Лукьянова О.Г._ЮРбз_1334Д. Гражданскоправовое положение унитарного
 Скачать 173.42 Kb.
|
|
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тольяттинский государственный университет» Институт права (наименование института полностью) Кафедра « Гражданское право и процесс» (наименование кафедры полностью) 40.03.01 Юриспруденция (код и наименование направления подготовки, специальности) Г ражданско-правовой (направленность (профиль)) БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА на тему: Гражданско-правовое положение унитарного государственного предприятия.  Студент Руководитель Ольга Георгиевна Лукьянова  (личная подпись) (личная подпись) (И.О. Фамилия) Анна Николаевна Федорова (И.О. Фамилия) Допустить к защите Заведующий кафедрой канд. юрид. наук, доцент, А.Н. Федорова (ученая степень, звание, И.О. Фамилия) (личная подпись) «»2018г. Тольятти 2018 Аннотация Предметом работы являются правовые нормы, регулирующие правовой статус унитарных предприятий, особенности правового режима их имущества по законодательству Российской Федерации. Цель бакалаврской работы заключена в том, чтобы на основании анализа правового регулирования государственных унитарных предприятий, выявить основные проблемы в этой сфере и предложить возможные варианты совершенствования законодательства. Для достижения обозначенной цели, был поставлен ряд следующих задач исследования: рассмотреть основы правового регулирования деятельности унитарных предприятий; определить особенности управления государственными унитарными предприятиями; исследовать режим имущества государственных унитарных предприятий: рассмотреть право хозяйственного ведения и его особенности; охарактеризовать имущество на праве оперативного управления; установить особенности закупок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями выявить проблемы реформирования государственных унитарных предприятий. Методологической основой работы послужили общенаучные методы, такие как: дедукция, индукция, анализ, синтез. Помимо этого, автором применены сравнительно-правовой, формально-логический, диалектический, комплексный, метод системного анализа, правового моделирования и прочие методы. Всего использовано 69 источников. Объем работы составил 72 страниц. Оглавление БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА 1 на тему: Гражданско-правовое положение унитарного 1 государственного предприятия. 1 Допустить к защите 1 Аннотация 2 Введение 4 1.1.Правовое регулирование деятельности унитарных предприятий 7 1.2.Понятие и особенности управления государственными унитарными предприятиями 18 2.1 Право хозяйственного ведения и его особенности 29 2.2 Имущество на праве оперативного управления 35 3.1Закупки, осуществляемые государственными унитарными предприятиями 44 3.2Проблемы реформирования государственных унитарных предприятий 49 Заключение 57 Список используемых источников 60 Введение В настоящий период проблемы правового положения государственных унитарных предприятий, правового режима их имущества, приобретают большую значимость в условиях модернизации экономики нашей страны. В условиях реформирования законодательства о юридических лицах, трансформации ряда правовых институтов, крупным собственником продолжает оставаться Российская Федерация, реализуя свои правомочия через деятельность государственных унитарных предприятий. Несомненно, данная организационная форма, довольно хорошо подходит для ряда секторов экономики. Помимо этого, в условиях финансового кризиса последних лет, государство использует исследуемые предприятия для реализации стабилизационных мероприятий, поддержки различных организаций, работа которых в определенной степени оказалась затронута кризисом. Отметим, что деятельность государственных унитарных предприятий зачастую нацелена на публичные интересы, связанные с проведением политики государства в социальной сфере, области государственной безопасности, сфере управления важными объектами и т. п. Правовое положение унитарных предприятий, в т. ч. правовые аспекты имущественных отношений с участием указанных юридических лиц, стало объектом исследования в работах многих авторов, к примеру: Ю.В. Бойчук, М.А. Дрыга, И.Г. Забровская, В.Р. Кеворков, Д.А. Кондаков, Н.И. Косякова, И.К. Куликова, Л.Ю. Малинина, Е.К. Орлянкина, Н.К. Рагимова, С.Б. Селецкая, A.B. Фролова, O.A. Ястребов, и других. Несмотря на большое число работ по рассматриваемой теме, вопросы правового положения федеральных государственных унитарных предприятий, их прав на имущество, недостаточно разработаны в современных экономических реалиях, что свидетельствует об актуальности их исследования. Объектом исследования послужили общественные отношения, возникающие в процессе функционирования государственных унитарных предприятий в Российской Федерации. Предметом бакалаврской работы являются правовые нормы, регулирующие правовой статус унитарных предприятий, особенности правового режима их имущества по законодательству Российской Федерации. Цель бакалаврской работы заключена в том, чтобы на основании анализа правового регулирования государственных унитарных предприятий, выявить основные проблемы в этой сфере и предложить возможные варианты совершенствования законодательства. Для достижения обозначенной цели, был поставлен ряд следующих