мв. Госзакупки в сфере фармации_1172786_5000. Анализ закупочного процесса в сфере здравоохранения города Москвы текущее состояние, проблемы и пути их преодоления 2
 Скачать 114.36 Kb.
|
2.2. Характеристика проблем реализации государственных закупок в сфере здравоохранения города МоскваГосударственные закупки составляют значительную часть расходов государственного бюджета и ВВП в развитых и развивающихся странах. В России подобного рода расходы, включая закупки государственных предприятий, составили в 2021 г. 31,6 трлн руб., или 29% ВВП в текущих ценах [28]. Большие масштабы закупок требуют контроля за эффективным расходованием средств, ясности и недвусмысленности законодательных требований для всех участников закупочного процесса. Опыт 2020 г. показал важность гибкости законодательства о госзакупках, особенно в условиях чрезвычайных ситуаций, таких как пандемия COVID‑19, когда осуществление закупки в кратчайшие сроки приобретает жизненно важное значение. Основной акцент регулирования этой сферы в России традиционно сосредоточен на борьбе с коррупцией и обеспечении прозрачности процесса. Для достижения этих целей в первую очередь жестко регламентируются все процедуры, включая правила взаимодействия с участниками, контроль за соблюдением сроков и т.п. Результат же закупки, включая возможности удовлетворения текущей потребности, по-прежнему во многом остается «за кадром» действующего законодательства. Между тем специалисты-практики и исследователи в сфере госзакупок все чаще говорят о необходимости сместить акценты с жесткой регламентации закупочного процесса на повышение эффективности закупок. Действующий в настоящее время закон 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не раз претерпевал изменения [1]. Противоречивость и избыточность требований законодательства приводят к тому, что регуляторы сами оказываются не способны отделить реальные злоупотребления от неформальных действий добросовестных участников закупок, целью которых является не приобретение личной выгоды, а обеспечение качественной поставки товаров и гарантированного исполнения контракта. При этом многие поставщики по-прежнему не могут встроиться в существующую систему госзакупок из-за наличия высоких административных барьеров и коррупции. Активное реформирование системы привело к созданию централизованных органов – Комитетов по государственным закупкам, которые уже функционируют в некоторых регионах и показывают положительные результаты [28]. В Москве централизованы все способы закупок кроме закупок у единственного поставщика, что позволило осуществить анализ положительных аспектов функционирования данной системы. При централизация государственных закупок экономически неэффективна, поскольку применяемая в России система централизации закупок централизацией в собственном смысле слова не является. Полученные данные свидетельствуют о крайне неэффективном использовании финансовых средств, направляемых на закупку лекарственных препаратов для государственных нужд. Это обусловлено тем, что для реализации государственных гарантий вполне достаточно производить на территории России и иметь в постоянном наличии ассортимент лекарственных препаратов, суммарная стоимость которых составляет 50,2% от общей стоимости всех лекарственных препаратов, включенных в контракты в 2021 году [28]. Представленные далее результаты исследования позволяют выявить некоторые другие причины неэффективного использования финансовых средств, выделяемых на закупку лекарственных препаратов для государственных нужд. Например, ежегодно под видом лекарственных средств закупаются гомеопатические средства (таблица 4) [32]. Таблица 4. Данные о гомеопатических средствах, включенных в контракты
Централизация экономически бессмысленна, поскольку централизация как таковая возможна только при условии, что центральному закупочному органу передаются функции по определению требований к закупаемой продукции и ее начальной цены, а применительно к конкурсным закупкам – еще и по определению требований к поставщикам и критериев оценки заявок. Очевидно, что отбор одного поставщика для нескольких заказчиков при установлении ими различных требований к объекту закупки или начальных цен невозможен. Поэтому на деле под видом централизации происходит простое отчуждение у заказчика полномочий по определению поставщика. В 2020 г. доля закупок для нужд единственного заказчика составила 96,2% от общего числа закупок, проведенных региональными закупочными органами [31]. Такая фиктивная централизация не дает никакого положительного эффекта и при этом, во-первых, удлиняет закупочный цикл, во-вторых, ведет к дублированию транзакционных издержек, т.к. у заказчика сохраняется большинство полномочий по планированию и осуществлению закупок, следовательно, необходимость содержания собственной контрактной службы. Одной из основных проблем государственных закупок также является необоснованное падение цен от потенциальных поставщиков. При снижении цены поставщика в отношении поставки лекарственных препаратов и медикаментов существенно может пострадать их качество. Определенный вклад в неэффективное использование финансовых средств, выделяемых на закупку лекарственных препаратов, вносят закупки лекарственных препаратов для отдельных категорий граждан, а также закупки лекарственных средств для беременных и родивших по так называемым «родовым сертификатам» (таблица 5) [31]. Таблица 5. Данные о закупках лекарственных препаратов для отдельных категорий граждан и по «родовым сертификатам»
