Билет 1 Вопрос 1 Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная власть
 Скачать 0.95 Mb.
|
|
Билет № 11. Вопрос 1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне — все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до четырех человек). Избирался также губной дьяк. Все лица в совокупности составляли одно учреждение — губную избу. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода становится начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода являлся начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности. Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для Управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда. Для эпохи Петра I характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. Наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775), жалованная Грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем и основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Императрица стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства. Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий). Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоявшие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались «нижние расправы» в уездах и «верхние расправы» в губерниях. Кроме того, в губерниях образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело. В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы «общая городская дума» и ее исполнительный орган — «шестигласная дума». Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера. В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством. Естественно, что ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по отношению к губернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи. Земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. Известный дореволюционный социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания. Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности: 1. заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2. устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; 3. меры обеспечения народного продовольствия; 4. заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей; 5. попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6. участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; 7. исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; 8. расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 9. назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др. Земские учреждения имели право на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление. Города выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути Екатерина II Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник — городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицейском отношении городов и уездов было отменено: города стали подчиняться уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа. Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление и 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. При Александре III было пересмотрено и Положение о земских учреждениях (1890), и Городовое положение (1892). Реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Эта причина, побудившая к пересмотру ранее принятых положений, предельно ясно была сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого. В ней указывалось, что «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляда, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Таким образом выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным. Этот подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления. Она и послужила основой для изменения положений о земском и городском самоуправлении. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н. М. Коркунов, оценивая новые положения, отмечал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской» Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо) из гласных. Их численность колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.). Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней, но губернатор мог продлить ее на срок действительной необходимости. Он также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, на которых, однако, могли обсуждаться лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях. Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число последних могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т. е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т. е. только дворянин или лицо с высшим образованием. Земским собранием из числа гласных, а также из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Оно собиралось ежегодно на сессию не позднее октября. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог продлить этот срок. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Органом управления уездного земского самоуправления являлась уездная земская управа. Способ избрания уездной земской управы был аналогичен способу избрания губернской. Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, препровождению арестантов, снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу. В состав городской думы, кроме выборных гласных, входили председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и все имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, составлял четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года. Компетенция органов городского самоуправления в целом не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы могли устанавливать сборы с недвижимого имущества (не свыше 1 % стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось при принятии на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действия управ. Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым положением (1892), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемыми министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде. Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение. Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления выражался также в том, что некоторые постановления, принимаемые представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат. На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, устанавливались мирские сборы (на общественные расходы) и др. Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 тысяч человек. На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица. Волостной сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, входившего в состав волости, по одному от десяти дворов. Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости, и являлось совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские являлись низшими органами общей полиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников. Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Он выступал как исполнительный орган «всех установленных властей», которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенность их правового статуса заключалась в том, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение устанавливало особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления — аресту на срок не свыше семи дней и штрафу. Вопрос 2. Исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления. Место и роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. Ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»: Представительный орган – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Элементы правового статуса представительного органа: наличие представительного органа является обязательным (ст. 14 п.2) и только в отдельных поселениях, имеющих небольшую численность, представительный орган может не создаваться, но в этом случае его непосредственно жители через собрания, сходы, конференции (ст. 15 п.6). представительный орган не входит в систему органов государственной власти, что является конституционной гарантией невмешательства государства в его компетенцию. Представительный орган является органом первичным, поскольку не создается никакими другими органами. По объему властных полномочий представительный орган является органом местной власти, его полномочия распространяются только в границах территории, на которой он функционирует. По широте компетенции это орган общей компетенции. Под широтой компетенции понимается тот круг вопросов, который полномочен решать какой-либо орган. По принципу разделения властей это правоустанавливающий орган, поскольку он наделен правом принимать общеобязательные правила (местные законы). По способу организации и принятию решений это орган коллегиальный (ст. 15 п. 5). Коллегиальность: представительный орган работает в форме заседания, должно быть определенное количество депутатов для принятия решений. Кворум- необходимое количество депутатов. Представительному органу подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, а также подотчетен глава муниципального образования. Представительный орган правом законодательной инициативы в законодательный орган субъекта федерации (ст. 45) – это гарантия местного самоуправления. Представительный орган должен выражать волю населения. Другие элементы правового статуса фиксируются в правовых актах субъектов федерации (наименование, численность и т.