задач исследования: рассмотреть основы правового регулирования деятельности унитарных предприятий; определить особенности управления государственными унитарными предприятиями; исследовать режим имущества государственных унитарных предприятий: рассмотреть право хозяйственного ведения и его особенности; охарактеризовать имущество на праве оперативного управления; установить особенности закупок, осуществляемых государственными унитарными предприятиями выявить проблемы реформирования государственных унитарных предприятий. Методологической основой работы послужили общенаучные методы, такие как: дедукция, индукция, анализ, синтез. Помимо этого, автором применены сравнительно-правовой, формально-логический, диалектический, комплексный, метод системного анализа, правового моделирования и прочие методы. Теоретической основой работы послужили научно-теоретические разработки ряда исследователей-правоведов. Среди них: Алексеев С.С., Ахметьянова З.А., Вануркина А. А., Вайпан В.А., Ваславская И.Ю., Гришаев С.П., Городняя А.В., Гурская Ю.А., Ершова И.В., Киселева Н.В., Колобова Е.Ю., Куликова А.А., Косинов В.А., Ласкина Н. В., Лаптев В.В., Мельник М.В., Суханов Е.А., Сюбарева И.Ф., Сафронова Т.Н., Тихомиров А.В., Фоков А. П., Хабибуллина А. Р., Ястребов О. А. Нормативную основу работы составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, в т. ч. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих объект исследования. Бакалаврская работа включает введение, три главы, объединившие в себе шесть параграфов, заключение, список использованных источников. Глава 1 Общая характеристика государственных унитарных предприятий Правовое регулирование деятельности унитарных предприятий Правовое положение унитарных предприятий определено в Конституции РФ, Гражданском Кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, принятым в соответствии с ГК РФ Федеральном законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"6 и в других нормативных актах (например: Постановлении Правительства РФ «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия»7; Постановлении Правительства РФ "О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий"8). В Конституции РФ 1993 года прямо и непосредственно закреплено право управления государственным имуществом за различными ветвями власти в сфере их компетенции (п. "г" ст. 114 и п. 1 ст. 132). Говоря о ГК РФ, то здесь к деятельности рассматриваемых субъектов применимы общие положения о юридических лицах, а также § 4 «Государственные и муниципальные унитарные предприятия» 4 главы части 1 ГК РФ. Впрочем, указанный параграф содержит в настоящий период всего 2 статьи, устанавливающие основные положения об унитарном предприятии (ст. 113 ГК РФ), а также создание унитарного предприятия и его уставный фонд (ст. 114 ГК РФ). Бюджетным кодексом РФ определяются бюджетно-финансовые отношения между собственником имущества (в лице органа исполнительной власти) и унитарными предприятиями. Пункт 1 ст. 42 БК РФ однозначно определил, что часть прибыли муниципальных и государственных унитарных предприятий, оставшаяся после уплаты налогов и других обязательных платежей становится доходом бюджета. Ст. 78.2 БК РФ регулирует представление субсидий на капитальные вложения в объекты капитального строительства муниципальной (государственной) собственности и приобретение недвижимого имущества в такую собственность. Ст. 79 БК РФ предусматривает порядок предоставления бюджетных инвестиций в объекты муниципальной (государственной) собственности. Статьей 116 БК РФ предусмотрено, что государственные гарантии РФ не предоставляются для обеспечения выполнения обязательств муниципальных и государственных унитарных предприятий, за исключением ФГУП. Ст. 266.1 БК РФ указывает на унитарные предприятия как на объекты муниципального (государственного) финансового контроля. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ по своей структуре практически охватывает все правовые вопросы функционирования данного государственного института: правовое положение муниципального унитарного предприятия и государственного унитарного предприятия; обязанности и правомочия собственников имущества предприятия; порядок создания, ликвидации и реорганизации унитарного предприятия. По значимости предусмотренных положений, в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ можно условно, выделить следующие из них. Унитарным предприятием является коммерческая организация, не наделенная на закрепленное за ней имущество правом собственности. Необходимо отметить, что согласно норме п. 1 ст. 50 ГК РФ как коммерческая организация унитарное предприятие в качестве главной цели деятельности предполагает получение прибыли. В форме унитарных предприятий создаются только муниципальные и государственные предприятия. Имущество рассматриваемого предприятия на праве собственности принадлежит Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию. Имущество принадлежит унитарному предприятию принадлежит на праве хозяйственного ведения либо праве оперативного управления, оно неделимо и не может распределяться по вкладам (паям, долям), в т. ч. между работниками такого предприятия. Без получения согласия собственника предприятия не вправе реализовывать принадлежащее на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, отдавать