Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных заведен. Бринчук М.М. Экологическое право. Учебник для высших учебных зав. Экологическое право Введение
 Скачать 4.71 Mb.
|
|
2.3. Организация государственного управления охраной окружающей среды В период, предшествующий экологическому кризису, который проявился в экономически развитых государствах в 60-ые годы, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществлялось многими государственными органами. Функции управления возлагались, как правило, на существовавшие государственные структуры, и иногда для выполнения этих функций в них создавались специализированные подразделения. Например, в США длительное время функции управления охраной вод и атмосферного воздуха выполнялись Министерством здравоохранения; в Японии природоохранительные функции выполнялись Министерством внешней торговли и промышленности, Министерством строительства. С созданием современного законодательства об охране окружающей среды в экономически развитых государствах в основном в 70-е годы были созданы специальные государственные структуры. Как правило, в этих государствах функционирует два вида органов - консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные. Консультативными (совещательными) являются: - Совет по качеству окружающей среды (США, 1970 г.), - Королевская комиссия по контролю за загрязнением окружающей среды (Великобритания, 1970 г.) - Федеральное ведомство по охране окружающей среды (ФРГ, 1974 г.), - Центральный совет по контролю за загрязнением (Япония, 1974 г.). Общие задачи таких органов сводятся к информированию своих правительств о состоянии окружающей среды, прогнозированию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различных ведомств, государственного аппарата с интересами монополий. Эти органы выполняют также специфические задачи. Так, в круг задач Федерального ведомства по охране окружающей среды Германии входит оказание научной поддержки Министерству по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов, главным образом, при подготовке правовых и административных предписаний; просвещение общественности по вопросам, касающимся окружающей среды; предоставление данных для исследований в области окружающей среды. Совет по качеству окружающей среды США выполняет также некоторые распорядительные функции. Головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются: - Агентство по охране окружающей среды (США, 1970 г.); - Министерство по делам окружающей среды (Великобритания, 1970 г.); - Министерство по окружающей среде (Франция, 1978 г.); - Агентство по охране окружающей среды (Япония, 1971); - Министерство по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов (ФРГ). В задачи этой группы органов входит разработка экологической политики; разработка и координация программ по охране окружающей среды; разработка экологических стандартов; координация в области оказания технической и финансовой помощи регионам и местным органам; обеспечение выполнения законодательства об окружающей среде. Кроме названных специальных исполнительно-распорядительных органов, в управлении природопользованием и охраной окружающей среды продолжают участвовать многие другие органы. Так, в США большую роль в обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов играют: - Министерство внутренних дел, в системе которого существуют Бюро управления земель (1946 г.); Служба национальных парков (1916 г.); Служба охраны рыб и диких животных (1940 г.); Геологическое наблюдение США (1879 г.); Бюро рекламации (мелиорации) (1923 г.); - Министерство сельского хозяйства, имеющее в своей системе Службу охраны почв (1935 г.) и Службу леса (1897 г.); - Национальная океаническая и атмосферная администрация (создана в 1970 г. в системе Министерства торговли); - Министерство юстиции США (управление земель и природных ресурсов); - другие министерства и ведомства (Армейский корпус инженеров (1802 г.), Министерство транспорта, Федеральная администрация авиации, Атомная регулирующая комиссия, Министерство энергетики). Хотя законодательство в области окружающей среды в этих государствах создано на национальном уровне, задачи по обеспечению его выполнения часто возлагаются на государственные органы более низкого уровня и муниципалитеты. К примеру, ответственность за осуществление мер по охране окружающей среды в Германии несут природоохранительные органы земель и местная администрация. Министерство по делам окружающей среды Великобритании выполняет в основном координационные функции, оперативное же управление осуществляют преимущественно органы местной власти. Характерным для этой группы государств является то, что основным принципом управления природоохранительной деятельностью является широкое сотрудничество государственных структур со всеми заинтересованными общественными силами, включая предприятия и общественные организации. В соответствии с этим принципом в отношениях с теми, кто должен выполнять экологические требования законодательства, государство не сразу использует свои властные полномочия, чтобы обеспечить их выполнение, а пытается достичь своих целей путем договоренностей и добровольного выполнения требований*(141). 