д.), уставах. Наименование. В советское время – Советы народных депутатов. В настоящее время – разные названия. Наиболее часто встречающееся – Дума, также муниципалитет, муниципальный совет, муниципальное собрание, комитет самоуправления. Численность. Определяется уставом муниципального образования (у нас – 27 депутатов). Проект закона: если < 1000, то 10 человек. До 9000 – 15 депутатов До 25000 – 25 депутатов До 50000 – 30 человек До 100000 – 40 депутатов > 100000 – 50 депутатов По проекту депутаты уже не могут работать на постоянной основе. Полномочия представительного органа. Полномочия представительного органа производны от предметов ведения муниципального образования. П.4 ст. 14 устанавливает, что полномочия представительного органа определяются Уставом муниципальных образований. Но п.3 ст.15 закрепляет круг полномочий представительного органа, которые определяются как исключительные то есть такие, которые момент осуществлять только представительный орган. Исключительные полномочия: только представительный орган вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципальных образований. Об обязательности решений представительный орган говорится в ст. 44 утверждать местные бюджеты, а также отчет о его исполнении. Принимает планы и программы социально-экономического развития и отчеты об их исполнении. Установление местных налогов и сборов. Устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Контрольные полномочия, контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Представительный орган вправе приглашать на свои заседания любых должностных лиц местной администрации, руководителей муниципальных предприятий. Глава муниципального образования представляет ежегодные отчеты по своей деятельности, представительный орган может поставить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования. Депутатский контроль образуется в форме депутатских обращений, могут создаваться депутатские группы по расследованию обстоятельств ст. 18 ч. 2 Устава г. Екатеринбурга – полномочия представительного органа не могут быть менее 2 лет и более 5 (в основном – 4 года, в республиках – 5 лет). Полномочии представительного органа могут быть прекращены досрочно: в случае его роспуска на основании и в порядке, предусмотренном ст. 49 ФЗ «Об общих принципах». В случае принятия решение о самороспуске, если за это решение проголосует не менее 2/3 В случае вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов. В случае досрочного роспуска не позднее, чем через 3 месяца должны быть назначены новые выборы. Вновь избранный состав депутатского корпуса правомочен приступать к работе, если избрано не менее 2/3 состава. Билет № 12. Вопрос 1. Особенности организации местной власти в советский период развития государства. После Октябрьской революции 1917 г в России победила концепция власти, согласно к-рой все представительные органы- сверху донизу входили в единую систему гос власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о МСУ как негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. В обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции РСФСР 1918 г. Местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны- они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой. Местные Советы представляли собой нижнее звено единого гос аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при к-рой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами. В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. С возникновением в начале 20-х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины 20 в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного гос-ва. Социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.По сути местные Советы были разновидностью органов гос власти. В ст. 145 Конституции СССР 1977 г., говорилось о том, что местные Советы народных депутатов «являются во-первых, органами единой гос власти на местах, во-вторых, единственными органами гос власти в каждой данной административно-территориальной единице». С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный хар-р Советского гос-ва определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., к-рая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Конституция РСФСР 1925 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. У вышестоящих гос органов было право непосредственного контроля за деяте-льностью местных органов власти. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов. Конституция РСФСР 1937 г окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов гос власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, к-рые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Сущность местных Советов как органов гос управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, к-рыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны. В компетенцию местных органов власти входили: составление местного бюджета; проведение культурных и хозяйственных мероприятий; исполнение постановлений высших органов власти; своевременное решение вопросов местного значения на определенной тер-рии; распространение и соблюдение законов на соответствующей тер-рии; защита государственного порядка и общественной безопасности. Конституция СССР 1936 г. значительно расширяла права местных Советов и добавляла к их компетенции: руководство деятельностью местных органов; поддержание государственного правопорядка; защиту законов и гражданских прав; управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета. Также определялись границы компетенции местных Советов. Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики. Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права. Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов гос власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность к-рого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского гос-ва. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом. Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в. Тенденции реформирования старой структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного самоуправления выразились в принятом 9 апреля 1990 гг. законе СССР «Об общих началах МСУ и местного хозяйства СССР». Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного самоуправления, к-рая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали в качестве основного звена данной системы наряду с органами тер-риального общественного самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан. Вопрос 2. Правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями и учреждениями. Правовая основа местного самоуправления – это совокупность правовых гарантий, механизмов и средств реализации гражданами права на местное самоуправление, установленных законодательными актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, нормативные акты органов самоуправления, регулирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории РФ. Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В ст. 7 ФЗ раскрывается содержание понятия «законодательная основа местного самоуправления». Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ». В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления органам местного самоуправления необходимо исходить из следующих направлений правотворческой деятельности: проводить обязательную юридическую экспертизу нормативного акта представительного органа государственной власти субъекта РФ либо органа местного самоуправления на предмет соответствия его норм высшим законодательным актам международного уровня, Конституции РФ и федеральным законам; представительные органы государственной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления должны принимать нормативно-правовые акты только в тех случаях, когда нормы федерального (регионального) законодательства требуют детализации; представительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты только по тем вопросам, которые отнесены к их ведению. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности 1. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. 2. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством. ^ Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности 1. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. 2. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. 3. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации |