатов от областей в избрании Президента невелика Парламент даже без пожизненных сенаторов насчитывает 945 членов, а области посылают всего 58 делегатов. Но данное обстоятельство влияет на политическое положение Президента по отношению к другим государственным органам, в том числе и по отношению к Парламенту. Президент имеет больший политический вес, чем в случае, если бы он избирался только членами Парламента. В тоже время в условиях парламентской многопартийности избрание Президента — результат компромисса политических партий по поводу конкретной кандидатуры. Данное обстоятельство накладывает отпечаток на поведение главы государства, получившего свой пост сразу от нескольких политических фракций это поведение отличается оттого, каким оно могло бы быть, получи Президент власть путем прямого голосования. Впрочем, тогда речь шла бы уже не о форме правления парламентарной республики. Если христианские демократы Де Никола в 1946 г. и Ф. Коссига в 1985 г. получили полномочия в первом туре голосования (было только два таких случая за всю послевоенную историю Италии, то другим Президентам пришлось выдержать многотуровые выборы так, представитель Социал- демократической партии Дмс. Сарагат в 1964 г. был избран в м туре, христианский демократ Дж. Леоне в 1974 г. — в м, представитель Итальянской социалистической партии А. Пертини в 1978 г. — в м, а находящийся у власти с 1992 г. христианский демократ О.Л. Скальфаро в м. Президентом может быть избран гражданин, достигший летнего возраста и пользующийся гражданскими и политическими правами. По возрастному цензу кандидата в Президенты Италия может претендовать на рекорд. Должность Президента несовместима ни с какой другой должностью. Жалованье и иные выплаты Президенту определяются законом. Президент избирается на семь лети может неоднократно переизбираться. Задней до истечения этого срока председатель Палаты депутатов созывает совместное заседание палат Парламента и делегатов от областей для проведения президентских выборов. Если же палаты распущены или до истечения их полномочий остается менее трех месяцев, выборы проводятся в течение 15 дней после созыва новых палата полномочия действующего Президента продлеваются соответственно. Если Президент не может осуществлять свои функции, его замещает председатель Сената. Если же препятствие носит постоянный характер либо Президент умерили ушел в отставку, председатель Палаты депутатов назначает выборы нового Президента в течение 15 дней. Срок этот может быть увеличен, если палаты распущены или до окончания их полномочий остается менее трех месяцев. До принятия на себя своих функций Президент на совместном заседании палат Парламента приносит присягу на верность республике, обязуясь соблюдать Конституцию. Ответственность. В принципе благодаря контрасигнатуре его актов Президент не ответствен за действия, совершенные при выполнении своих функций, за исключением государственной измены или посягательства на Конституцию. Если последнее имеет место, Парламент абсолютным большинством своего состава на совместном заседании палат принимает решение о предании Президента суду (см. п. 4 настоящего параграфа. 169 3. Совет министров (Правительство) В Конституции подраздел Совет министров раздела Правительство состоит всего из пяти статей ст. 92 — 96). Две следующие статьи составляют подраздел Публичная администрация, а еще две — подраздел Вспомогательные органы, которые мы рассмотрим ниже в особых пунктах настоящего параграфа. Кроме того, статус Правительства затрагивается отдельными статьями раздела о Парламенте. Тот факт, что названия раздела и первого его подраздела различаются, не означает, что речь идет о разных органах, ибо в подразделе Совет министров большей частью употребляется термин Правительство и из содержания подраздела можно сделать вывод, что оба термина равнозначны. Компетенция Правительства в Конституции по существу не описана. Практика же свидетельствует, что Правительство на центральном уровне осуществляет любые исполнительные полномочия которые не отнесены Конституцией к компетенции других органов. Особо следует отметить, что, согласности Конституции, Правительству может быть делегировано осуществление законодательной функции если при этом будут определены принципы и руководящие критерии делегирования, ограничено его время и установлены предметы. Без делегирования со стороны палат Парламента Правительство не может издавать декреты, имеющие силу обычного закона. Когда в случаях чрезвычайной необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные положения, имеющие силу закона оно должно в тот же день представить их палатам для превращения в закон. Если палаты в это время распущены, они специально созываются и собираются в течение пяти дней. Если в течение 60 дней после опубликования таких декретов они не будут превращены в законы, то теряют силу с момента издания. Это довольно жесткая норма за два месяца на основе декретов могут возникнуть правоотношения, объявление которых ничтожными повлечет для участников болезненные последствия. Поэтому Конституция установила, что палаты могут тем не менее урегулировать законом правоотношения, основанные на таких декретах. Нельзя не отметить итого немаловажного фактора, что Конституция практически не оставила Правительству средств для воздействия на Парламент вовремя законодательной процедуры. Оно не может ее прервать, как, например, это может сделать Правительство во Франции. Лишь механизм партийной Дисциплины (последняя может падать пропорционально росту числа партий, вошедших в коалиционное Правительство) оказывается на стороне центральной исполнительной власти. Из приведенных выше положений о Президенте республики следует, что его компетенцию фактически осуществляет Правительство. Оно может оказывать давление на Парламент, ставя в связи с какими-либо своими проектами вопрос о доверии Непринятие проекта означает в таком случае отказ в доверии, что влечет правительственный кризис, чреватый возможностью роспуска одной или обеих палат. Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства. Он поддерживает единую линию политического и административного управления, содействуя деятельности министров и координируя ее. Личность и престиж Председателя Совета министров оказывают значительное влияние на реальную роль Правительства. Сильными личностями были, например, христианские демократы АДе Гаспери, А. Фанфани, А. Моро, М. Румор. Так, А. Фанфани в течение своей политической карьеры был только Председателем Совета министров шесть раза число занимавшихся им министерских постов в разных Правительствах значительно больше. АДе Гаспери возглавлял восемь последовательных Правительств с декабря 1945 г. по август 1953 г. А. Моро и М. Румор занимали этот пост по пять раз. Формирование и состав. В соответствии с классическими правилами парламентарной республики Правительство назначается Президентом после консультаций с председателями палат Парламента и лидерами парламентских групп. Точнее говоря, Президент назначает Председателя Совета министров и по его предложению — министров Председатель и министры образуют Совет министров, те. Правительство. До вступления в должность они приводятся Президентом к присяге. Затем Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента, те. каждая из палат принимает поименным голосованием мотивированную резолюцию с выражением доверия или отказом в нем. Правительство должно предстать перед палатами для получения доверия (инвеституры) не позднее 10 дней после своего сформирования. Обычно же получение доверия водной палате ведет к аналогичному результату в другой, поскольку политический состав палат практически одинаков. 170 На практике порядок назначения Правительства гораздо сложнее. В Италии сформировался конституционный обычай такого же характера, какой существовал во Французской Четвертой республике. Этот обычай включает консультации с лидерами политических партий и парламентских групп зондаж по вопросу сформирования правительственного большинства в обеих палатах Парламента выявление в результате таких консультаций реальной кандидатуры на пост Председателя Совета министров. В условиях многопартийности и многофракционности проводятся очень тесные консультации между политическими партиями для того, чтобы сформировать коалиционное правительство. Конституция предусматривает, что закон должен установить организацию президиума Совета министров и число, полномочия и организацию министерств. Организация Правительства регулируется законом, принятым в 1988 г. В этом акте оформилась существовавшая с 1983 г. тенденция, весьма похожая на английскую предусмотрен совет кабинета с ограниченным числом членов — основных министров, группирующихся вокруг Председателя Совета министров. Ответственность. Правительство несет политическую ответственность перед каждой из палат Парламента. Председатель Совета министров отвечает за общую политику Правительства. Министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально — за действия своих ведомств. Конституция при этом оговаривает, что голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения Правительства необязательно влечет его отставку. Ответственность наступает в том случае, если какая-либо из палат примет резолюцию недоверия Проект такой резолюции должен быть подписан не менее чем 1/10 членов палаты и может быть поставлен на обсуждение не ранее трех дней после внесения. Для принятия резолюции достаточно обычного большинства голосов в палате. На практике Правительство часто уходит в отставку, не ожидая резолюции недоверия, которая обычно неизбежна, если в правительственной партийной коалиции возник раскол. Это весьма частое явление, не препятствующее сформированию затем Правительства в том же партийном составе, когда раскол каким-то образом преодолен. С 1948 гни один правительственный кризис не протекал в рамках, предусмотренных Конституцией. Кризисы всегда происходили в результате раскола в коалиционном блоке политических партий, находившихся у власти, или в исключительных случаях в результате парламентских выборов либо референдумов, результаты которых негативно отражались на позиции Правительства. Ни одно из почти 50 Правительств, находившихся у власти с 1948 по 1993 гг. не было свергнуто конституционным путем пять Правительств ушло в отставку тотчас же после своего сформирования из-за неполучения доверия в Парламенте. Замечено, что правительственные кризисы обусловленные расколом правительственной коалиции, длятся очень долго, иногда до года. До сформирования нового Правительства старое выполняет функции рабочего Правительства, занимаясь управлением лишь текущими делами. Что же касается уголовной ответственности членов Правительства за преступления, совершенные при исполнении обязанностей, то даже после прекращения их полномочий соответствующие дела рассматриваются в порядке обычного судопроизводства лишь с разрешения какой-либо из палат Парламента. Публичная администрация. Публичные ведомства организуются согласно предписаниям закона таким образом, чтобы обеспечить нормальный ход дели беспристрастность администрации. В положении о ведомстве определяются сфера его компетенции, полномочия и