его в залог, сдавать в аренду, вносить как вклад в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или другим способом распоряжаться таким имуществом. Одновременно, согласно ГК РФ и Федеральному закону от 14.11.2002 N 161- ФЗ у собственника имущества имеются значительные полномочия по управлению предприятием. Хотя в ГК РФ праву оперативного управления и хозяйственного ведения посвящена полная глава (гл. 19 ГК РФ), ни в данном, ни в других нормативно-правовых документах прямой дефиниции упомянутых прав не наблюдается. Исходя из этого можно заключить, что хозяйственное ведение (и оперативное управление) - форма предоставления унитарным предприятиям государственного имущества на особых условиях для достижения целей и осуществления функций, установленных собственником имущества. Одновременно необходимо отметить, что собственник имущества при оперативном управлении имеет больше прав, чем при представлении собственности в хозяйственное ведение. Например, норма п. 2 ст. 296 ГК РФ, разрешает собственнику изъять неиспользуемое или используемое вразрез назначению, а также излишнее имущество, и распорядиться им по собственному усмотрению. Унитарное предприятие не может создавать другое унитарное предприятие посредством передачи части имущества (т. е. дочернее предприятие). В законе однозначно регламентирована недопустимость создания унитарного предприятия на основе объединения имущества, которое находится в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Заслуживает особого внимания целевая (специальная) правоспособность унитарных предприятий, которая предусмотрена ст. 49 ГК РФ и п. 1 ст. 3 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ. Как следует из норм этих статей, унитарные предприятия не вправе иметь гражданские права, нести обязанности, необходимые в целях осуществления тех видов деятельности, которые не предусмотрены в учредительных документах предприятия. Порядок участия рассматриваемых предприятий в иных юридических лицах регламентируется ст. 6 указанного Закона. Унитарные предприятия вправе быть участниками коммерческих и некоммерческих организаций, в которых согласно федеральному закону допускается участие юридических лиц (исключением являются кредитные организации). В статье 7 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ четко прослеживаются отличия в ответственности учредителей предприятий перед их контрагентами. Например, учредитель казенного предприятия будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия, в то же время учредитель муниципального (государственного) предприятия не несет ответственность по его обязательствам, за исключением случаев, когда несостоятельности (банкротству) этого предприятия предшествовали действия собственника его имущества. В таких случаях при недостаточности имущества предприятия на собственника может возлагаться субсидиарная ответственность по обязательствам. Данное положение позволяет защитить государственную собственность. В ст. 8 рассматриваемого ФЗ определен перечень случаев, когда допускается создание унитарных предприятий. Вместе с этим следует обратить внимание на обстоятельство, что в случае необходимости осуществления некоторых дотируемых видов деятельности, ведения убыточных производств, создаваться могут лишь казенные предприятия. В законе предусмотрен перечень сведений о предприятии, которые обязательны к отражению их в уставе. Среди специфических особенностей таких требований, хотелось бы отметить: сведения об органе либо органах, которые осуществляют полномочия собственника имущества предприятия; сведения о направлениях прибыли (в части муниципальных (государственных) предприятий); сведения о распределении и использовании доходов (казенных предприятий). Согласно ФЗ в настоящее время размер уставного фонда государственного предприятия составлять должен не менее пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда, размер фонда муниципального предприятия - не менее чем тысячу МРОТ, установленных законодательством на момент государственной регистрации предприятия. Между тем в казенном предприятии данный фонд не создается. Стоимость имущества, которое закрепляется за унитарным предприятием при учреждении определяется согласно законодательству РФ об оценочной деятельности. Известно, что государственные предприятия выступают в качестве субсидируемых государством предприятий, одни из которых самостоятельно ориентированы на рыночный спрос и имеют цель максимизации прибыли, деятельность других полностью определена Правительством РФ и не нацелена на извлечение прибыли, третьи же, имеют промежуточную форму9. Еще с 1999 г. Постановлением Правительства РФ была утверждена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ10, установившая цель и задачи реформирования системы управления унитарными предприятиями для определения количества и круга унитарных предприятий, требующихся для выполнения государственных функций11. Позднее, для развитии этой Концепции, Правительством РФ было приняло Постановление от 06.12.1999 N 13487, отражающее главные положения ранее принятой Концепции, и содержащее нормы, регулирующие вынужденную реорганизацию, ликвидацию, а также продажу государственных унитарных предприятий как имущественных комплексов, объектов гражданского