Филипп Шмиттер - Угрозы и дилеммы демократии. Филипп К. Шмиттер Угрозы и дилеммы демократии
 Скачать 209.07 Kb.
|
|
Внешние дилеммы Со временем с крупными внешними дилеммами придется столкнуться и молодым демократиям. Но прежде чем институты последних станут олигархическими, прежде чем сникший энтузиазм граждан научит их отходу от политики, прежде чем сформируется "цикличность в политике", может быть, даже до того, как вооруженные силы и центральные банки смогут установить свою функциональную автономию, политикам в новых демократических государствах придется установить правила и выработать практические меры для разрешения куда более насущных внешних дилемм. Сущность проблемы по отношению к этим внешним дилеммам хорошо передается испанским глаголом "adecuar", означающим "выдвинуть решения, которые являются по меньшей мере адекватными", если не оптимальными. Главное состоит в том, чтобы сделать обязывающий и коллективный выбор (или отказ от выбора, как будет показано далее) между альтернативными институционными мероприятиями, совместимыми с существующими социально-экономическими структурами, и культурными реалиями. В далеком будущем, может быть, упрочившиеся демократии изменят эти "ограничивающие условия" (9) . На деле же те государства, которые осуществили демократические преобразования и одновременно быстрые перемены в правах собственников, распределении богатств, в равновесии между властью частных лиц и общественных учреждений и т.д., обычно терпели неудачу и при этом значительно затрудняли консолидацию демократии. Португальцы научились этому на горьком опыте в 1974 - 1975 гг. Их соседи испанцы усвоили этот урок и решали свои крупные внешние проблемы поочередно. Чилийцы, острее, чем любая другая страна, столкнувшись с преднамеренно навязанными "ограничивающими условиями", продвигались очень осторожно и постепенно к их ликвидации. К сожалению, в Восточной Европе и республиках бывшего Советского Союза неизбежен выбор градуализма. Эти страны стоят перед целым комплексом дилемм практически во всех областях политической, социальной, культурной и экономической жизни (10) Отклик на эти внешние дилеммы может повлечь за собой различные степени "размышления и выбора". "Классическая" модель (лучше всего иллюстрируемая Филадельфийской Конвенцией 1787 года) представляет учредительное собрание. В Испании этот учредительный опыт использован наиболее эффективно (11) . Наоборот, в некоторых странах ключевые фигуры договорились об отказе от выбора путем простого оживления прежде применявшихся институционных форм, либо потому что наступивший затем авторитарный период был коротким и обошелся относительно без последствий (как в Греции в конце 70-х гг.), либо потому что некий старый учредительный документ был признан все еще адекватным (как в Аргентине и Литве совсем недавно). На Филиппинах выбор промежуточных процедур был совершен комитетом экспертов. В Чили продолжает действовать документ, навязанный бывшим диктатором Аугусто Пиночетом. Бразилии и некоторым восточноевропейским странам потребовалось долгое время, прежде чем они попытались формально "адеквировать" свои институты. Россия выступает как крайний случай неспособности демократии выбрать какую-либо систему самоограничения институтов. Немногие страны, осуществляющие демократические преобразования, подходят к решению стоящих перед ними внешних дилемм чисто рефлективным и логическим путем. Большинство опирается на исторический опыт, даже если им приходится изменять свой выбор в свете последующих экономических, демографических, культурных перемен, а также в связи со сменой поколений. Чувства и привычки также играют роль. Это не всегда обеспечивает адекватное и оптимальное институционное соответствие. За последние двадцать лет демократизация вовлекла большое число государств либо вообще без прежнего демократического опыта (Парагвай, Монголия, Албания, Болгария, Эфиопия, Ангола, все среднеазиатские республики, Тайвань и Россия), либо таких, чей прошлый опыт был чрезвычайно краток и безуспешен (Венгрия, Польша, Румыния, Эстония, Латвия, Литва, Мали, Конго, Бенин, Того, Таиланд и Южная Корея). В принципе такая ситуация, казалось бы, более благоприятна при выборе адекватных институтов, но практически легко догадатьтся, что большинство этих стран в конце концов прибегнут (хотя и скрытно) к помощи зарубежных советников и к опоре на зарубежный опыт. Как мы увидим далее, политология, вероятно, мало чем может помочь в выборе адекватных институтов для решения специфических дилемм. Следует также иметь в виду, что лица, обязанные сделать предварительный выбор, влияющий на долгосрочную демократическую консолидацию, должны заботиться и о "мелочах", таких, как сохранение за собой должности, к примеру. Это особенно важно сейчас, когда большинство людей, осуществляющих демократические преобразования, являются профессиональными политиками. Часто у них нет