_Чичерин Б.Н., Собственность и государство. Борис Николаевич Чичерин Собственность и государство

• Название: Борис Николаевич Чичерин Собственность и государство
• Дата: 30.06.2020
• Размер: 1.34 Mb.
• Имя файла: _Чичерин Б.Н., Собственность и государство.docx
• Тип: Книга; #133328
• страница: 53 из 76

Глава III. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СРЕДСТВА

В предыдущей главе мы не раз упоминали о том, что государственные средства суть средства плательщиков. Потребности государства удовлетворяются сборами с частных лиц. Этим путем частная собственность по воле государства превращается в общественную. Спрашивается: на каких началах это совершается и какие тут есть гарантии для граждан? Этот вопрос имеет существенную важность, ибо, как бы ни прочна была собственность, если государство посредством податей может брать все, что ему угодно, то все частное достояние лиц легко может перейти в его руки, и приобретенное одними может быть обращено на пользу других.

Мы коснемся государственных средств только со стороны имущественной, которая одна имеет значение для права собственности. Личные повинности как политические, так и хозяйственные остаются вне пределов нашего исследования. Итак, рассмотрим, какими материальными средствами обладает государство для удовлетворения своих нужд?

Как союз самостоятельный, образующий юридическое лицо, государство имеет свои собственные имущества, некоторые из них составляют источник дохода и таким образом служат средствами для удовлетворения государственных потребностей. Это, так сказать, частнохозяйственный способ получения дохода, которым государство пользуется наравне с частными лицами. Сюда принадлежат главным образом имущества недвижимые, земли, рудники, леса. Некоторые государства имеют и свои фабрики, но последние содержатся не в финансовых видах. Мы видим, что по своей природе государство не промышленник; практика подтверждает это неопровержимым образом. Казенные фабрики обыкновенно служат либо для удовлетворения специальных нужд, например пороховые заводы, либо для производства образцовых изделий, например в иных местах фарфоровые заводы. О монополиях будет речь ниже.

Что касается до означенных трех разрядов недвижимых иму-ществ, то каждый из них имеет свой характер, от которого зависит способность его быть самостоятельным источником государственного дохода.

Земли, по общему признанию, могут служить государству не для собственной обработки, а единственно для раздачи внаймы, Неспособность к промышленному производству устраняет собственное хозяйство. Государство может быть только землевладельцем, получающим известную ренту. Но вопрос заключается в том: выгодно ли ему сохранять земли в своих руках и не полезнее ли продавать их частным лицам, которые могут извлечь из них большую прибыль?

До последнего времени этот вопрос большею частью разрешался теориею в смысле отчуждения. Даже экономисты, вовсе не разделяющие крайних взглядов либеральной школы и вполне сознающие высокое значение государства, склоняются к этому исходу. В финансовом отношении поземельная рента представляет меньший процент с капитала, нежели тот, который государство платит по своим долгам; следовательно, выгодно продать земли и уплатить долги. В экономическом же отношении государству как землевладельцу недостает личного интереса, недостает и хозяйственности; землевладение в его руках не ведет к образованию новых капиталов. "Поэтому, — говорит Лоренц Штейн, — политическая экономия должна требовать то, что допускают финансы, именно, чтобы государственные земли переходили из государственного владения в частное. Для сельскохозяйственных имуществ это можно в настоящее время считать общепризнанным началом". В этих видах управление государственными имуществами должно быть устроено так, чтобы оно "приготовляло переход сельскохозяйственных земель в частную собственность"³²⁷.

В новейшее время против этого взгляда произошла реакция, главным образом с социал-политической точки зрения. Мы рассматривали выше вопрос о национализации поземельной собственности, то есть о переводе ее всецело в руки государства. Те из социалистов кафедры, которые не идут так далеко, считают однако полезным сохранение земель в руках государства в видах ограничения размеров частной собственности³²⁸.