права. В соответствии с ГК РФ унитарным предприятием является коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий созданы могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Все имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию. В нашей стране создаются и действуют предприятия, которые основаны на праве хозяйственного ведения (федеральное государственное предприятие, государственное предприятие субъекта РФ, муниципальное предприятие), а также унитарные предприятия, которые основаны на праве оперативного управления (федеральное казенное, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие). Муниципальное или государственное предприятие, как правило, создаются в таких случаях, когда необходимо: использовать имущество, запрещенное к приватизации, в т. ч. имущество, которое необходимо для обеспечения безопасности государства; разрешение каких-либо социальных задач (в т. ч. реализации товаров и услуг), а также проведение в целях обеспечения продуктовой безопасности товарных и закупочных интервенций; осуществление деятельности, что отнесена законодательством лишь к компетенции данного вида юридических лиц; ведение научной деятельности в сферах, которые касаются безопасности государства; изготавливать виды продукции, составляющие государственный интерес; производство изъятой из оборота продукции, либо ограниченно оборотоспособной продукции. Необходимость учреждения казенного предприятия, обычно возникает в случаях: когда значительная часть выпускаемой продукции, оказываемых услуг и выполняемых работ, будет предназначаться для обеспечения государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципалитета; когда необходимо использовать имущество, запрещенное к приватизации, в т. ч. имущество, которое необходимо для обеспечения безопасности государства, функционирования железнодорожного, водного, воздушного транспорта, реализации других стратегических интересов государства; когда существует необходимость производства и реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг, по устанавливаемым государством ценам для разрешения социальных задач; если требуется разработка и производство продукции, обеспечивающей безопасность государства, а также изъятой из оборота либо ограниченно оборотоспособной; когда необходимо осуществление определенных дотируемых видов деятельности, ведение убыточного производства, а также деятельности, которая законодательством предусмотрена исключительно для казенных предприятий89. Куликова А.А. Правовой статус руководителя казенного предприятия // Администратор суда. 2016. - N 1. - С. 36 - 40. Так, например, в г. Набережные Челны создано было муниципальное унитарное «Предприятие автомобильных дорог», в ведение которого была включена деятельность по ремонту, содержанию, строительству автомобильных трасс. Антимонопольным органом было заключено12 13, что деятельность этого унитарного предприятия не соответствует нормам Федерального закона от 14 ноября 2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». В п. 4 ст. 8 данного закона определен перечень ситуаций, когда может создаваться унитарное предприятие. Указанный перечень исчерпывающий и не подлежит расширительному толкованию, а, следовательно, недопустимо, чтобы унитарные предприятия проводили какую-либо другую деятельность. В частности, рынки по ремонту, содержанию, строительству автомобильных дорог, весьма конкурентные. Создание муниципального предприятия в данной отрасли изначально бы поставило его в выгодные условия: т. к. ему передано муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения, выделены субсидии на затраты, связанные с содержанием, обслуживанием и ремонтом автомобильных дорог местного значения. Исполком города Набережные Челны получил предписания прекратить право хозяйственного ведения данного предприятия на имущество, находящееся в муниципальной собственности. Попытка оспорить его в суде ничего не принесла: суды поддержали антимонопольный орган в том, что нарушение порядка удовлетворения муниципальных нужд, привело к ограничению конкуренции. Суды отрицательно оценили схему расходования финансов для решения местного вопроса, согласно которой места общего использования передаются в хозяйственное ведение унитарного предприятия, а затем последние получают из бюджета субсидии для выполнения комплекса работ, связанных с содержанием муниципального имущества. Судебные органы признали это как неэффективное расходование бюджетных средств в виде предоставления преференций на бесконкурсной основе конкретным лицам»14. Постановлением ФАС Поволжского округа, это решение было оставлено в силе15. Определением Верховного Суда РФ отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в СКЭС ВС РФ16. На территории России получили распространение предприятия со смешанной частно-государственной формой, где государству принадлежит доля акций компании либо контрольный пакет. Кроме этого, государство путем заключения договорных правоотношений с частными предприятиями связывает их соответствующими обязательствами и устанавливает с негосударственным сектором экономики отношения формальной субординации. В странах с развитой рыночной экономикой наиболее распространенной формой государственного предпринимательства служат публичные корпорации либо акционерные общества