какой-либо иной профессии или источника существования, кроме занятий политикой, и поэтому маловероятно, что общие интересы они поставят впереди своих собственных непосредственно карьерных. За исключением привычки и отдельных прецедентов, единственное важнейшее влияние на такой выбор оказывает тип прохождения переходного периода (12) . Различия в уровне мобилизации масс (в отличие от доминирования элиты) и в размахе насилия (в отличие от переговорного процесса) рождают вариативность в применении сдерживающих средств и возможностей. Наиболее благоприятной средой для последующей консолидации является "согласованный переходный период", когда элита прежней автократии и оппозиция попадают в патовую ситуацию, вынуждающую уважать интересы друг друга. Наименее благоприятным методом является революция, когда мобилизованные массы применяют силу для свержения ancien regime (старого режима). Промежуточными методами являются следующие: навязанный переходный период, когда элементы автократии диктуют условия и скорость перемены строя; реформистский переходный период, когда мобилизация масс играет жизненно важную роль, но власть предержащие свергаются со своих постов ненасильственным путем. При кратком описании важнейших внешних дилемм давайте не забывать, что только знание привычек, воспитанных опытом демократии данной страны, и только расположение действующих лиц в рамках соответствующих методов переходного периода позволяют дать правильную оценку наиболее адекватного применения институтов власти. Границы и идентификация Если вообще есть единая общая политическая предпосылка для осуществления демократических преобразований, то таковой является предшествующее существование легитимной политической общности. Прежде чем действующие лица займутся привычным делом конкуренции и сотрудничества, они должны иметь некое надежное представление о других игроках в границах игрового поля. Преобладающим принципом при установлении этих границ и при проведении такой идентификации является принцип "национальности". К сожалению, не всегда ясно, что составляет нацию до, во время и даже после демократизации. При этом важны такие аспекты, как предки, язык, символы и историческая память. Однако всегда остаются элементы оппортунистического выбора и коллективного энтузиазма. С уверенностью можно утверждать только одно: чувство национальной идентичности и границ есть результат тайных и сложных исторических процессов, поддающихся тем не менее манипулированию. Сама демократизация может поощрить действующих лиц попытаться провести такое манипулирование с целью создания лояльных избирательных округов, что, однако, не является кардинальным решением. Для лозунгов самоопределения народов, плебисцитов и референдумов вообще не существует вопроса о праве голосования и о законности навязывания воли победившего большинства побежденному меньшинству. Капиталистическое производство, накопление и распределение Все упрочившиеся демократии существуют в странах, где экономическое производство и накопление преимущественно находятся в руках частных фирм и где распределение осуществляется главным образом через рыночные механизмы. Однако во всех таких государствах на результаты этих процессов влияет (предположительно, различным образом и в различной степени) вмешательство общества, допущенное демократическими правительствами и поддерживаемое большинством граждан. Неизбежно следует парадоксальный вывод: 1) капитализм есть необходимое (хотя и недостаточное) условие для демократии; 2) чтобы капитализм был совместим с демократией, его необходимо модифицировать. Дилемма состоит вовсе не в выборе гибрида частной и государственной собственности, в перераспределении доходов, монетарном вмешательстве в расходы на благотворительность, регулировании в области здравоохранения и охраны труда, защите прав потребителей, субсидировании кредитов, содействии промышленному производству, в протекционизме внешней торговли и т.п. Дилемма включает также динамический набор возможностей выбора, затрагивающих развитие капитализма на различных стадиях и в различных положениях мировой системы. "Игра в догонялки", видимо, потребует большей опоры на государственное вмешательство в периферийные отрасли экономики; преодоление критических порогов при накоплении капитала может даже потребовать обращения к авторитарным методам управления, если не к откровенному бюрократически-авторитарному правлению (13) Хорошо, если прежняя автократия уже сконцентрировала прибыль, поощрила частные накопления, повысила фискальные возможности государства, развила физическую инфраструктуру страны и улучшила ее международную конкурентоспособность, тем самым во многом облегчив дело наследникам. Новые демократические государства - наследники таких автократий: Испания, Чили, в меньшей степени Турция, Греция, Уругвай и Бразилия - обнаружили, что им легче решить задачу консолидации. Однако чаще прежний режим оставляет в наследство коррупцию, протекционизм, перекос цен, внешний долг, неэффективные государственные предприятия, нарушенный торговый баланс и фискальную нестабильность. Опыт Перу и Аргентины - пример того, как дорого обходится затяжка в решении этих вопросов. Опыт Боливии и отчасти Португалии - свидетельство одновременного решения таких проблем и продвижения на пути к консолидации. Положение стран Восточной Европы и республик бывшего СССР гораздо более трудно. Необходимо создание на пустом месте многих институтов, таких, как ценообразование, кредит, монетарная политика, трудовые споры, защита прав потребителей и т.