Мы видели уже, что эта социалистическая или полусоциалистическая точка зрения не может быть признана правильною. Частная собственность составляет основание всего гражданского порядка, а потому не должна быть ни ограничена, ни еще менее устранена; напротив, она должна получить полное развитие. Поэтому можно признать, что переход государственных земель в частную собственность составляет идеальную цель государственного хозяйства. Но иной вопрос: когда выгодно и полезно совершить такое отчуждение? В этом отношении и финансовые, и экономические соображения требуют большой осторожности, иначе общественная польза легко может быть принесена в жертву частным интересам.

В финансовом отношении нет сомнения, что доход с государственных земель обыкновенно меньше, нежели тот процент, который государство платит за свои долги. Но, с другой стороны, отчуждая земли, государство лишается того возвышения поземельной ренты, которое происходит вследствие умножения капиталов и народонаселения. Правда, государство в виде подати продолжает получать часть этой возвышенной ренты, на что указывает Штейн; но часть не есть целое. Следовательно, вопрос сводится к тому, когда можно ожидать, что прекратится естественное возвышение ренты? Можно полагать, что этот момент наступает тогда, когда иностранный хлеб в состоянии соперничать на внутренних рынках с туземным. При таком условии конкуренция может поддерживаться только усилением производительности земли и переходом к интенсивному хозяйству, а для этого требуется положение в землю капитала. Но последнее не есть уже дело государства; тут нужен прежде всего хозяйственный расчет. Поэтому как скоро земледелие переходит от экстенсивного хозяйства к интенсивному, так переход государственных имуществ в частные руки становится хозяйственною потребностью. К этому присоединяется и то соображение, что с умножением капиталов и с усовершенствованием средств сообщения, цена иностранного хлеба может еще понизиться, с чем вместе должна понизиться и поземельная рента. Следовательно, государство вместо увеличения доходов может ожидать их понижения. При таких обстоятельствах сохранение земель в руках государства становится безусловно невыгодным.

Против этого можно возразить, что государственные земли составляют достояние не одного, а многих поколений; не следует ли поэтому беречь их для будущего, с тем чтобы постепенно распределять их между нуждающимися в земле? Но мы видели уже, что обращение земель, требующих капитала и интенсивной обработки, в пособие нуждающимся представляет самый невыгодный способ благотворительности. Оно вредно и для народного хозяйства, в котором через это задерживается направление капиталов к земледелию. Наконец, оно несправедливо в отношении к существующему поколению, которое ограничивается в своей деятельности и лишается возможности прилагать свой капитал и труд наиболее производительным способом, чем самым, с другой стороны, уменьшается и достояние будущих поколений. Таким образом, и с экономической точки зрения следует сказать, что с наступлением интенсивной культуры настает пора перехода государственных земель в частные руки.

Все это относится однако единственно к землям обработанным. В ином виде представляется вопрос относительно пустопорожних земель, раздаваемых под новые поселения. Здесь вопрос собственно не финансовый, а экономический, ибо в настоящем эти земли не приносят дохода, а в будущем доход зависит от общего экономического подъема, который может быть только следствием привлечения на место трудолюбивого и промышленного населения. Эта именно цель имеется в виду при раздаче пустопорожних земель. Тут спрашивается: что выгоднее, раздавать их в срочное владение, в потомственное или, наконец, в полную собственность? Выгоднее очевидно то, что наиболее содействует достижению цели, то есть развитию промышленных сил. Нет сомнения, что полная собственность более этому содействует, нежели временное владение, а потому она должна получить предпочтение. Потомственная же аренда, которую в последнее время стали проповедовать некоторые социалисты кафедры³²⁹, есть не более как собственность, лишенная свободы, а потому не удовлетворяющая ни юридическим, ни хозяйственным требованиям. Это возвращение к средневековому порядку.

Раздавая пустопорожние земли, государство должно однако иметь в виду и будущее. Этого требуют равно экономические и финансовые соображения. С одной стороны, полезно сохранить запас для новых поселенцев, с другой стороны, здесь именно государство может ожидать возвышения поземельной ренты, следовательно, приращения доходов. Неразборчивая же раздача земель, особенно лицам, которые не поселяются на месте и не обрабатывают их сами, приносит одинаковый вред и государству, и народному хозяйству. Без сомнения, правительство вправе находящиеся в руках его земли обращать в награду людям, оказавшим услуги отечеству, но когда подобная раздача возводится в систему, то ее нельзя назвать иначе, как расхищением государственной казны.

