Юридическая герменевтика государственно служебных отношений. Герменевтика правовой природы государственно служебных отношений
 Скачать 69.14 Kb.
|
1 Глава: Герменевтика правовой природы государственно служебных отношений1.1. Подход к понятию «Государственно-служебное отношение»В течение последних лет в правовой теории институт государственной службы в аспекте входящих в него государственно-служебных отношений глубоко не анализировался; не исследовался и вопрос о соотношении в институте государственной службе норм административного (публичного) права и трудового (частного). В опубликованных работах по теории государственной службы эти вопросы рассматриваются фрагментарно. Лишь кратко затрагивается проблема правовых отношений в сфере государственной службы, например, в работе Л. А. Чикановой, которая вновь указывает на наличие "внутренних" отношений (т. е. трудовых отношений — отношений по поводу осуществления профессиональной (трудовой) деятельности) и "внешних" отношений (т. е. отношений служащих с третьими лицами в связи с осуществлением функций государственно-властного характера)1. Ю. А. Розенбаум отмечает, что ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" явился "документом весьма путанным, противоречивым и низкого юридического качества. Его применение потребовало, как признали сами законотворцы, издания еще более 30 различных крупных нормативных актов. ...По существу примерно до 90% его норм практически повседневно не работают в силу их надуманности, нечеткости и противоречивости"2. Однако это лишь одна из точек зрения по данному вопросу. Имеются и другие взгляды на характер, и содержание "внутренних" и "внешних" отношений3. При этом нам представляется, что такой "простой" подход к определению соотношения норм трудового и административного права в структуре института государственной службы является явным упрощением проблемы. Сложности возникают уже тогда, когда мы говорим о том, что государственные служащие не "работают", они "служат" государству, т. е. их деятельность всегда является властной (а не только тогда, когда они вступают в отношения с третьими лицами; кстати, и в отношениях с третьими лицами деятельность государственных служащих очень часто является отнюдь не властной). Государственно-служебная деятельность — это особая "работа" и по характеру, и по реализуемым функциям, и по используемым способам, и по предоставленным полномочиям, а также по своим результатам. Можно ли, исходя только из этого одного признака, служебную деятельность государственных служащих приравнивать к трудовой деятельности рабочих, правовой статус которых устанавливается нормами частного права, т. е. нормами трудового права? Принято считать, что в трудовых отношениях (внутриорганизационных) государственный служащий как "работник" выступает от своего имени на основании трудового договора, а во "внешних" отношениях он выступает от имени государственного органа, в котором занимает государственную должность государственной службы4. Так ли это на самом деле? Например, отношения государственного служащего по поводу подготовки проекта правового акта управления являются отношениями по поводу осуществления им своих полномочий административно-правового характера. Или отношения, возникающие при обжаловании государственным служащим в соответствующий орган или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, например, по вопросам проведения квалификационных экзаменов, аттестации, их результатов, выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, дисциплинарной ответственности и т. д.: являются ли они только трудовыми (внутриорганизационными), даже при том, что в них не осуществляются государственные властные функции в отношении третьих лиц? Едва ли можно положительно ответить на данный вопрос. Один из самых авторитетных из современных ученых-административистов В. М. Манохин выступает против передачи регулирования отношений по государственной службе в сферу трудового права. Он пишет: "Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда. И такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок, отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т. п.)"5. На наш взгляд, весьма убедительны аргументы С. Полякова, приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения: 1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего, занимающего государственную должность государственной службы содержит обязанность государства перед личностью, т. е. признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы ("труд служащих"). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах6; государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений)7. Современные правовые реалии таковы, что новые законодательные и другие нормативные акты о государственной службе устанавливают множество положений, которые также содержатся и в трудовом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) включает практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестацию; перевод сотрудника налоговой полиции на службу в другую местность; служебную дисциплину и наложение дисциплинарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжительность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; выплаты и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. В ст. 31 указанного Положения законодатель закрепляет, что на сотрудников налоговой полиции распространяются установленные законодательством о труде положения, например, о продолжительности рабочего времени (ст. 31). Пункт 1 ст. 11 ФЗ "О статусе военнослужащих" определяет, что общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, как правило, не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени, установленную федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Вопрос о запретах и правоограничениях для государственных служащих является также одним из важнейших признаков, отделяющих правовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сектора. Это устанавливается во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах. В посткоммунистических государствах также проявляются тенденции установления подобного правопорядка в данной сфере. Например, в Словакии принят закон о государственной службе. Другой закон, "О конфликте интересов", устанавливает, что для чиновников интересы общества и государства должны стоять выше личных8. В перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное. Соответственно служебное правоотношение разделится на публично-правовое и частноправовое. Публично-правовое служебное отношение включает следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственные и муниципальные служащие, которые замещают должность на основании установленных в законе способов (назначение, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношение распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руководителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительным или иным фондом, а кроме того некоторых других, обладающих признаками юридического лица. Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо одновременно создавать законодательство, регулирующее правовой статус государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетенции высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение "простых" государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Начало реформе всей системы государственной службы может положить изменение административного права, регулирующего отношения публично-правового характера. Согласно закону только государственные должности категории "Б" и "В", включенные в Реестр государственных должностей государственной службы РФ, являются государственными должностями государственной службы, т. е. среди всех государственных должностей выделяются государственные должности государственной службы. Получается, что даже лица, занимающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов9, не состоят на службе у государства, т. е. не являются государственными служащими, и, следовательно, положения Федерального закона в отношении этих лиц не могут быть применены. Возможно, законодатель хотел показать, что эти лица, не являясь государственными служащими РФ, имеют особый государственно-должностной статус. Однако из текста закона не следует, что они находятся в особых государственно-должностных отношениях. По словам критиков данного законодательного акта, складывается впечатление, что законодатель просто стремится к обособлению высших государственных чиновников. Таким образом, получила продолжение характерная для советского периода традиция установления в государственных органах службы для высших государственных должностных лиц (категории "А"). Вместе с тем современным законодательством отрицается установление публично-правового института службы профессионально подготовленных граждан государству и всему обществу. Думается, что понимание государственной службы как службы в государственных органах может привести к тому, что само государство разделится на многочисленные органы и начальник любого из них будет реализовать юридически-властные полномочия в конкретной государственной сфере по своему усмотрению. А поскольку государственные служащие в полной мере становятся зависимыми от руководителя государственного органа — политического" чиновника, который замещает государственную должность по назначению, то они не смогут осуществлять контроль за законностью его действий и решений. Важным признаком, разграничивающим публично-правовое и частноправовое регулирование, является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" ("стабильность кадров государственных служащих в государственных органах"). Стабильность государственной службы (не кадров государственной службы), по нашему мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). Служебно-правовое отношение лиц, также находящихся на государственной службе, будет определяться заключаемым ими на определенный или на неопределенный срок трудовым договором (т. е. они не будут назначаться на должность самим государством либо его органом). Правовое положение этих служащих, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы. В качестве некоторых гарантий положения этой категории служащих может быть установлено, что если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или, может быть, аналогичные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств. В данном параграфе мы рассмотрели понятие «государственно – правовые отношении». Постарались рассмотреть, в каких случаях они возникают, кто относится к государственным гражданским служащим. Правовое положение этих служащих, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы. |