собственная ответственность должностных лиц. Публичные служащие находятся на службе исключительно нации. Если они являются членами Парламента, то могут повышаться по службе только за выслугу лет. Закон может ограничить право вступления в политические партии для магистратов, кадровых военнослужащих на действительной службе, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей заграницей. Должности в публичной администрации замещаются, как правило, на основе конкурса исключения могут устанавливаться только законом. Отсюда вытекают два важных положения во-первых, здесь установлен принцип равного доступа на публичную службу, наиболее распространенный в странах Западной Европы, а, во-вторых, регулирование вопросов государственной службы относится к ведению законодателя. Текущее законодательство определяет условия замещения вакансий в государственном аппарате. Правовое положение публичных служащих определяется главным образом статутом 1957 г, 171 впоследствии дополненным другими актами. В Италии, как и во Франции, Испании и Португалии, при отборе на государственную службу действует некое подобие разделения властей. Власть, отбирающая кандидатов на должность, и власть, назначающая на должность, - две различные власти Закон от 29 октября 1984 г. устранил такой параметр, как хорошее поведение в качестве условия занятия должности публичного служащего, и запретил администрации изыскивать формы контроля в отношении кандидата по мотивам его хорошего гражданского, морального и профессионального поведения. В Италии публичным служащим не запрещается участвовать в забастовочном движении, хотя для некоторых категорий служащих такие ограничения имеются например, для служащих полиции. В последние несколько лет в разрешении проблемы подбора и расстановки кадров публичных служащих в Италии произошли существенные перемены. Законодательный декрет от, 3 февраля 1993 г, принятый Правительством Дж. Амато по уполномочию Парламента и прозванный в итальянской литературе «декретом-законом о приватизации публичной службы, разделил всех публичных служащих на две чрезвычайно неравные по численности категории. Подавляющее большинство из них должны назначаться на должности на основе коллективного соглашения заключаемого в результате переговоров между автономными агентствами, представляющими публичную администрацию, и профсоюзами служащих. Отношения этой части служащих с государством ныне регулируются частным правом Только порядок замещения должностей магистратов, дипломатов, префектов, сотрудников полиции, штатных работников государственной почтовой службы и должностных лиц высшей государственной администрации остался неизменным на них по-прежнему распространяется действие норм публичного права В целом же государственный аппарат Италии не выглядит слишком громоздким на фоне соответствующих структур в других европейских странах. Вначале х гг. число служащих составляло около 6,2 % от общей численности населения. Большая часть публичных служащих работает на областном и более низком уровне. * Для сравнения укажем долю служащих государственного аппарата в населении нескольких европейских стран в Люксембурге она составляет около 6,8 %, в Германии — около 7,3 %, во Франции — около 7,6 %, в Бельгии — около 8 %, в Великобритании — 8,4 %, в Испании — около 5,6 %, в Ирландии — около 5,3 %, в Португалии — около 4,9 %. Значительно выше эта доля в Дании (около 18 %), а в Нидерландах (около 4,7 %) и Греции (около 2,5 %) заметно ниже. См Ziller J. Administrations comparees. Les systemes politico-administratifs de 1'Europe des Douze. P.: 1993, p. 350. Из изложенных конституционных положений следует, что смена министров и иных политических должностных лиц не влечет смены состава министерств и других органов и учреждений публичной администрации. Политическому должностному лицу необязательно быть профессионалом по профилю того ведомства, которое он возглавляет он обеспечивает лишь проведение в деятельности ведомства правительственной политики. Напротив, аппарат ведомства — это социально защищенные законом профессионалы, которым политическая принадлежность руководителя безразлична и которые обеспечивают выполнение задач ведомства в любой политической ситуации. В Италии центральные и периферийные органы управления в качестве своей основы имеют министерства Их число колеблется в разных составах Правительства, но, по общему правилу, их бывает около 20. Министерства могут быть сгруппированы по основным направлениям государственной политики. В первую группу входят министерства, функции которых направлены на сохранение и защиту государства преимущественно средствами внутреннего и международного права, — министерства внутренних дел, иностранных дел, юстиции, обороны. Вторая группа ведомств включает те, чьи функции связаны с финансовыми ресурсами, необходимыми для функционирования государства министерство финансов, казначейство, ведомство экономического программирования. Третья группа включает министерства, деятельность которых связана с каким-либо одним сектором народного хозяйства — министерства сельского хозяйства и лесов, промышленности и торговли, внешней торговли, туризма. Четвертая группа включает ведомства, функции которых связаны с территорией государства, ее инфраструктурой и обслуживанием — министерства публичных работ, транспорта и гражданской авиации, торгового флота, почти телекоммуникаций. Наконец, пятая группа включает министерства с преобладанием функций социального характера — министерства образования, труда и социального обеспечения, гигиены и здравоохранения, культуры и окружающей среды. * См Manuale di diritto pubblico. A cura di G.Amato e A.Barbera. Мilanо, 1986, p. 540. 172 4. Конституционный суд Этот орган в Италии не считается частью судебной власти Конституция говорит о нем в разделе, посвященном конституционным гарантиям (ст. 134 — 137). Учрежден он был впервые в истории страны лишь действующей Конституцией. Разработка конституционных положений об этом органе в Учредительном собрании проходила при оппозиции левых партий (коммунистов и социалистов, считавших его консервативным элементом в системе государственных органов. При этом критики опирались на практику американского Верховного суда. Положения о Конституционном суде нашли место в Конституции главным образом благодаря голосам христианских демократов и Республиканской партии. Закон, урегулировавший порядок его образования и деятельности, был принят лишь в 1953 г. (Положения об образовании и деятельности Конституционного суда. Первое заседание Конституционного суда состоялось 23 апреля, а первое решение вынесено 14 июля 1956 г. Конституционный суд начал, таким образом, действовать, когда общество уже приспособилось к принципиально новой Конституции и накопилась определенная практика функционирования большинства ее институтов. Компетенция. Конституционному суду подсудны споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей конфликты полномочий между властями государства, между властями государства и областей и между властями областей обвинения против Президента Республики, выдвинутые в соответствии с нормами Конституции решения о допустимости требований проведения референдумов об отмене законов. Контроль конституционности законодательных актов, осуществляемый Конституционным судом, может быть предварительными последующим Предварительному контролю подлежат по требованию Правительства законы областей до их промульгации в случаях, когда, по мнению правительственного комиссара в области, она, приняв закон, превысила свою компетенцию либо нарушила национальные интересы или интересы других областей. Если областной совет подтвердил закон абсолютным большинством, Председатель Совета министров может в течение 15 дней по получении уведомления об этом обратиться в Конституционный суд, приостановив тем самым вступление в силу областного закона до решения Конституционного суда, который никаким сроком не связан. На практике такие обращения нечасты. Последующий контроль может быть абстрактным или конкретным Абстрактный контроль может проводиться по требованию области, точнее — председателя областной джунты на основании ее решения, в отношении законов государства, нарушающих, по мнению джунты, компетенцию области. Конкретный контроль осуществляется по ходатайству обычного суда, внесенному по инициативе стороны в процессе, прокурора или самого суда, и касается закона государства или области, подлежащего применению в данном деле при этом Конституционный судне связан доводами заявителя. Рассмотреть вопрос о конституционности Конституционный суд может и по своей инициативе. Конституционный суд, установив неконституционность, объявляет недействительными соответствующие законоположения в пределах ходатайства. Фактически Конституционный суд Италии выступает как созаконодатель и даже как законодатель, когда законы страдают пробельностью и Конституционному суду приходится включать в них дополнительные или заменяющие положения. Формирование и состав. Конституция установила, что Конституционный суд состоит из 15 судей, назначаемых по третям Президентом республики, Парламентом на совместном заседании палат и высшей общей и административной магистратурой. В Парламенте для назначения требуются в первых трех турах тайного голосования 2/3 голосов от конституционного числа членов, а в последующих турах — 3/5 от этого числа. Это имеет целью по возможности воспрепятствовать тому, чтобы только правительственные партии определили данную треть состава Конституционного суда. Дело в том, что президентский декрет о назначении другой трети состава Конституционного суда контр-асигнуется Председателем Совета министров, а это значит, что данная треть уже по сути определена Правительством. Из последней трети трое судей назначаются коллегией в составе первого председателя Кассационного суда, председателей отделений и советников этого суда, а также Генерального прокурора, генеральных адвокатов и заместителей Генерального прокурора при этом суде. Один судья 173 изданной трети назначается коллегией в составе председателя Государственного совета, председателей отделений и советников Государственного совета. И, наконец, один судья назначается коллегией в составе председателя Счетного суда, председателей отделений и советников этого суда, Генерального прокурора при Счетном суде и его заместителей. Для избрания этой части судей необходимо наибольшее число голосов, ноне менее абсолютного большинства членов соответствующей коллегии. Если в первом туре голосования судьи не избраны, во втором туре наследующий день голосуются кандидаты с наибольшим числом голосов, полученных в первом туре, при этом число таких кандидатов должно вдвое превышать число вакантных мест для избрания достаточно относительного большинства голосов. При равенстве полученных голосов преимущество имеет кандидат, старший по возрасту. Судьи Конституционного суда отбираются из числа высших магистратов общей и административной юрисдикции, включая находящихся в отставке, ординарных университетских профессоров права и адвокатов со стажем более 20 лет. Они назначаются на девятилетний срок дог лет, исчисляющийся со дня принесения присяги, и не могут быть