Итак, мы в обоих рассмотренных нами случаях приходим к одинаковым результатам, именно, что казенные земли должны переходить в частные руки, но не иначе как постепенно, по мере нужды, улучшая время и сохраняя по возможности запас для будущего, там где есть надежда на возвышение цен. Таковы требования здравой экономической и финансовой политики.

Еще менее, нежели землями, государство способно управлять рудниками, здесь промышленный характер становится уже на первый план: требуется приложение значительного капитала, хозяйственное ведение дела, коммерческий расчет. А так как эти качества всего менее можно найти в казенном управлении, то казенные рудники обыкновенно не в состоянии соперничать с частными. Вместо прибыли они приносят убыток. При таких условиях отчуждение их становится требованием не только экономическим, но и финансовым. Это признают даже социалисты кафедры, которые вообще стоят за расширение государственной деятельности в ущерб частной. "Большая деятельность и бережливость, лучшее коммерческое ведение дела, — говорит Адольф Вагнер, — суть специфические преимущества частных предприятий, особенно важные теперь, когда вследствие совершенно изменившейся системы путей сообщения, конкуренция на всемирном рынке становится решающим фактором для рудников и заводов. Неизбежная тяжеловесность казенного производства, ведение дела чиновниками, из которых именно самые дельные при настоящем возвышенном уровне технического образования имеют часто особенную наклонность делать рискованные опыты с казенными деньгами, к чему горное производство представляет столько искушений, огромное значение коммерческой стороны дела и многое другое говорит в итоге за систему отчуждения государственных рудников"³³⁰.

Однако и тут следует поступать с большою осторожностью. Минеральные богатства страны составляют для нее один из важнейших источников благосостояния и дохода; легкомысленное их расхищение не может не считаться величайшим экономическим злом. Осторожность здесь тем нужнее, что раз нанесенное зло неисправимо, ибо минеральные богатства не восстановляются, и разработка их становится все затруднительнее. Лучше сохранять их до поры до времени, нежели истощать их с убытком для себя. Сохранение же их всего надежнее в руках государства. Главные условия частной промышленности заключаются в обилии капиталов, в распространении технического образования и в высоко развитом промышленном духе. Где этих условий нет, передача рудников в частные руки нередко поведет лишь к бесплодной трате денег, к легкой наживе некоторых и к разорению многих. Даже казенное управление лучше частной предприимчивости, не обладающей достаточными средствами и умением.

Нельзя одобрить и отчуждение рудников иностранным компаниям. Это значит делать минеральные богатства страны источником дохода для иностранцев, предоставляя будущей туземной промышленности более бедные и с большим трудом добываемые остатки. Иностранным компаниям можно передавать железные дороги, которые по истечении известного числа лет возвращаются в том же виде государству. Но истощенные минеральные богатства не возвращаются, и если они не превращены в туземные капиталы, то они потеряны для народного хозяйства. Передача же их в срочное владение ведет лишь к тому, что временный обладатель старается извлечь из них возможно большую выгоду в ущерб будущему. Конечно, тут безусловного правила положить нельзя. Где дело идет о пользе, всегда могут встретиться частные соображения, склоняющие весы в противоположную сторону. Могут быть условия, при которых выгодно отдать рудник иностранной компании; но во всяком случае, это должно быть не правилом, а исключением.