2.4. Организационно-правовые меры охраны окружающей среды Предусмотренная в законодательстве об охране окружающей среды экономически развитых государств система мер включает: - стандарты качества окружающей среды (прежде всего стандартов качества атмосферного воздуха и вод). В этой сфере наблюдается тенденция расширения контролируемых загрязняющих веществ. Так, если в 1972 г. по Закону США о чистом воздухе стандарты качества были установлены примерно для 10 наиболее распространенных веществ, то в соответствии с поправками к этому Закону, внесенными в 1990 г., стандарты установлены для 200 химических веществ; - стандарты выбросов для стационарных и передвижных источников загрязнения окружающей среды; - оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС). Правовой институт оценки воздействия на окружающую среду, впервые предусмотренный Законом США о национальной политике в области окружающей среды (1969 г.), как инструмент регулирования позже стал применяться в большинстве экономически развитых государств. В практике капиталистических государств процедура ОВОС включает также российскую государственную экологическую экспертизу; - разрешительный порядок выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, удаление твердых отходов производства и потребления; - учет факторов вредного воздействия на окружающую среду и отчетность в данной сфере. В этих государствах предусмотрена периодическая отчетность предприятий-природопользователей о своей природоохранительной деятельности - месячная, квартальная, полугодовая и годовая; - планирование природоохранительной деятельности. Планирование является традиционной мерой охраны окружающей среды и осуществляется в разных формах. Хотя планы обладают разной юридической силой, объединяет их то, что они служат средством достижения целей, предусматриваемых законодательством. Так, законодательством США о чистом воздухе устанавливается обязательность разработки штатами планов по обеспечению соблюдения национальных стандартов качества воздуха (пар. 7410). Такие планы должны содержать конкретные организационные, технические и иные средства их реализации. Значительное место планирование занимает в законодательстве Нидерландов, где принят Национальный план экологической политики (1989 г.) и его более строгая версия 1990 г. Хотя по законодательству планы носят индикативный характер, Национальный план экологической политики 1990 г. предусматривает меры по осуществлению экологической политики, развитию ее необходимых средств. Так, принятый впервые в стране в 1993 г. комплексный Закон об охране окружающей среды рассматривается как одно из средств осуществления экологической политики, предусмотренной этими планами. Принимаемые в этой стране планы призваны определять приоритеты в осуществлении стратегии относительно: а) концентрации усилий на приоритетное развитие комплексной политики в данной сфере и оценки эффективности мер, как отдельных, так и в совокупности, в охране окружающей среды; б) разделения ответственности за окружающую среду и обеспечения сотрудничества не только между правительством и местными органами власти, но и между правительственными органами, промышленностью и заинтересованной общественностью; в) усилий по внедрению и использованию наиболее эффективной комбинации средств охраны окружающей среды; г) при выборе инструментов и разработке нормативных актов уделять внимание условиям их применения и обеспечению выполнения; - экономические инструменты обеспечения охраны окружающей среды. Рыночно-хозяйственные средства считаются более эффективными инструментами управления поведением, чем законность и экологическое сознание*(142). Применяемые экономические меры призваны стимулировать не только уменьшение вредных воздействий на природу, но и техническое развитие. Важным инструментом прямого стимулирования служат субсидии. Существенную роль в стимулировании деятельности по охране окружающей среды играют платежи за экологически вредную деятельность и льготы при налогообложении. 2.5. Правовой режим особо охраняемых природных территорий Одним из направлений охраны окружающей среды в экономически развитых государствах является заповедная охрана природы или охрана особо ценных природных объектов. Идея создания особо охраняемых природных территорий и объектов родилась главным образом в связи с интенсивным использованием природных ресурсов - лесов, земель, расширением пространственной сферы вовлечения их в хозяйственный оборот и угрозой деградации природы. По подсчетам специалистов, уникальные природные объекты занимают в мире около 2,68% от всей территории. Комплекс особо охраняемых природных территорий в мире довольно обширен и включает национальные парки, природные парки, заповедники и заказники, природные резерваты, ландшафтные заказники, памятники природы. Так, в США на начало 90-годов на федеральном и штатном уровне функционировало 334 национальных парка и памятника природы, более 430 заповедников диких животных и птиц, 73 небольших заповедника рыб, 150 районов размножения водоплавающих птиц, 462 заповедника дикой природы, 7 морских заповедников, 6 национальных экологических научно-исследовательских парков. Обширные площади заняты различными видами рекреационных зон, закрыты для хозяйственного освоения. К распространенным видам особо охраняемых природных территорий относятся национальные парки. Первым в мире национальным парком был Йеллоустоун, созданный в США в 1872 г. С того времени в 100 государствах учреждено более 1000 национальных парков. Создание национальных парков имело целью решение в основном двух задач - охраны природы и рекреации. Вопросы организации национальных парков решаются в разных странах по-разному. Так, в США национальные парки создаются специальными постановлениями конгресса (или легислатур штатов), в Нидерландах - центральным правительством, в Великобритании - законодательным актом Парламента, во Франции и Нидерландах - декретом Правительства. Руководит системой особо охраняемых территорий в США Служба