назначены повторно. Назначение конституционных судей в Италии — всегда результат компромисса между политическими партиями. Трудностями в достижении такого компромисса объяснялась и восьмилетняя задержка с образованием Конституционного суда. Должность судьи Конституционного суда несовместима с членством в Парламенте или в областном совете, с адвокатской, торговой или промышленной деятельностью, выполнением управленческих или ревизорских функций в коммерческих фирмах. В период пребывания в Конституционном суде у судей приостанавливается исполнение магистратских или преподавательских должностей. Они не могут состоять членами конкурсных жюри, занимать должности в университетах или баллотироваться на парламентских или административных выборах, участвовать в деятельности общественных организаций и политических партий. Судьи пользуются иммунитетом от уголовного преследования оно возможно лишь с санкции Конституционного суда. Жалованье судей соответствует вознаграждению магистратов общих судов, занимающих наивысшие должности. Председатель Конституционного суда получает, кроме того, представительские в размере 1/5 жалованья. Вопрос о досрочном прекращении полномочий своих судей Конституционный суд решает сам в случаях, когда судья перестал отвечать требованиям, необходимым для избрания, или подпал под действие принципа несовместимости. Конституционный суд голосованием в два тура избирает из своего состава председателя сроком натри года. Он может быть переизбран в течение времени, пока остается судьей. По традиции же избирают того судью, чей срок полномочий истекает в предстоящее трехлетие, чтобы избежать переизбраний. За период 1956— 1992 гг. из 17 председателей Суда 11 были профессорами права. Судопроизводство. Конституционный суд Италии действует только как единая коллегия не делясь на палаты, сенаты и т. п. Заседания его публичны; в закрытом порядке они проводятся только, когда гласность может нанести ущерб безопасности государства, общественному порядку или морали, а также в случае нарушения порядка публикой. В закрытом порядке Конституционный суд рассматривает вопрос о досрочном прекращении полномочий своего члена. Конституционный суд может распорядиться о допросе свидетелей и об истребовании документов, в том числе независимо от запретов, установленных законами. Представительство и защита сторон могут быть поручены только адвокатам, имеющим право защиты в Кассационном суде. Представительство или защита Правительства осуществляются Генеральным адвокатом государства или его заместителем. Судьи обязаны участвовать в заседаниях. Кворум составляют 11 судей, при этом необходимо присутствие хотя бы одного судьи от каждой из трех вышеназванных категорий. Решения принимаются в совещательной комнате абсолютным большинством голосов судей, участвовавших в разбирательстве дела. При равенстве голосов решающее значение имеет голос председателя. Итоговые решения выносятся в форме судебного приговора, который провозглашается именем итальянского народа и содержит, кроме резолютивной части, краткую фактическую и юридическую мотивировку. Решения депонируются в канцелярии Конституционного суда, открыты для ознакомления и копирования. Они носят общеобязательный характер и не подлежат никакому обжалованию или оспариванию. Для рассмотрения дел об обвинении Президента республики предусмотрены некоторые особые правила. В разбирательстве, кроме судей Конституционного суда, должны участвовать 16 членов Суда, 174 которые назначаются по жребию из списка граждан, отвечающих требованиям для избрания сенаторами. Список составляется Парламентом путем выборов в том же порядке, который установлен для назначения общих судей. Члены Парламента в список не включаются. 5. Государственный совет Согласно ч. 1 ст. 100 Конституции, Государственный совет является консультативным органом в административно-юридической сфере и осуществляет правосудие в сфере администрации. В ч. 1 ст. 103 указано, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по защите законных интересов перед публичной администрацией, в частности в указанных законом вопросах, включая субъективные права. Таким образом, Конституция характеризует этот орган, как и рассматриваемый ниже Счетный суд, с одной стороны, как вспомогательный орган в разделе о Правительстве, хотя и оговаривается в ч. 3 ст. 100, что обоим институтами их составу законом должна быть гарантирована независимость от Правительства. С другой стороны, она определяет оба органа как юрисдикционные в подразделе о судоустройстве. В качестве консультативной инстанции Государственный совет дает свои заключения о законопроектах и других актах, которые ему направляет Правительство или министр. По требованию Правительства Совет готовит проекты законов и регламентов. В случаях, когда проекты законов или декретов получили заключения Государственного совета, текст этих актов должен содержать формулу по заслушании мнения Государственного совета. Правовое положение Государственного совета регулируется сводным собранием законов о Государственном совете (Закон 1924 г, хотя первый закон об этом органе был издан еще в 1859 г. Совет включает 74 государственных советника, назначаемых декретом Президента республики. Организационно он разделен натри отделения, выполняющих консультативные функции, и имеет, кроме того, три отделения с судебными полномочиями. 