Совершенно иной характер, нежели рудники, имеют леса. Можно сказать, что это единственное хозяйственное дело, где казенное управление совершенно уместно. Причина та, что здесь дело идет не столько о получении промышленного дохода, сколько о сохранении лесных богатств страны, к чему государство гораздо способнее, нежели частные лица. Последние всегда увлекаются временною выгодою и готовы даже жертвовать будущим в виду настоящего. Отсюда столь часто встречающееся истребление лесов, которое действует вредно на общее хозяйство, ибо оно уменьшает обилие вод и изменяет самые климатические условия страны. Отсюда стремление европейских государств установить правила даже для частных лесов: предписывается ведение правильных порубок и воспрещается самовольное их уничтожение. Нет сомнения однако, что подобная система составляет вторжение в область частного хозяйства, вторжение, которое может быть оправдано исключительным характером отрасли, но которое во всяком случае является стеснением частной свободы, а потому экономическим злом. Если есть средство избавить себя от необходимости подобной меры, то государство должно к нему прибегнуть, а это средство заключается именно в сохранении за государством количества лесов достаточного для удовлетворения народно-хозяйственной потребности. При таком условии стеснение частной промышленности становится излишним. Для государства же ведение лесного хозяйства не может быть убыточно, ибо тут не требуется ни предприимчивости, ни особенной расчетливости; нужна только однообразно и правильно действующая система, к чему казенное управление весьма способно. Не требуется даже приложение значительных капиталов, доход с лесного хозяйства легко может покрывать издержки. В силу этих соображений желательно не только сохранение значительной части лесов в руках государства, но и по возможности расширение казенного владения.

Таковы главные средства, которые государство почерпает из собственных имуществ. Но так как они совершенно недостаточны для удовлетворения общественных потребностей, то казна волею или неволею принуждена прибегать к сборам с частных лиц. Эти сборы могут получаться двояким путем: или в виде вознаграждения за действия, совершаемые в пользу отдельных лиц (Gebtihren), или в виде налогов, взимаемых для удовлетворения общественных потребностей. Первая форма представляет нечто среднее между частнохозяйственным и истинно государственным способом получения доходов. Вторая же составляет принадлежность государства как верховного союза, в ней выражается власть его над гражданами.

К первому разряду относятся всякого рода сборы и таксы, взимаемые при разных действиях суда и администрации. Здесь имеется в виду, чтобы издержки управления хотя отчасти возмещались теми, которые непосредственно пользуются услугами правительственных лиц и учреждений. Легкость взимания этих сборов делает их удобным средством для получения денег, но так как они одинаково взыскиваются со всех, то размер их должен быть весьма незначителен. Иначе они падали бы невыносимым бременем на бедных. Так например, значительные судебные издержки делают суд недоступным для низшего класса, чем очевидно нарушается справедливость. Вследствие этого вся эта система составляет весьма ничтожную отрасль государственных доходов.

К той же категории следует отнести и разные пошлины, взимаемые при совершении частных актов, как то гербовый сбор, пошлины с отчуждаемых недвижимых имуществ и, наконец, с наследства. Некоторые финансисты отделяют большую часть этих сборов от предыдущего разряда и причисляют их к податям. Признаком различия считают соразмерность взимаемых пошлин с переходящим из рук в руки имуществом. В этом виде пошлина является налогом на оборот³³¹. Нельзя отрицать однако, что этот вид пошлин имеет существенную связь с предыдущими. Оборот, с которого они взимаются, есть оборот не экономический, а юридический, и тот же характер носит облагаемое здесь приобретение (Erwerb): тут передается известное право, которое облагается сбором в пользу государства, потому что оно требует защиты, следовательно, издержек. В действительности эта защита может и не потребоваться: пока право не нарушено, государство не вступается. Тем не менее последнее всегда должно быть наготове; учреждения должны существовать, следовательно, и содержаться. Всякий юридический документ представляет собою не только право на вещь, но и право на защиту, и чем более сделок, тем шире и сложнее должна быть организация последней. Поэтому государство имеет право требовать, чтобы всякий, приобретающий право на защиту, уделял что-нибудь на содержание необходимых для нее учреждений. А так как чем больше защищаемое имущество, тем больше интерес в защите, то здесь является возможность соразмерить пошлину с ценностью предмета. Отсюда пропорциональность, которая приближает эти пошлины к системе податей.