В соответствии с федеральным законом от 17.07.1999 года N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» гражданам из числа отдельных категорий могут по рецептам врачей предоставляться лекарственные препараты, входящие в стандарты медицинской помощи, утвержденные Минздравом России [4]. Вместе с тем проведенное исследование выявляет случаи закупок лекарственных препаратов для этих категорий граждан, не только не входящих в стандарты медицинской помощи, но и во все иные утвержденные перечни лекарственных препаратов. Удельный вес стоимости таких препаратов увеличился 39,5% до 48,4% от общей стоимости лекарственных препаратов, закупленных для отдельных категорий граждан. Это объясняется тем, что общая стоимость таких лекарственных препаратов в 2021 году уменьшилась по сравнению с 2020 годом (с 86 808 359,6 тыс. рублей до 58 662 105,0 тыс. рублей) [31]. В связи с отсутствием контроля со стороны Департамента здравоохранения города Москвы за соблюдением нормативных правовых актов, регламентирующих закупки лекарственных препаратов для государственных нужд, подведомственные Департаменту медицинские организации без проблем также закупают лекарственные препараты, не входящие в программы государственных гарантий (таблица 6, 7) [31]. Таблица 6. Данные о закупках лекарственных препаратов, не входящих в программы госгарантий, медицинскими организациями, подведомственными ДЗМ (2021 год)
Таблица 7. Данные о закупках незарегистрированных лекарственных препаратов медицинскими организациями, подведомственными ДЗМ (2021 год)
Еще одной из причин снижения эффективности использования финансовых средств, выделенных на закупку лекарственных препаратов для государственных нужд, является прогрессивное нарастание количества контрактов, заключенных по типу фьючерсов (таблица 8) [31]. Таблица 8. Данные о контрактах, заключенных по типу фьючерсов
По сравнению с 2020 годом количество таких контрактов увеличилось в 4,1 раза, а стоимость включенных в эти контракты лекарственных препаратов увеличилась в 7,5 раз [31]. Особенностью этих контрактов является то, что в спецификациях объявляется только общий ассортимент лекарственных препаратов, стоимость единицы измерения (миллилитра или миллиграмма) и общая сумма, которую заказчик готов заплатить поставщику. Заказчик в течение срока действия контракта имеет право периодически предоставлять поставщику заявки на предоставление тех или иных лекарственных препаратов в нужных ему количествах, а поставщик имеет право удовлетворять эти заявки, предоставляя лекарственные препараты любых производителей и в любой фасовке, лишь бы цена единицы измерения не превышала цену, указанную в спецификации. Заключение контрактов по типу фьючерсов противоречит требованиям закона N 44, а также приказу Минздрава России от 18.01.2021 N 15н «Об утверждении типового контракта на поставку лекарственных препаратов для медицинского применения и информационной карты Типового контракта на поставку лекарственных препаратов для медицинского применения» [5]. Это обусловлено тем, что заключение подобных контрактов, включающих ассортимент лекарственных препаратов, доходящий почти до 200 торговых позиций, делает практически невозможным осуществление контроля. Обозначенные проблемы системы государственных закупок позволяют сделать вывод о том, что данная система может стать инструментом реализации общенациональных интересов и достижений целей развития социально-экономической сферы страны, стимулом развития отдельных предприятий, активизации инновационной деятельности, обеспечивающих устойчивое развитие. Но при этом задача эффективного функционирования системы государственных закупок зависит от решения ряда общесистемных и локальных проблем, требующих более детального рассмотрения положительных и негативных аспектов централизации с целью сформировать эффективный механизм государственного регулирования системы государственных закупок особенно в сфере здравоохранения. В условиях чрезвычайной ситуации в России, связанной с распространением вируса COVID‑19, особую остроту приобрел блок вопросов о допустимости отклонения действий заказчика от формальных правил проведения закупки и исполнения контракта для преодоления чрезвычайных обстоятельств С одной стороны, эффективность госзакупок ограничивается рисками коррупции, что требует их регламентации, включая обеспечение прозрачности и акцент на проведение конкурентных процедур. Но, с другой стороны, чрезмерное регулирование делает систему закупок негибкой и порождает высокие издержки, которые также снижают эффективность расходования государственных средств, особенно в условиях низкой конкуренции, характерной для госзакупок в России. Выбор между соблюдением формальных требований регулирования и стремлением к упрощению процедур закупок становится наиболее острым в условиях чрезвычайной ситуации. В связи с необходимостью экстренного лечения большого числа пострадавших, регулирующие органы вынуждены идти на упрощение закупочных процедур для того, чтобы ускорить их исполнение. Подводя итог, можно резюмировать, что процесс организации и проведения централизованных и совместных закупок в сфере здравоохранения Москвы выстроен и административно, и технологически, но механизмы взаимодействия еще нуждаются в совершенствовании. Все закупочные функции организованы и осуществляются централизованно через центральный офис компании или центральный закупочный государственный институт, а все условия контрактов одинаковы для местных отделений компаний, дочерних компаний, подразделений, местных государственных органов и государственных заказчиков. Недостатки модели: - риск излишней бюрократии и крупномасштабной коррупции; - риск замедления процесса поставок закупаемой продукции; - отдаленность от нужд конечных пользователей; - деятельность высококвалифицированного персонала поставлена в рутинные условия; - в тех ситуациях, когда делегирование полномочий оправданно - часто это невозможно. С учетом указанного обстоятельства становится очевидным, что организация закупочной деятельности всех заказчиков города Москвы возможна только при выработке единых подходов по ключевым этапам закупочного процесса и концентрации отдельных полномочий на ограниченном круге учреждений. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||