со смешанным капиталом. Действующее законодательство РФ закрепляет 4 самостоятельные разновидности государственных юридических лиц: муниципальные и государственные унитарные предприятия, муниципальные и государственные учреждения, публично-правовые и государственные корпорации компании. У каждого из этих видов имеются разновидности: среди муниципальных и государственных унитарных предприятий - казенные предприятия; среди муниципальных и государственных учреждений - казенные, автономные и бюджетные учреждения; среди корпораций - это государственная компания "Росавтодор"; среди публичных компаний - Фонд защиты прав участников долевого строительства. Большинство из вышеуказанных юридических лиц, формально представляют некоммерческие организации, хотя относительно ряда госкорпораций и публично-правовых компаний это вызывает сомнения. Однако они все, включая унитарные предприятия (коммерческие организации), в силу п. 1 статьи 49 ГК РФ имеют специальную (целевую) правоспособность, т.е. наделены ограниченной способностью участия в обороте и ограничениями имущественной ответственности (искл. - унитарные предприятия). Как полагает Е.А. Суханов, едва ли можно серьезно говорить о том, что все перечисленные виды государственных юридических лиц образуют единую продуманную систему, однако, не следует рассматриваемую ситуацию сводить исключительно к погрешностям и недостаткам законодательного развития17.  14 Отметим, что в последние несколько лет количество муниципальных и государственных унитарных предприятий возросло, а федеральных государственных унитарных предприятий — сократилось. Об этом было упомянуто в заключении Экспертного совета по итогам реформирования унитарных предприятий18. Президент РФ и Правительство РФ уже неоднократно упоминали о необходимости сокращения этой неэффективной формы участия государства в экономике. Так, к примеру, производительность труда сотрудников унитарных предприятий почти в 4,5 раза меньше, чем у работников организаций других организационно-правовых форм19. Однако, эта форма удобна для разрешения оперативных задач отраслевых федеральных ведомств, муниципальных и региональных властей, несмотря на непрозрачность, чрезмерную затратность для налогоплательщиков и отрицательное влияние на конкуренцию. С муниципальным унитарным предприятием очень сложно конкурировать среднему и малому бизнесу, привлекающему недешевые кредитные средства, несущему издержки при расширении рынка сбыта. В свою очередь, унитарные предприятия, бесплатно получают от государства имущество, спрос на их продукцию и услуги гарантирован размещенными муниципальными заказами. С целью формулировки предложений для Правительства РФ, члены Экспертного совета проанализировали реализацию государственной программы «Управление федеральным имуществом»20, принятой в 2014 году на федеральном уровне, в соответствии с которой приватизация (преобразование в другую организационно-правовую форму, акционирование или ликвидация) всех ФГУП в РФ, должна была быть завершена к 2018 году. Тем не менее, анализ оформления прав на принадлежащее имущество унитарных предприятий и подготовки к акционированию, который был проведен экспертами Росимущества, показал неизбежность нарушения сроков преобразования ФГУП. Для завершения реформирования ФГУП Экспертным советом при Правительстве было предложено два вероятных сценария. Один из них, предполагал усиление надзора за реализацией программы, предполагающей ликвидацию ФГУП (в первую очередь посредством установления планов- графиков для каждого предприятия и персональной ответственности курирующих их руководителей, за выполнение с ежеквартальным докладом- отчетом о ходе реформирования в Правительство РФ), и рекомендацию муниципальным образованиям и субъектам РФ утвердить аналогичные программы.  17 Второй сценарий предположил признание с определенной даты, утратившими силу НПА об унитарных предприятиях на праве хозяйственного ведения. Однако здесь сохраняется возможность утраты и хищений имущества, потери управляемости в социально значимых отраслях либо на локальных рынках. В любом случае, к реформе правового регулирования деятельности федеральных государственных унитарных предприятий необходимо подходить взвешенно, с привлечением различных контролирующих и правоохранительных органов. Понятие и особенности управления государственными унитарными предприятиями Как следует из закона (ст. 113 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ) «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником». Можно согласиться с мнением А. П. Фокова, что слово «унитарное» указывает на неделимость имущества по вкладам, в т. ч. между сотрудниками, поскольку помимо учредителя, никто не принимал участия в его образовании21. Унитарный характер связан и с собственником имущества, а также возможностью учреждения одним субъектом, но также функционированием одного, неколлегиального управленческого органа. Понятие «унитарное» в законодательстве встречается в словосочетании, совместно с «предприятием», и не порождая многозначности при толковании. Включение этого понятия в сложный термин, по убеждению Н. В. Ласкина, целесообразно22. Иным образом видится ситуация с термином «предприятие», что используется для обозначения и субъекта, и объекта прав. Следует описать