Лукьянова О.Г._ЮРбз_1334Д. Гражданскоправовое положение унитарного

• Название: Гражданскоправовое положение унитарного
• Дата: 27.12.2021
• Размер: 173.42 Kb.
• Имя файла: Лукьянова О.Г._ЮРбз_1334Д.docx
• Тип: Документы; #319947
• страница: 3 из 5

Глава 3 Актуальные проблемы функционирования

государственных унитарных предприятий

1. 
   Закупки, осуществляемые государственными унитарными предприятиями
   

С начала 2017 года, согласно положениям Федерального закона от 03.07.2016 N 321-ФЗ⁵⁵, заказчиком, попадающим под действие Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг, работ для обеспечения муниципальных и государственных нужд"⁵⁶, является муниципальный или государственный заказчик либо, в соответствии с ч. 1 и ч. 2.1 ст. 15 Закона N 44-ФЗ бюджетное учреждение, муниципальное, государственное унитарные предприятия, осуществляющее закупки.

В это же время нормами ч. 2.1 ст. 15 Закона N 44-ФЗ установлено, что муниципальные и государственные унитарные предприятия закупки осуществляют согласно требованиям Закона N 44-ФЗ, за исключением установленных данной частью случаев, а также при наличии нормативного акта, предусмотренного ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223 - ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"⁵⁷, принятого муниципальным, государственным унитарным

предприятием и до начала года размещенного в единой информационной системе (ЕИС) в области закупок:

• 
  
  54
  
  55
  за счет грантов, предоставляемых безвозвратно и безвозмездно юридическими лицами и гражданами, в т. ч. иностранными юридическими лицами и иностранными гражданами, а равно международными организациями, имеющими право на представление грантов в РФ в порядке,
  

установленном действующим законодательством РФ, субсидий, предоставленных на конкурсной основе из бюджетов бюджетной системы РФ, если определенными грантодателями условиями, не установлено иное;

• 
  как исполнителя по контракту при привлечении на основании договора в процессе исполнения этого контракта других лиц для поставки товара, оказания услуги или выполнения работы, необходимых для выполнения предусмотренных контрактом обязательств такого предприятия, за исключением случаев выполнения предприятием контракта, который был заключен в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ.
  

Следовательно, с 2017 года муниципальные и государственные унитарные предприятия по смыслу Закона N 44-ФЗ являются заказчиками и могут использовать право осуществления закупок согласно положениям Закона N 223-ФЗ лишь в случаях, установленных ч. 2.1 ст. 15 Закона N 44-ФЗ.

Таким образом, заказчики в организационно-правовой форме "государственного унитарного предприятия", с 2017 года вне зависимости от видов осуществляемой деятельности, при осуществлении закупок руководствуются нормами Закона N 44-ФЗ.

Контрактная система в области закупок основана на принципах прозрачности, открытости сведений о контрактной системе в области закупок, профессионализма заказчиков, обеспечения конкуренции, стимулирования инновации, единства контрактной системы в области закупок, ответственности за результаты обеспечения муниципальных и государственных нужд, эффективности проведения закупок⁵⁸.

Для соблюдения указанных принципов при осуществлении закупок заказчики формируют, утверждают, ведут планы-графики и планы закупок. Реализуя планирование заказчик в плане закупки должен указать объем финансового обеспечения для ее осуществления, а формируя план-график обосновать максимальную (начальную) стоимость контракта.

Одновременно, в силу ст. 20 и 23 Федерального закона "О муниципальных и государственных унитарных предприятиях", унитарные предприятия заключение крупных сделок должны согласовывать с собственником их имущества. В настоящий период в РФ крупной сделкой признается та, чья цена не превышает пяти миллионов рублей.

Следует отметить, что согласно ч. 13 ст. 34 Закона N 44-ФЗ в контракт должно быть включено обязательное условие о сроках и порядке оплаты товара, услуги или работы, о сроках и порядке осуществления приемки заказчиком поставленного товара, исполненной работы (результатов) либо оказанной услуги относительно соответствия их комплектности, количества, и объема установленным контрактом требованиям, а также о сроках и порядке оформления результатов данной приемки.