Несмотря однако на это внешнее сходство с податями, пошлины с гражданских актов сохраняют свой чисто юридический характер, и в этом состоит существенный их недостаток. Они падают не на доход, а на капитал, следовательно, в экономическом отношении вредны. Мы увидим далее, что экономически могут быть оправданы только подати, падающие на доход, ибо они одни не уменьшают народного богатства и не затрудняют необходимого для экономической жизни оборота. Мало того: даже и в юридическом отношении пошлины, поражающие имущество при его переходе из рук в руки, могут сделаться опасными для частного достояния. Если они достигают значительных размеров, они могут обратиться в средство переводить частное имущество в руки государства. На это именно указывают социалисты и те социал-политики, которые мечтают об ограничении частной собственности. Главным орудием для достижения этой цели должны служить пошлины на наследство. Облагая в значительных размерах прямое наследство и в еще больших размерах наследство боковых родственников, наконец, совершенно устраняя дальние степени, государство может мало-помалу присвоить себе большую часть недвижимых имуществ. Мы уже говорили об этих планах и видели, что они составляют ни более ни менее как систему организованного государственного грабежа. Государство берет себе то, что ему не принадлежит. Оно защиту права обращает в конфискацию права. Без сомнения, оно может, не нарушая справедливости, взимать известную пошлину с наследства, но не более как со всякой другой юридической сделки, требующей защиты. Высший ее размер для боковых линий может равняться годовому доходу, ибо боковой родственник, получающий имущество, которое дотоле ему не принадлежало, легко в состоянии уделить годовой доход государству. В прямой же линии пошлина должна быть по необходимости меньше, ибо иначе наследник может остаться без средств или принужден будет отдать государству часть своего капитала.

Вообще, здравая финансовая политика требует не увеличения, а возможного уменьшения пошлин с юридических актов. Существующие в европейских государствах пошлины не достигают размеров конфискации, но они поражают капитал и затрудняют оборот. Поэтому лучшие финансисты требуют отмены по крайней мере тех из них, которых тяжесть слишком чувствительно падает на отдельные лица. Если государство для защиты прав принуждено содержать сложную и дорого стоящую организацию, то лучше взимать для этого постоянную подать, нежели пользоваться случайными сделками и переходами имущества для получения сборов, которые и без того не могут покрыть всех расходов казны. Во всяком случае все эти доходы составляют для государства не более как подспорье.

Выше в финансовом отношении стоят те таксы, которые взимаются за удовлетворение экономических потребностей общества, но и они имеют ограниченное значение. Сюда принадлежат сборы почтовые, телеграфные, шоссейные, доходы с казенных железных дорог. Здесь могут быть три случая: или эти сборы не покрывают издержек, или они равняются последним, или, наконец, они их превышают. В первом случае недостаток покрывается налогами, это жертва, которая приносится для удовлетворения общественных потребностей. Второй случай выражает собою порядок, который можно назвать нормальным: экономическая потребность должна сама себя окупать, и тут еще более, нежели при частной конкуренции, издержками производства должна определяться цена произведений, ибо государство имеет в виду удовлетворение общественной потребности, а не получение выгоды. Вследствие этого избыток дохода, который является в третьем случае, принимает характер налога на известного рода потребление. Здесь рождается вопрос: составляет ли означенное потребление удобный предмет для обложения и не падает ли сбор неравномерно на жителей? Этот вопрос может быть решен только сравнением со всею остальною системою налогов. Такса, превышающая издержки, может быть оправдана лишь тогда, когда она не стесняет производства и не падает на классы, и без того обремененные податями. Иначе она должна быть понижена.

Это приводит нас к главному источнику государственных доходов, к податям. Они составляют важнейшую отрасль финансового управления, не только в финансовом, но и в экономическом и юридическом отношении, ибо здесь государство приходит в ближайшее столкновение с частным хозяйством и с собственностью граждан.

Общие теоретические основания податной системы весьма просты. Государство есть союз, имеющий целью удовлетворение общих потребностей. Общие потребности очевидно должны удовлетворяться на общие средства. А так как собственных средств государства для этого недостаточно, то удовлетворение должно совершаться посредством сборов с граждан. Эти сборы по самому своему свойству имеют характер принудительный. Каждый член общества обязан участвовать в общих расходах и не может от этого уклоняться. Но по этому самому он имеет право требовать, чтобы сборы шли на удовлетворение общих потребностей, а ни на что другое. Только этим может быть оправдано отнятие частной собственности.