п., - и все это параллельно с принятием ключевых политических решений. Первый проект часто зависит от зарубежных моделей и советов; последний, вероятно, может быть связан с серьезными неожиданными совпадениями и непредвиденными перекрестными влияниями. Важно подчеркнуть, что взаимодействие между капитализмом и демократией ("необходимое условие, которое необходимо модифицировать") является структурным. Оно проистекает из коренного отличия между государством, относительно поровну распределяющим власть и положение, и экономикой, неравномерно распределяющей собственность и доходы, что порождает новую дилемму, независимую от успешности самой экономической системы (14) Однако, как ни удивительно, большинство наблюдателей допускают, что кризисы экономического роста, проблемы занятости, прибыли от внешней торговли и уплаты долгов плохо отражаются на консолидации демократического правления, и несомненна важность экономического роста для политической стабильности. Однако и суровые условия могут парадоксально способствовать первоначальной выживаемости. В контексте трудных экономических условий конца 80-х и начала 90-х годов бесплодность утопических идеологий и даже соперничающих с ними политических рецептов стала мучительно очевидной. Ни крайне правые, ни крайне левые не могут предложить подходящей альтернативы. Популизм, питаемый разочарованием в успехах демократии, всегда возможен, но в отличие от прошлого он не может немедленно вознаградить массы. В ситуации, когда тают надежды на получение награды за подрывную деятельность, возрастает вероятность какого-то сохранения демократии. Это означает, что благоприятная почва для полемики относительно правил и институтов существует как во времена нужды, так и во времена изобилия. Однако такие условия могут ухудшиться, когда экономика приобретает судорожный характер, проходя через этапы резких ускорений и замедлений или испытывая внезапное затоваривание или внезапный дефицит. Перегрузка и неуправляемость Демократии не есть анархии. Они должны быть способными к управлению, к применению власти общества для изменения поведения отдельных граждан и к регулированию работы фирм и рынков. Одной из постоянных загадок утвердившихся демократий остается источник законопослушания граждан: почему они вообще подчиняются законам и преследуют свои цели только через законные институционные каналы, даже когда можно получить больше, почти не боясь наказания, поступая вопреки закону? Обычный ответ политологов покоится на таких абстрактных понятиях, как "традиция", "вера в институты", "социализация" и, конечно же, "легитимность". К сожалению, они редко снисходят до подробного объяснения, откуда эти вещи вообще берутся, часто отмечая только постепенное развитие привычки к соблюдению обычаев и непосредственное воспитание норм через систему образования. Такие сведения вряд ли послужат большим утешением для тех, кто озабочен консолидацией демократии в течение относительно короткого промежутка времени. Более того, опыт старых демократий показывает, что традиционная приверженность обычаям, привычки к самоограничению, вера в институты и в легитимность правителей неуклонно и заметно снижаются, судя по социологическим обзорам, поведению граждан на выборах и на улице. Приводилось достаточно много причин такого снижения (хотя вопрос и не был исчерпан): более высокая физическая мобильность, более высокий уровень образования, больше свободного времени, спад качества государственного образования, рост недовольства в среде интеллектуалов и т.