Заключение крупных сделок унитарных предприятий с ресурсоснабжающими организациями (тепло-, электро-, газоснабжение) следует оценивать учитывая нормы ГК РФ (статьи 539 - 548), Федерального закона "Об электроэнергетике"⁵⁹, Федерального закона "О теплоснабжении"⁶⁰, Федерального закона "О газоснабжении в РФ"⁶¹.

Все вышеуказанные правовые акты, регламентирующие отношения по потреблению различных видов энергии, предусматривают общие понятия: регулируемые тарифы, потребитель, работа по обеспечению потребителей, правила потребления и подключения, расчетный период, приборы учета, точка присоединения (подключения), установление существенных условий договора потребления энергии.


58

59
В соответствии с частью 2 ст. 548 ГК РФ к отношениям, касающимся снабжения через присоединенную сеть нефтью, нефтепродуктами, газом, водой и иными товарами, нормы договора энергоснабжения (ст. 539 - 547)

подлежат применению, если законом, другими правовыми актами не установлено иное, или если иное не вытекает из существа договора.

Согласно ч. 1 ст. 544 ГК РФ, оплата энергии происходит за фактически принятое количество энергии абонентом в соответствии с показаниями учета энергии, если законом, другими правовыми актами либо соглашением сторон не предусмотрено иное.

В частности, правоотношения сторон по закупке водоотведения и водоснабжения регулируются специальными положениями Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении"^{62 63}, подзаконными актами, принятыми во исполнение вышеуказанного ФЗ, в т. ч. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 N 64462, Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 N 645⁶⁴. Таким образом, контракт на услуги по водоснабжению, заключаемый муниципальным (государственным) унитарным предприятием, должен формироваться с учетом единого типового договора водоотведения и холодного водоснабжения, утвержденного соответствующим

Постановлением Правительства РФ.


61

62
Оценивая правоотношения по закупке тепло-, электро-, газоснабжения и в частности, и в совокупности, возможно прийти к выводам, что договор поставки (купли-продажи, оказания услуг) энергии определенного вида в части установленных сторонами объема и цены сделки, имеет предварительный характер. Руководствуясь указанными выше положениями специальных законов и подзаконных актов, заключая договоры поставки (купли-продажи, оказания услуг) энергии определенного вида, стороны заведомо осознают, что такая энергия будет поставляться по тарифам, действующим в момент потребления и в течении действия договора способны меняться вне зависимости от воли сторон сделки, что сумма оплаты и объем потребленной энергии будут коррелировать зависимо от факта потребления, устанавливаемого по приборам учета.

В связи с этим потребление энергии подлежит оплате не по окончанию действия договора, а по окончанию определенного периода (расчетного периода) и, как правило, подлежит исчислению месячным потреблением, что вступает в противоречие с условиями осуществления закупки, которые установлены для заказчиков положениями Закона N 44-ФЗ.

Представляется, что данные выводы и стали основанием включения в закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) оказание услуг по водоотведению, теплоснабжению, водоснабжению, газоснабжению (исключение - услуги по продаже сжиженного газа), по присоединению (подключению) к сетям инженерного-технического обеспечения по регулируемым, согласно законодательству РФ, тарифам (ценам), а равно право изменения цены контракта заказчиком при изменении согласно законодательству РФ регулируемых цен на товары, услуги, работы (п. 8 ч. 1 ст.93, п. 5 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ).

Вышеуказанное исследование приводит к выводу, что закупка энергии происходит по договорам, не имеющим на момент закупки определенного объема объекта закупки и окончательной цены закупаемой разновидности энергии.

Все это порождает вопросы: относительно объема финансового обеспечения для проведения закупки, который унитарным предприятиям надлежит включать в план закупки на бюджетный год; относительно цены сделки, подлежащей согласованию с собственником имущества унитарного предприятия; относительно момента, в который унитарному предприятию следует осуществить согласование крупной сделки (в момент планирования, выбора поставщика или после заключения договора с отлагательным условием сроков начала предоставления услуг); относительно непрерывности энергопотребления.