6. Счетный суд Согласно ч. 2 ст. 100 Конституции, этот орган осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства, а также последующий контроль исполнения бюджета государства. В случаях и формах, установленных законом, он участвует в контроле за финансовой деятельностью корпораций, в которых государство является обычным участником. О результатах проведенных проверок Счетный суд докладывает непосредственно палатам Парламента. В соответствии сч ст. 103 Счетный суд осуществляет юрисдикцию по вопросам публичной бухгалтерской отчетности и по некоторым другим вопросам. Счетный суд существует в Италии с момента объединения страны. Его правовой статус регулируется Законом 1934 г, содержащим единый текст Закона обустройстве Счетного суда, с последующими изменениями. Согласно закону, Счетный суд осуществляет не только последующий, но и предварительный контроль за счетами государственных органов и актами, в своей основе имеющими бюджетные источники. Последующий контроль заключается в проверке не только законности, но и целесообразности расходования средств. Счетный суд также проверяет счета всех органов местной власти, ас г. осуществляет контроль за финансовым управлением провинций и коммун с населением более 8 тыс. жителей. Счетный суд в организационном отношении включает 20 палат и 31 контрольное бюро. Палаты осуществляют либо контрольные (таких палат восемь, либо судебные функции (14 палат. Десять палат имеют децентрализованный характер они действуют в областях или в провинциях. Половина контрольных бюро также дислоцирована в главных городах областей. Счетный суд включает около 450 магистратов, в частности председателя, председателей палат, советников, первых инспекторов и инспекторов. Административный персонал составляет около 3400 человек. При суде действует прокуратура, подчиненная Генеральному прокурору страны. О результатах проведенных проверок Счетный суд докладывает непосредственно палатам Парламента. 175 7. Национальный совет экономики и труда Национальный совет экономики и труда, о котором идет речь в ст. 99 Конституции, конституционной дефиниции не имеет. Он представляет собой консультативный орган палат Парламента, а также Правительства, имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическими социальным вопросам. Полномочия Совета конкретизируются Законом о Национальном совете экономики и труда 1986 г. в 10 позициях. В частности, по предложению Правительства он должен рассматривать наиболее важные акты экономического и социального характера, в том числе программные документы такого же свойства, а также акты, касающиеся экономической и социальной деятельности в рамках Европейских сообществ рассматривать отношения, связанные с бюджетом страны и программами, направляемыми ему ведомствами экономического характера рассматривать доклады, направляемые Правительством, относительно политики в рамках Европейских сообществ проводить исследования экономического и социального характера по требованию палат Парламента, Правительства, областей и автономных провинций по собственной инициативе проводить исследования в названных областях, информируя при этом соответствующие государственные органы вносить проекты законов по экономическими социальным вопросам. Совет состоит из экспертов и представителей производственных категорий соответственно их количественной и качественной значимости. Из 12 экспертов Совета восемь назначаются Президентом республики, а четверо — Председателем Совета министров. Остальные 99 членов Совета представляют интересы производственных категорий рабочих, служащих и предприятий частного и публичного секторов. Из названного числа 44 места отдано представителям трудящихся (промышленность, сельское хозяйство, торговля, банковская и кредитная сферы, страхование. Представители автономных профессий имеют 18 мест (пять представителей от индивидуальных земледельцев, пять — от ремесленников, четыре — от производственных и потребительских кооперативов, четыре — от лиц свободных профессий. Места от представителей предприятий также распределены между секторами народного хозяйства (пять — от сельского хозяйства, 14 — от промышленности, семь — от секторов туризма и торговли и др, по одному — от крупнейших структур, находящихся под контролем государства, например от Итальянской национальной корпорации. Последняя группа выражает интересы итальянского патроната. Члены Совета назначаются на пять лет. Мандат члена Национального совета экономики и труда несовместим с членством в Парламенте (в национальном и Европейском, в национальном Правительстве ив исполнительном органе области, а также с членством в областном совете. 8. Высший совет магистратуры Магистратура, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции, образует автономное и независимое от любой другой власти сословие (ordine). В Общей части учебника (п. 3 § 1 гл. X) мы уже объяснили, кто такие магистраты, составляющие магистратуру. В следующем пункте настоящего параграфа излагается их статус в Италии. Высший совет магистратуры — это орган, ее возглавляющий. Впервые он был образован в 1907 г. закон Орландо. Основы его статуса определены в ч. 2 — 6 ст. 104 ист Конституции, а подробно он урегулирован особыми законами 1975 г. Компетенция. Ведению Высшего совета магистратуры подлежат одновременно управление судейским корпусом Италии и осуществление дисциплинарной власти в отношении прокурорского и судейского корпуса. В функции Совета также входят зачисление, назначение и перемещение, продвижение магистратов. Кроме того, Совет выступает с инициативами, касающимися организации и функционирования судебной системы, а также высказывается по законопроектам в данной сфере. Он представляет профессоров и адвокатов к назначению кассационными магистратами, решает о компенсациях и субсидиях магистратам и их семьями выполняет