специально-юридическое значение понятий «унитарное предприятие» и «предприятие». Из п. 1 ст. 132 ГК РФ, исходит, что «предприятием является имущественный комплекс, использующийся для ведения предпринимательской деятельности, при том существенно, что в структуру определения законодатель вводит оговорку о том, что речь ведется об объекте гражданских прав, но не о субъекте правоотношений. В данном значении этим термином законодатель неоднократно пользуется в последующем, причем не по недоработке или заблуждению, а осознанно. Это в частности, подтверждается, названиями параграфов, входящих в состав обязательственного права, регламентирующих куплю-продажу предприятия, аренду предприятия»23. О предприятии - объекте прав, указывается в сфере интеллектуальной собственности, что вытекает из названия гл. 76 ГК РФ. В названии юридические лица - субъекты права, противопоставляют предприятиям - объектам права. Относительно использования этого термина в названии организационной формы юридических лиц, нужно указать на отсутствие непосредственной взаимосвязи между значением термина, и функцией, выполняемой в структуре сложного названия. Не каждое унитарное предприятие вызывает ассоциации с имущественным комплексом, для предпринимательской деятельности, в частности, если производственная работа по объективным причинам (поломки оборудования, помещений для производства и т. д) невозможна24. Как утверждал Е. А. Суханова, это понятие технико-экономического характера, ему присуще экономическое значение, обозначающее производственный комплекс. Впрочем, сам ученый указывал, что эта конструкция способствует сохранности единства фонда имущества, определенного собственника, такого как (муниципальному образованию, государству)25.  20 21 В отношении государственного предприятия - административноправового субъекта, следует отметить, что согласно убеждениям исследователей, оно есть публичная организация, «которая создается уполномоченным органом в установленных законом случаях в целях обеспечения государственных нужд и определенных общественных интересов, осуществляя для этого коммерческую деятельность под контролем и административным руководством компетентных государственных органов на основании закрепленного за ней на праве оперативного управления или хозяйственного ведения имущества государства»26. Из этого следует, что анализ подходов к юридической конструкции унитарных предприятий позволяет заключить, что его понимание субъекта права не выстроено на трактовке как коммерческой организации или юридического лица. Указанные субъекты выступают особой организацией, с публично-правовой природой, со статусом юридического лица публичного права. Решение проблем эффективности управления рассматриваемы юридическими лицами, обеспечивается посредством системы органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Основные элементы таких систем - различные по функциональному предназначению органы государственного управления, а также исполнительные органы МСУ Согласно статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ, от имени РФ или субъекта РФ, правомочия собственника имущества предприятия осуществляют органы государственной власти РФ либо органы власти субъекта РФ в рамках компетенции, устанавливаемой актами, определяющими статус таких органов. Соответственно, от имени муниципального образования правомочия собственника имущества осуществляют органы местного самоуправления в рамках установленной компетенции. Эта норма соответствует положениям Конституции РФ о разделении муниципального и государственного управления в отношении муниципальной и государственной собственности. Из указанной нормы вытекает, что осуществление правомочий собственника имущества унитарного предприятия ставиться под условие - создание институциональной основы управления такими предприятиями, соблюдая которое становится возможна реализация Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ в целом. Наряду с этим, основанием возложения на исполнительные органы местного самоуправления и органы государственного управления соответствующих функций, являются положения Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ о правах собственника, обусловливающих пределы и перечень конкретных направлений воздействия на подведомственные предприятия. Разграничивая государственную собственность на федеральную, муниципальную и собственность субъектов РФ, можно определить органы управления унитарными предприятиями на региональном, федеральном и муниципальном уровнях. Помимо этого, ключевые подходы к исследованию полномочий и функций органов управления, заключаются в анализе отраслевой принадлежности, а также сферы деятельности таких органов. Управление федеральной собственностью от имени Российской Федерации осуществляется Правительством РФ. Будучи органом общей компетенции, оно реализует эту функцию непосредственно либо посредством делегирования полномочий подчиненным органам, руководящим порученными сферами и отраслями, а также органам государственного управления, не находящимся в подчинении правительства РФ. В процессе исследования сферы деятельности органов управления рассматриваемыми предприятиями и их отраслевой (межотраслевой) принадлежности, особое внимание необходимо уделить основным звеньям государственного управления унитарными предприятиями - федеральным агентствам, которые в отличие от федеральных служб и федеральных министерств, характеризуются наличием функций непосредственного руководства федеральными унитарными предприятиями, находящимися в их ведении. Объединенные функциональным признаком, большинство федеральных агентств имеют разную отраслевую специализацию, что позволяет более эффективно управлять профильными унитарными предприятиями. Из этого следует дифференциация этих органов государственного управления по функциональному отраслевому критерию27. Например, Федеральное дорожное агентство выполняет функции управления государственным имуществом в области дорожного хозяйства и автомобильного транспорта. В этой связи, Росавтодор исполняет полномочия собственника по отношению федерального имущества, которое передано ФГУПам, подведомственным агентству. Однако, отраслевая деятельность не препятствует ряду федеральных агентств руководить находящимися в их ведении унитарными предприятиями не по своему профилю (к примеру, пансионатами, домами отдыха и т.п.), либо профильными предприятиями, однако с присутствием в составе имущества, закрепленного за предприятиями, объектов, не предназначенных для целей создания унитарного предприятия. Особое место среди органов управления федеральными унитарными предприятиями принадлежит Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, осуществляющему полномочия и функции собственника федерального имущества. Росимущество, обладающее чертами межотраслевой компетенции, в том или другом объеме реализует возложенные на него полномочия и функции при создании, реорганизации, функционировании и ликвидации всех унитарных предприятий, чьим собственником имущества является Российская Федерация. Возможность осуществлять права собственника по отношению переданного федеральным унитарным предприятиям имущества, отраженная в функциях федеральных агентств, вызвала необходимость перераспределения тождественных правомочий между Росимуществом и иными федеральными органами исполнительной власти. В настоящий период вопросы разграничения полномочии собственника по отношению к имуществу ФГУПа, регулирует Постановление Правительства РФ от 3. 12. 2004 г. N 73925. Обратим внимание, что данный подзаконный акт не регулирует отношения, касающиеся осуществления Управлением делами Президента РФ, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Министерством обороны РФ, прав собственника, подведомственных им унитарных предприятий. В целом, в соответствии с указанным нормативным актом, полномочия органов исполнительной власти возможно разделить на 3 группы. К первой группе отнесены полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти и Росимуществом в случае, если ФГУПы не входят в прогнозный план приватизации федерального имущества. Другая группа включает полномочия указанных органов, реализуемые в условии включения ФГУПов в программу приватизации. При том, взаимодействие Росимущества и федеральных органов исполнительной власти по однородным вопросам осуществляется путем уведомительных и согласительных процедур. Третья группа составлена исключительными полномочиями Правительства и Председателя Правительства РФ. Функциональный характер ряда органов исполнительной власти, прямо выражает межотраслевое их назначение. Иначе говоря, управляющее воздействие таких органов ограничено конкретно заданными им функциями, которые распространяются на: федеральные унитарные предприятия независимо от ведомственной принадлежности (к примеру, Министерство экономического развития РФ; такие федеральные унитарные предприятия, которые имеют с ними одну отраслевую принадлежность, поскольку органы эти осуществляют комплексное управление специализированными отраслями, или специализированное управление отраслевого комплекса (к примеру: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Министерство транспорта РФ). Таким образом, в отношении унитарных предприятий, чьим собственником выступает Российская Федерация, управленческую деятельность прямо или косвенно осуществляют в установленной области деятельности разные по функциональному назначению органы исполнительной власти федерального уровня. При том, сферы деятельности, в рамках которых реализуются полномочия и функции органов исполнительной власти, границами отраслевой принадлежности данных органов, определяются не всегда. Соответственно, на деятельность анализируемых предприятий проецируются функции и федеральных органов власти отраслевой компетенции, и органов межотраслевой компетенции. Тем не менее, организация системы органов исполнительной власти не исключает создание органов управления, ведущих деятельность за рамками межотраслевого и отраслевого управления, в целях решения многопрофильных задач. Как пример можно привести Указ Президента РФ от 17 сентября 2008 г. N 137028 "Об Управлении делами Президента Российской Федерации", в соответствии с которым Правительству РФ поручается наделить Управление делами Президента РФ правом осуществлять полномочия собственника федерального имущества. 26 Основа управления соответствующими предприятиями в субъектах РФ, представляется более логически обоснована, чем аналогичная система федерального уровня. Это объясняется наличием у органов исполнительной власти федерального уровня, целей государственного управления унитарными предприятиями, зачастую не согласующихся между собой. Рассмотрим (на примере Московской области) характерные черты системы управления унитарными предприятиями, чьим собственником имущества выступает субъект РФ. В соответствии с п. 1 статьи 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, органы власти субъекта РФ самостоятельно распоряжаются и управляют имуществом, которое находится в собственности субъекта РФ. Закон Московской области от 11 января 2007 года N 4/2007-ОЗ29 определяет, что распоряжение и управление областной собственностью осуществляют от имени Московской области, ее органы государственной власти. Пункт 3 статьи 29 Устава Московской области30 устанавливает, что система органов власти составлена: Московской областной Думой - законодательным (представительным) органом государственной власти Московской области; губернатором Московской области - высшим должностным лицом Московской области; Правительством Московской области - высшим исполнительным органом государственной власти Московской области; центральными исполнительными органами государственной власти Московской области; территориальными исполнительными органами государственной власти Московской области; Уставным судом Московской области. В аспекте установления управления унитарными предприятиями, можно выделить следующие полномочия органов власти Московской области: Московской областной Думой устанавливается: порядок 28 распоряжения и управления областной собственностью; правомочия органов власти Московской области в области распоряжения и управления областной собственностью; Правительством Московской области принимаются нормативно - правовые акты по вопросу управления и распоряжения собственностью МО. Правительство МО управляет и распоряжается о собственностью МО; принимает решение о учреждении государственных унитарных предприятий МО, контролирует их деятельность; принимает решения о ликвидации и реорганизации государственных унитарных предприятий МО; наделяет центральные исполнительные органы власти Московской области полномочиями по распоряжению собственностью МО; утверждает порядок аттестации руководителей унитарных предприятий МО; центральный исполнительный орган власти МО в сфере распоряжения и управления областной собственностью, уполномоченный Правительством МО: координирует работу органов власти Московской области по вопросам распоряжения и управления областной собственностью; выполняет функции учредителя в процессе создания, ликвидации и реорганизации государственных унитарных предприятий МО, если такие функции не осуществляются Правительством Московской области; контролирует использование и сохранность имущества, принадлежащего ГУП Московской области; устанавливает необходимость изъятия у казенных предприятий МО излишнего, используемого не по назначению, либо неиспользуемого имущества. 29 Согласно Постановлению Правительства МО от 29 октября 2007 г. N 842/2731, Министерство имущественных отношений МО создано для реализации государственной политики в сфере имущественно-земельных отношений, в т. ч. распоряжения и управления государственной собственностью. По своему объему и содержанию полномочия министерства соотносятся с правами собственника имущества унитарного предприятия, которые закреплены в Федеральном законе об унитарных предприятиях. Полномочия и функции других исполнительных органов государственной власти МО в основном направлены на координацию и контроль за деятельностью подведомственных им государственных унитарных предприятий. С учетом изложенного, в процесс управления унитарными предприятиями, чьим собственником имущества является субъект РФ, вовлечены все органы государственной власти субъекта. При том, ключевую роль в реализации полномочий и функций собственника имущества, как правило, выполняет исполнительный орган власти, осуществляющий межотраслевое управление в сфере земельных и имущественных отношений. Из анализа правовых норм, регулирующих функционирование и построение системы управления муниципальными унитарными предприятиями, следует, что полномочиями и функциями по осуществлению правомочий собственника муниципального имущества наделяется, в подавляющем большинстве случаев, орган местной администрации, чьей сферой деятельности является распоряжение и управление муниципальной собственностью32. По итогам проведенного исследования, отметим следующее. В процессе управления унитарными предприятиями субъектов РФ, а также муниципальными унитарными предприятиями, принципы межотраслевого и отраслевого управления сочетаются, чем обеспечивается оптимальное управляющее воздействие соответствующих исполнительных органов МСУ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Между тем, в рамках федерального законодательства недостаточно ясно закрепляются принципы определения органов власти, которые наделяются полномочиями по управлению унитарными предприятиями, следовательно, это влечет применение различных управленческих схем в данной сфере. В этой связи, для установления субъектов государственного управления, в чьем ведении будет находиться определенное федеральное унитарное предприятие, следует методично рассматривать нормативные акты, регламентирующие правовое положение органов исполнительной власти. |