п. (15) Проблема многих новых демократических государств состоит в том, что их население часто подвержено тем же самым тенденциям и поэтому более мобильно, образовано, разочаровано и, конечно, скептично, чем были граждане более старых демократий в пору прохождения через свои ранние стадии политического развития. Что особенно важно, современные средства массовой коммуникации информируют граждан гораздо быстрее и надежней об обстановке в мире и о возможностях альтернативных путей. Отсюда и сдвиг в сторону от политических партий как исключительных посредников для граждан и первичного источника легитимности правителей. Место партий заняли объединения по интересам и в последнее время различные виды социальных движений. Они особенно важны для выражения требований классов, профессиональных групп, поколений, религий, этнических групп и прочих сегментов населения, численный состав которых исключает создание партий или доминирование в них (16) Поэтому новые демократические государства нуждаются в легитимности для построения институтов - и в институтах для установления легитимности. Успех будет зависеть от многих факторов, особенно от метода осуществления переходного периода и наличия прежнего опыта демократии. Даже если в большинстве новых демократических государств имеются группы относительно опытных и хорошо информированных людей, высокопрофессиональных организаторов, политические партии, вероятно, по-прежнему останутся в роли основного связующего звена между гражданами и правительством, и, по- видимому, выбор правил и институтов потребует контактов между партийными лидерами. Поэтому сущность новой партийной системы будет главным определяющим фактором, но отнюдь не единственным. Нынешние демократические государства не повторят курса своих старших предшественников. Им придется иметь дело (и управлять) с целым созвездием ассоциаций и движений - со всей экзотической флорой и фауной перенасыщенного средствами массовой информации, урбанизированного постиндустриального общества. Коррупция и разложение На первый взгляд, особенно с учетом последних событий в Западной Европе и США, это представляется внутренней дилеммой. Все демократии, как старые, так и новые, подвержены болезням злоупотребления властью и присвоения общественных благ для личных целей - это то зло, которое сдерживается периодической возможностью, предоставляемой гражданам, отправиться на избирательные участки и "выбросить негодяев вон". Критерии для определения фактов должностных злоупотреблений в различных культурах примерно одни и те же. Их размах, видимо, находится в обратном отношении к широте выбора альтернативных источников самообогащения, предлагаемых капитализмом. В целом демократии все-таки далеко отстают от автократий в области коррупции или разложения. Главное, что превращает такую дилемму во внешнюю, - это профессионализация политики. Когда политики в демократических государствах были в большинстве богатыми, любительски занимаясь политикой, выборные должности обычно вовсе не вознаграждались. Потеряв свои должности, эти политики-любители обычно возвращались к частной жизни, часто с выгодой для себя. Такое положение стало меняться с появлением социалистических партий в начале двадцатого столетия. В настоящее время те, кто добился избрания на должность, не только рассчитывают на хорошую оплату, но часто даже не имеют иного источника дохода. Если учесть еще постоянный рост предвыборных расходов и расходов на оказание услуг своим избирателям, проблема достаточного вознаграждения для платы за демократическую политику станет еще острее. Как граждане платят за демократию? Когда "политическая экономия" демократии становится серьезной угрозой ее легитимности, даже ее сохранению? Некоторые страны с более давними традициями демократии - Япония, Франция, Италия и Испания - в настоящее время столнулись с этой проблемой. Другим приходилось в прошлом иметь дело с повторением скандалов. Новые демократические государства обычно рождаются на волне гражданского энтузиазма, возмущения коррупцией и разложением старого режима, так что эта дилемма возникает несколько позже. Но тогда результат может оказаться особенно разрушительным, ибо у политиков меньше возможностей доступа к надежным альтернативным источникам дохода, а граждане со своей стороны еще больше сомневаются в необходимости щедрой оплаты деятельности своих представителей. В новых демократических государствах смена режима часто сопровождается также одновременной необходимостью осуществления крупных преобразований в других социально-экономических сферах: права собственности, промышленные субсидии, контроль за ценами, приватизация, ослабление государственного контроля за экономикой, лицензирование услуг и средств массовой информации и т. п. Даже когда такие изменения проводятся под лозунгом "высвобождения рыночных сил", сам процесс реализации открывает возможности незаконного обогащения политиков, которые устанавливают нормы, распродают предприятия и раздают контракты. Парадоксально, но эта тенденция незаконного обогащения растет. Практика современной демократии, особенно в связи с ее профессионализацией и расширением политических задач, так и не сумела прийти к согласию с "политической экономией". Само собой разумеется, что демократически мыслящие граждане считают делом темным и зачастую отвратительным практику финансирования партий, вознаграждения депутатов, извлечения доходов за оказание услуг и обогащения за счет предоставления правительственных контрактов. Поэтому не следует удивляться тому, что граждане не желают платить даже за тот тип режима, который они явно предпочитают. |