Представляется, что внося соответствующие изменения в Закон N 44- ФЗ, распространяя его действие на унитарные предприятия, законодатель должен был учесть ограниченную правоспособность указанных юридических лиц.

Выводы, которые сделаны в настоящем параграфе, полностью не совпадают с той позицией, которую высказало Министерство экономического развития РФ в своем письме от 21.02.2017 г. N Д28и-84664.

Министерство, ссылаясь на норму статьи 34 Закона N 44-ФЗ указало на существенное условие - цену контракта, являющуюся твердой и определяющуюся на весь срок выполнения контракта, и сделало вывод, что установление ориентировочной цены контракта на услуги по энергоснабжению является неправомерным, предложив со ссылкой на п. 5 ч. 1 ст. 95 Закона N 44-ФЗ предусматривать в рамках контракта возможность изменения его условий по соглашению сторон, при изменении согласно законодательству РФ регулируемых тарифов (цен) на товары, услуги, работы. Однако в данном случае не совсем ясно, как быть с согласованием сделки с собственником имущества унитарного предприятия.

Подобный подход к регламентации хозяйственной деятельности рассматриваемых юридических лиц, в целом отражает предвзятое отношение законодателя к функционированию такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия.

2. 
   Проблемы реформирования государственных унитарных предприятий
   

64
Как нами было установлено, законодательством предусматривается возможность создания 2 видов унитарных предприятий, которые различаются между собой некоторыми ограничениями в распоряжении имуществом.

Письмо Минэкономразвития России от 21.02.2017 N Д28и-846 // СПС Консультант Плюс

Однако, наличие вышеуказанных ограничений не служит основным аргументом при принятии решения по ликвидации унитарных предприятий, которые основаны на праве хозяйственного ведения. Данные ограничения создают только дополнительные издержки, возникающие в процессе согласования сделок с имуществом, в процессе организации закупок, и приводя к возрастанию и затрат предприятия, и расхода соответствующего бюджета для содержания чиновничьего аппарата.

Главными причинами решения относительно ликвидации унитарных предприятий, которые основаны на праве хозяйственного ведения, служат противоречия, возникающие при определении организационно-правовой их формы, и утверждение об отрицательном влиянии таких предприятий на развитие конкуренции в рамках рыночной экономики⁶⁵.

Так, согласно российскому законодательству, унитарным предприятием является коммерческая организация, главной целью которой служит извлечение прибыли. Одновременно, унитарное предприятие вправе заниматься лишь теми видами деятельности, что определены учредителем, а это явно противоречит сущности коммерческой организации - получению доходов, и в некоторых случаях способствует неэффективной деятельности предприятий, а, соответственно, к недополучению бюджетных доходов.

В качестве показателя эффективности функционирования унитарных предприятий, сегодня, как правило, применяют экономические показатели, устанавливаемые учредителем на основании результатов финансово - хозяйственной его деятельности:

• 
  сумма прибыли, перечисляемая в доход бюджета;
  
• 
  размер кредиторской и дебиторской задолженностей;
  
• 
  
  65
  чистые активы, производительность труда, себестоимость, рентабельность и другое⁶⁶.
  

Исходя из данных показателей предприятия, которые на протяжении нескольких лет имеют положительный финансовый результат, являются эффективными, а имеющие убыток, соответственно - неэффективными. Следовательно, основным доводом при принятии решения о последующей судьбе унитарного предприятия служить должна не экономическая их эффективность, а цель, для которой оно создано, как правило - это решение каких-либо социальных задач.

Законодателем предусмотрен закрытый перечень случаев, когда может создаваться унитарное предприятие. Их, в целом, можно поделить на три основные группы:

• 
  обеспечение субсидируемых государством убыточных производств;
  
• 
  решение общесоциальных задач;
  
• 
  невозможность приватизации недвижимости.
  

Согласно закону, создание на праве хозяйственного ведения унитарных предприятий оправданно лишь в случаях необходимости разрешения задач, возлагаемых на публичное образование, на коммерческой основе. Соответственно, эффективность работы унитарного предприятия необходимо определять показателями социальной эффективности - изменениями качества и уровня жизни населения за счет полномочий, исполняемых предприятием (количество услуг социального значения, их доступность, стоимость и прочее).

Кроме наличия противоречий, возникающих при определении организационной правовой формы унитарных предприятий, которые основаны на праве хозяйственного ведения, в качестве еще одного аргумента их ликвидации и реформирования является якобы отрицательное их влияние на развитие добросовестной конкуренции по причине получения ими различных преференций от учредителей. Между тем, такие выводы сомнительны, так как, несмотря на позитивную динамику сокращения прямого участия в экономике государства, в целом экономическая ситуация не улучшилась. Соответственно, причины скрыты не в собственнике

субъектов хозяйствования, а в условиях, созданных для развития надлежащей конкуренции (система налогообложения, административные барьеры, благоприятные условия привлечения инвестиций и т.д.). По сути, эти выводы подтверждаются Федеральной антимонопольной службой РФ в докладе "О развитии конкуренции в РФ" 2016 года, где констатируется наличие большого количества унитарных предприятий в областях с развитой конкуренцией⁶⁷.

С принятием Концепции приватизации и управления государственным имуществом в Российской Федерации началась новая стадия реформирования правоотношений собственности в нашей стране, на которой предусматривается оптимизация унитарных предприятий и их преобразование в иные организационно-правовые формы. В 2009 году была утверждена Концепция развития гражданского законодательства РФ, в рамках которой был сделан вывод относительно бесперспективности унитарных предприятий, базирующихся на праве хозяйственного ведения, и необходимости постепенной замены данной организационно-правовой формы иными разновидностями коммерческих организаций. Предусмотрено сохранение только федеральных казенных предприятий в ряде особо важных областей экономики. Подобные выводы сделаны в Стратегии развития антимонопольного регулирования и конкуренции в РФ на период 2013 - 2024 годов⁶⁸.


67
Постановлением Правительства РФ была принята государственная программа РФ "Управление федеральным имуществом", в соответствии с которой приватизация (преобразование в другую организационно-правовую форму, ликвидация, акционирование) всех ФГУП в России к 2018 году должна завершиться. Согласно прогнозному плану по приватизации федерального имущества, всего к 2018 году продать планируется не меньше 530 ФГУП, что составляет порядка 30 % от общего их числа на начало 2014 г.

Часть из них приходится на предприятия, осуществляющие виды деятельности в сфере научных разработок и исследований - 85 (16%),

выпуска медицинских изделий - 69 (13%), предоставления иных видов услуг - 71 (13,4%)⁶⁹.

Все остальные ФГУП (1 265) должны стать реорганизованными в иные организационно-правовые формы (казенные учреждения или предприятия).

Достижение установленной задачи предусматривается посредством определения целевых функций унитарных предприятий, посредством сопоставления их деятельности с полномочиями, возлагаемыми на федеральные органы власти с опорой на презумпцию, что все объекты федерального имущества, за исключением определенных в качестве необходимых для достижения стратегических интересов и задач Российской Федерации, должны подлежать разгосударствлению.

Уже после определения Федеральным агентством по управлению государственным имуществом целевой функции, формируются перечни, а также "дорожные карты", в которых предусматривается дальнейшая судьба унитарных предприятий, в т. ч.:

• 
  при отсутствии у предприятия целевой функции - преобразование ФГУП в акционерное общество или в общество с ограниченной ответственностью (зависимо от размеров чистых активов);
  
• 
  при наличии целевой функции - преобразование ФГУП в федеральные государственные учреждения или в федеральные казенные предприятия.
  

Анализ реализации программы "Управление федеральным имуществом" по состоянию на 2015 год показал то, что решения об условиях приватизации были приняты лишь в отношении 16 % предприятий,

включенных в 3-летнюю программу приватизации, 26 % предприятий


69
находились на стадии ликвидации. Приватизация 41 % предприятий была приостановлена из-за неснятых ограничений на приватизацию или решениями Правительства РФ об их акционировании не раньше 2017 года.

По убеждению Экспертного совета при Правительстве РФ, основная причина задержки сроков приватизации унитарных предприятий в том, что ведомства и министерства настаивают на сохранении 1,5 сотен предприятий в форме ФГУП, количество предприятий, предлагаемых отраслевыми ведомствами к их преобразованию в казенные предприятия и бюджетные учреждения, за 2014 год выросло с 79 до 247, а по отношению к 194 предприятиям, уже включенным в программу приватизации, предложено принять другие решения⁷⁰.

Подобную проблему, озвучила и председатель Счетной палаты РФ Т Голикова на конференции Совета по приоритетным проектам и стратегическому развитию при Президенте РФ в июле 2017 года: «Федеральные органы власти избирают самый простой путь, и эти предприятия преобразовываются в казенные учреждения, федеральные бюджетные учреждения, автономные учреждения, а тем самым мы вынуждены на них тратить и без того малые финансовые ресурсы. В ряде случаев при этом непонятно, какой функционал несут на себе эти государственные унитарные предприятия»⁷¹.

Как видно, федеральные отраслевые ведомства и министерства не заинтересованы в явном сокращении подведомственных государственных унитарных предприятий, что подтверждено информацией Федеральной службы государственной статистики, в соответствии с которой за 2014-2016 гг. количество ФГУП сократилось только на 213, тогда как на уровне муниципалитетов и регионов количество унитарных предприятий увеличилось в два раза⁷².

По состоянию на 2016 г. РФ являлась собственником имущества 1247 ФГУП, акционером 1704 акционерных обществ⁷³.

Опираясь на изложенное вызывает сомнения обоснованность аргументов относительно необходимости полной ликвидации унитарных предприятий, поскольку часть из них служат в качестве источника бюджетных неналоговых доходов.

С учетом того, что государственная собственность на пакеты акций не служит эффективным инструментом для проведения государственной политики, не способствует сохранности государственного имущества, а в некоторых случаях служит источником создания частных капиталов и обогащений определенных субъектов⁷⁴, после преобразований унитарного предприятия в акционерное общество, следующий этап для уполномоченного органа должен заключаться в выборе между дальнейшей реализацией акций и управлением акционерным обществом.

Таким образом, вопросы жизнеспособности и эффективности унитарных предприятий следует рассматривать раздельно по каждому из объектов управления и в связи:

• 
  с видом деятельности;
  
• 
  с объемом средств, перечисляемым предприятием в бюджет в виде части прибыли, которая остается после выплаты налогов и других обязательных платежей.
  

При убыточности предприятия вне зависимости от целевого функционала, речь должна идти о приватизации, и в этом случае важно определить момент выхода на рынок для максимизации бюджетных доходов от продажи пакета акций приватизируемого предприятия.



73

74

эффективности. - М.: ИЭ РАН, - 2009.
При наличии в течение последних 3 лет у предприятия позитивного финансового результата, сама идея преобразования этого предприятия вне зависимости от выполняемого функционала, должна быть поставлена под сомнение, поскольку государство, единожды вложив государственное имущество (в основном, неиспользуемое) в предприятие, располагает постоянным источником неналоговых доходов - отчислений части прибыли, остающейся после оплаты обязательных платежей. Вместе с этим нецелесообразно увеличивать обязательства и без этого скудного бюджета на исполнение полномочий публичного образования, фактически осуществляемые унитарным предприятием и без выделения для этого дополнительных бюджетных выплат.

Резюмируя результаты исследования перспектив и особенностей, причин, форм реформации государственных унитарных предприятий, укажем, что приватизация - разовый источник доходов, а перечисление в бюджет доли прибыли - постоянный, следовательно, сохранение группы унитарных предприятий, служащих источниками неналоговых доходов бюджета, разумно и экономически целесообразно.