национальных парков МВД, Агентство по охране окружающей среды, ряд комиссий конгресса, в Нидерландах - негосударственные структуры под руководством правительства, во Франции - административные советы под контролем департамента сельского хозяйства и охраны окружающей среды*(143). Как создание, так и правовое регулирование режима особо охраняемых территорий это весьма часто - компромисс между интересами охраны природы и экономического развития. В соответствии с французским Законом о национальных парках (1960 г.) на территории национального парка "запрещена всякая промышленная, торговая и рекламная деятельность". В то же время предусматриваются оговорки, типа "если промышленное предприятие существует на территории парка или вблизи от него, то оно может продолжать функционировать". В соответствии с Законом США 1916 г. о системе национальных парков такая система создается для сохранения живописных, естественных и исторических достоинств природной среды, охраны животного мира, а также для обеспечения возможности пользоваться этими благами таким образом, чтобы оставить их ненарушенными будущим поколениям. Законодательство предусматривает выделение в пределах каждого национального парка трех видов зон в зависимости от их приоритетного целевого назначения - природных, исторических и рекреационных с соответствующим правовым режимом. Закон не устанавливает категорических запретов ни на один из видов природопользования. Однако такие виды природопользования, как заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, выделение земель под размещение промышленных предприятий, не допускаются. В США, если на территории национального парка имеется частное землевладение, то государственные органы стремятся выкупить эти земли, чтобы создать оптимальные условия для функционирования парка. Что касается заповедников, то разработка полезных ископаемых, заготовка древесины с коммерческими целями, размещение промышленных предприятий, пользование моторизованными видами транспорта, является в целом запрещенными видами деятельности. 2.6. Иски граждан о нарушении законодательства об окружающей среде По законодательству об охране окружающей среды в экономически развитых государствах одной из основных и наиболее распространенных форм защиты экологических прав граждан служит право каждого предъявлять иск о несоблюдении требований природоохранительного законодательства. В частности, столкнувшись в конце 60-х годов с трудностями реализации природоохранительного законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением этого законодательства*(144). При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х годов, в результате продолжительных дискуссий гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе. В соответствии с пар. 304 Закона любое лицо может от своего имени предъявить иск против любого лица и органа (включая Соединенные Штаты, правительственные учреждения, в пределах, допускаемых ХI поправкой к Конституции) по обвинению в несоблюдении возложенных на них обязанностей по контролю за качеством атмосферного воздуха; нарушении стандартов выбросов в атмосферу или ограничений, предусмотренных законодательством об охране атмосферного воздуха; невыполнении предписаний органов государственного контроля. Закон определяет, таким образом, две группы субъектов - ответчиков по искам граждан. Это - государственные органы, которые, по мнению истца, ненадлежащим образом осуществляют возложенный на них контроль за выполнением Закона, и непосредственные природопользователи, нарушающие требования законодательства об охране атмосферного воздуха. Для предъявления иска важно, чтобы действия либо решения названных субъектов нарушали закон. По американскому законодательству "лицо", обладающее правом на иск, понимается широко, как "лицо физическое, корпорация, ассоциация, предприятие, основанное на партнерстве, любое должностное лицо, департамент, агентство, любой институт США, штата, или политическое подразделение штата". Одновременно закон регламентирует компетенцию суда при рассмотрении исков граждан. Большинство законов предусматривает, что окружные суды правомочны запретить субъектам нарушать закон, либо предписать органам специальной компетенции надлежащим образом выполнять возложенные на них обязанности, либо предпринять необходимые вытекающие из закона действия. Законы о чистой воде и о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов, наряду с названными правомочиями, дают судам право принять решение о наложении штрафа за экологические правонарушения. Особенностью американского института "исков граждан" является то, что в его рамках истец не может требовать возмещения ущерба, причиненного ему лично либо кому-нибудь другому. Возмещение такого ущерба обеспечивается на основе иных исков. Институт "исков граждан" был введен в правовой механизм охраны окружающей среды как юридическое средство и форма контроля общественности за состоянием окружающей среды и обеспечения выполнения законодательства в соответствии с его требованиями и в глобальном смысле направлены на обеспечение права граждан на безопасную окружающую среду*(145). Представляется небезынтересным тот факт, что американский законодатель с целью повышения эффективности этого института предусмотрел возможности материального стимулирования активности граждан в данной сфере. По решению суда гражданам может оплачиваться их труд из государственной казны. При изучении американского опыта в защите экологических прав граждан и совершенствовании соответствующих механизмов в России особое внимание следует уделить предоставлению права гражданам