некоторые другие функции. Здесь нельзя не упомянуть о существовании в итальянской судебной системе судебных советов образуемых при каждом апелляционном суде. Эти советы, организованные на основании законов 1966 г, названных по имени их автора Бреганза, включают по восемь членов, непосредственно избираемых судьями руководители судов входят в них по праву. Основная задача судебных советов — давать Высшему совету магистратуры мотивированные заключения о назначении и продвижении судей. На 176 практике Высший совет регулярно утверждает предложения этих советов поданным литературы, судебные советы в своих предложениях руководствуются единственным критерием — старшинством по длительности пребывания в судейском корпусе. Функции Высшего совета магистратуры граничат с задачами, выполняемыми министерством юстиции глава последнего может возбуждать дисциплинарное преследование в отношении магистратов и выступать на заседаниях Совета с сообщениями, которые могут иметь финансовые и административные последствия. Формирование и состав. В составе Высшего совета магистратуры первоначально было 24 члена, из которых трое состояли в нем по должности — Президент республики в качестве председателя, первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда. Остальные члены были выборные. После реформы 1975 г. порядок формирования и состав этого органа и порядок назначения его членов значительно изменились. Вместо 21 члена теперь выборными являются 30, из которых 20 избираются членами магистратуры, а 10 — Парламентом. Четырехлетний срок остался без изменения, как не изменились нормы ив отношении трехчленов, занимающих свои места по праву. Другими словами, в Высшем совете магистратуры теперь 33 человека. Выборные члены не могут переизбираться на непосредственно следующий срок. Выборы на общем собрании магистратов производятся пропорционально численности различных категорий магистратуры на основе выдвижения кандидатов, представляемых по меньшей мере 150 магистратами. В Парламенте члены Совета избираются тайным голосованием на совместном заседании палат из числа ординарных университетских профессоров права и адвокатов, имеющих стаж работы по специальности не менее 15 лет. В первых двух турах голосования для избрания требуется 3/5 от общего числа парламентариев такое же большинство, но от числа проголосовавших, нужно получить в последующих турах. Члены Высшего совета магистратуры, избранные Парламентом, из своей среды выбирают вице-председателя Совета. Внутренняя организация Высшего совета магистратуры включает пленум этого органа и ряд органов, действующих независимо от общего собрания членов. К ним относится прежде всего комитет президиума, который осуществляет координацию и дает импульсы деятельности Совета, в частности в финансовой сфере этот орган находится под руководством вице-председателя Совета, которому помогают первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда. По предложению названного комитета ежегодно председателем Совета образуются комиссии наиболее важные из них ведают назначением магистратов. В составе Совета действуют дисциплинарная секция и секретариат, руководимые одним из членов Кассационного суда. С Советом связан генеральный инспектор магистратуры, который в служебном отношении находится при министерстве юстиции. Хотя Конституция не предусматривает каких-либо возможностей распускать Высший совет магистратуры, но Закон 1958 г. дает возможность Президенту республики действовать подобным образом в качестве главы государства в случаях, если этот орган не может функционировать. Данное право, безусловно, выходит за пределы провозглашенной автономии итальянской юстиции. Это право Президента делает его отношения с Высшим советом магистратуры похожими на отношения с Парламентом. 9. Судебная система Конституция регулирует основы судоустройства (ст. 101 — 110), включая статус судей, и основы судопроизводства (ст. Ill — 113). Подробное регулирование содержится в Уложении о судоустройстве, одобренном королевским декретом еще в 1941 г, ив процессуальном законодательстве, в частности, в Гражданско-процессуальном кодексе 1942 г. и Уголовно-процессуальном кодексе 1989 г. Конституция провозглашает, что правосудие отправляется именем народа, а судьи подчиняются только закону. Судебные функции подлежат осуществлению общими (ординарными) магистратами. Не должны учреждаться должности чрезвычайных или специальных судей, хотя при обычных судебных органах могут создаваться специализированные секции по определенным вопросам, с участием, в частности, и пригодных граждан, не состоящих в магистратуре. Конституция обязала законодателя урегулировать случаи и формы прямого участия народа в отправлении правосудия. Назначение магистратов производится по конкурсу В Общей части учебника (п. 3 § 1 гл. X) 177 приведены нормы итальянского Уложения о судоустройстве, регулирующие данную процедуру равно как и общие принципы статуса магистратов. Повторять их здесь вряд ли целесообразно. Вне пределов компетенции Высшего совета магистратуры организация и деятельность служб, относящихся к правосудию, подведомственны министру юстиции Судебная власть непосредственно распоряжается судебной полицией Судебная система Италии состоит из следующих подсистем судов общей юрисдикции, разрешающих гражданские и уголовные дела, в том числе мировых судей, судов по делам несовершеннолетних, трибуналов по делам публичного водопользования и судов ассизов; административных судов военных трибуналов. Суды действуют в 23 судебных округах, которые, как правило, не совпадают с политико- административными единицами. Суды общей юрисдикции. В низовом звене судебной системы действуют консилиаторы мировые судьи буквально — советчики, которые рассматривают малозначительные гражданские дела. Должность консилиатора неоплачиваема и не требует юридического образования. В коммуне действует обычно один консилиатор, назначенный из числа жителей, достигших возраста 25 лети способных достойно и независимо выполнять судебные функции. Назначает консилиатора Высший совет магистратуры натри года с возможностью переназначения. Далее следует претура — суд претора. Претор рассматривает апелляции на решения консилиаторов и разрешает гражданские дела с относительно небольшой ценой иска, дела о трудовых конфликтах и спорах по вопросам социального обеспечения. Он также рассматривает уголовные дела, по которым грозит наказание в виде не более трех лет лишения свободы и штрафа. Для рассмотрения всех этих категорий дел в претурах могут быть образованы отделения. Есть, однако, претуры, в которых действует только один претор. Всего в стране насчитывается около 1 тыс. преторов. Апелляции на решения преторов рассматриваются в трибуналах которые, кроме того, суть суды первой инстанции по широкому кругу гражданских дела также уголовных дел, неподсудных преторами судам ассизов. Каждый трибунал заседает в составе трех судей. Из своего состава он ежегодно назначает следственного судью и судью по надзору за исполнением наказаний В трибуналах образуются отделения гражданского, уголовного и трудового судопроизводства. В стране всего около 150 трибуналов. Апелляционной инстанцией для трибуналов и высшей судебной инстанцией в округе являются апелляционные суды Заседает такой суд в составе трех судей. Он имеет отделения по гражданским, уголовным, трудовым делам, следственное отделение в число отделений входят рассматриваемые ниже суды по делам несовершеннолетних и трибуналы по делам публичного водопользования. Суды по делам несовершеннолетних учрежденные в 1934 г, действуют при апелляционных судах и рассматривают дела лиц, не достигших возраста 18 лет. Они заседают в составе двух профессиональных судей, а также двух непрофессиональных судей, подбираемых из числа достойных граждан не моложе 30 лет, известных благотворительной деятельностью и принадлежащих к числу специалистов по биологии, психиатрии, уголовной антропологии, педагогике и психологии. В судебном округе создаются один или несколько судов ассизов и апелляционных судов ассизов. Суды ассизов рассматривают дела о совершении тяжких преступлений, специально указанных в законе. Они заседают в составе двух профессиональных и шести народных судей Последние должны обладать итальянским гражданством, иметь возраст от 30 до 65 лет, образование не ниже среднего и отвечать нравственным критериям. Ими не могут быть профессиональные магистраты, военнослужащие и служащие полиции, священники, министры и их заместители, члены центрального и областных парламентов и некоторые другие категории лиц. Всего в Италии 100 судов ассизов по первой и 36 — по апелляционной инстанции. Возглавляет систему судов общей юрисдикции Кассационный суд включающий около 300 магистратов. Он обеспечивает единство судебной практики и разрешает споры о компетенции между судами (пререкания о подсудности. Он также выступает кассационной инстанцией по делам, рассмотренным апелляционными судами. В Кассационном суде имеются три палаты по уголовным делами три палаты по гражданским делам. Решение яо каждому делу принимается составом (жюри) из семи судей, и особо сложные дела могут рассматриваться в объединенных палатах в составе 15 судей. При Кассационном суде действуют генеральный прокурор и его заместители. 178 Административная юстиция. Статус этой ветви судебной власти определяется сводным собранием законов о Государственном совете (Закон 1924 г) и Законом об образовании областных административных трибуналов 1974 г. Указание на областные органы административной юстиции содержится в ч. 2 ст. 125 Конституции, однако они стали действовать только в 1974 г. Каждый такой трибунал включает председателя — члена Государственного совета и пять магистратов. Областной административный трибунал заседает в составе трех магистратов. Высшая инстанция административной юстиции — Государственный совет. Эту функцию выполняют три его отделения с судебными полномочиями. Общее собрание Совета может формулировать правовые принципы для деятельности административных трибуналов. Военная юстиция. Юрисдикция военных трибуналов в мирное время распространяется только на военные преступления, совершенные лицами, входящими в состав Вооруженных сила вовремя войны она расширяется в соответствии с законом. Прокуратура) обязана осуществлять уголовное преследование. Принципы судопроизводства. Речь здесь идет только о принципах, сформулированных в соответствующем подразделе Конституции. Она требует, чтобы все судебные постановления были мотивированы. Приговоры и постановления, касающиеся личной свободы и вынесенные общими или специальными судебными органами, могут обжаловаться в кассационном порядке на основании нарушения закона. Это положение может быть отменено только в отношении приговоров военных трибуналов, вынесенных вовремя войны. Решения Государственного совета и Счетного суда обжалуются в кассационном порядке только по основаниям, связанным с подсудностью. Судебная защита прав и законных интересов от актов публичной администрации осуществляется в органах общей или административной юстиции. Она не может быть исключена или ограничена специальными средствами обжалования или определенными категориями актов. |