и общественным формированиям воздействовать на деятельность Правительства, государственных природоохранительных органов, а также влиять на решение проблем, связанных с развитием экологического законодательства. По оценкам американских юристов, судебные иски граждан - самый сильный инструмент в борьбе за защиту природы, ибо с его помощью обычные граждане могут бороться с могущественными противниками из промышленных и правительственных кругов и заставлять их следовать обязательным для всех правилам*(146). По образному выражению профессора экологического права Роберта Блумквиста, вследствие введения этого института в право окружающей среды граждане превратились в ищеек и оводов, пришпоривающих исполнительную ветвь власти, а в тех случаях, когда они к тому же наделены правом требовать наложения на правонарушителей штрафов, они просто превращаются в прокуроров*(147). 2.7. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об окружающей среде Законодательством об окружающей среде экономически развитых государств предусмотрена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение его требований. Административная и уголовная ответственность наступает за нарушение конкретных норм. В США и Великобритании административная ответственность, применяемая в форме штрафа, рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности, поскольку такой штраф взыскивается в судебном порядке. Так, по законам Великобритании о чистоте воздуха (1956 и 1968 гг.) размер такого штрафа составляет до 100 фунтов стерлингов, по Закону о контроле за загрязнением - до 400 фунтов стерлингов. По законодательству США гражданско-правовая ответственность установлена в размере до 25 тыс. долл. за один день нарушения законодательства. Уголовная ответственность за экологические преступления регулируется как природоохранительным законодательством, так и уголовными кодексами (к примеру, как в ФРГ). Так, по законодательству США за умышленное нарушение конкретных положений закона о качестве воды, качестве воздуха, об отходах может быть наложен уголовный штраф до 25 тыс. долл. за один день нарушения либо тюремное заключение до 1 года, либо то и другое. При повторном нарушении - штраф до 50 тыс. долл. за один день нарушения или тюремное заключение на срок до 2 лет. Уголовная ответственность за экологические преступления в США наступает за умышленное нарушение требований закона. Более строгая уголовная ответственность предусмотрена в ФРГ. Так, за нарушение требований по обращению с отходами пар. 326 УК ФРГ предусмотрена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 3 лет или денежного штрафа. До 5 лет лишения свободы наказывается такое изменение сельскохозяйственных и иных земель, которое связано с невозможностью их использования в течение длительного времени. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об окружающей среде, является одной из сложнейших проблем в праве окружающей среды. Оригинальный вариант правового регулирования возмещения экологического вреда был применен в Японии в связи с массовым отравлением соединениями ртути и кадмия в заливе Минамата. В декабре 1969 г. был принят Закон о специальных мерах по оказанию помощи пострадавшим от загрязнения, а в 1973 г. Закон о компенсации ущерба, нанесенного здоровью населения загрязнением. Этими законами предусматривается компенсация пострадавшим расходов на лечение и уход; избавление их от необходимости возбуждать судебные дела против виновных предприятий и бремени доказывания. Механизм регламентации возмещения причиненного вреда включает следующее. Правительственным распоряжением устанавливаются районы, где загрязнение воды и воздуха достигает значительных размеров. В соответствующем районе создаются комиссии муниципалитета по регистрации жертв загрязнения. Пострадавшие должны пройти медицинский осмотр и подать прошение о компенсации. После официальной регистрации пострадавшего городские власти обязаны оплатить расходы на медицинское обслуживание. Лицо признается жертвой загрязнения, если проживало или пребывало в районе в течение определенного Законом периода времени. При этом государство взимает с загрязнителя окружающей среды налог. Он рассчитывается исходя из вклада конкретного предприятия в загрязнение. Налог устанавливается государственными органами после загрязнения и причинения вреда здоровью людей. В Японии, как и в других странах, существует внесудебный порядок компенсации ущерба, на основе переговоров между жертвами и виновниками загрязнения окружающей среды. Возмещение вреда, причиненного нарушением экологического законодательства, в странах континентальной системы права, регулируется гражданским правом, в странах общего права - на основе таких институтов общего права как зловредность (nuisance) и нарушение владения (trespass). Законодательством экономически развитых государств предусмотрен также институт строгой или абсолютной ответственности, то есть ответственности владельца источника повышенной опасности. По англо-американскому праву особенностью этого института является то, что он применяется, если вред причинен собственности. По общему праву и законодательству США критерием служит опасная деятельность. В законодательстве предусмотрен перечень опасных видов деятельности, при осуществлении которых с нарушением правил применяется строгая (безвиновная) ответственность. По законодательству ФРГ существует перечень категорий экологически опасных объектов. Он включает 120 категорий таких источников. От строгой ответственности лицо освобождается, если вред причинен по воле Бога, как предусмотрено Законом США о суперфонде. |